Фінансове право як галузь права

ФІНАНСОВЕ ПРАВО ЯК ГАЛУЗЬ ПРАВА 

(лекції- 2 години, практичні заняття — 1 година, самостійна робота — 2 години)

План

1. Предмет і метод фінансового права.

2. Система  фінансового права.

3. Джерела  фінансового права. Фінансове законодавство.

4. Фінансове право в системі права.

5. Наука  фінансового права.

Основні категорії: фінансове право; предмет фінансового  права; метод фінансового права; джерела фінансового права; система  фінансового права; фінансове законодавство; фінансовий закон.

2.1. Предмет і метод фінансового права 

Організація, управління, контроль фінансової діяльності держави передбачає чітку правову  врегульованість відносин руху публічних фінансових ресурсів. Це означає визначеність у разі виокремлення об’єкта регулювання, системи суб’єктів відносин, їх повноважень, прав і обов’язків. Не варто зводити фінансово-правове регулювання тільки до руху коштів. Ці відносини є предметом кількох галузей права. Предметом фінансового права є тільки відносини, що регулюють рух публічних фінансів, які утворюються у зв’язку з функціонуванням державних фінансів та фінансів територіальних громад. Отже, фінансове право є сукупністю правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері формування, розподілу й використання централізованих і децентралізованих грошових фондів держави і територіальних громад. Саме на такому підході ґрунтується визначення предмета фінансово-правового регулювання, меж цієї галузі.

Фінансове право можна аналізувати в  кількох аспектах: як галузь права, як науку і як навчальну дисципліну. Як галузь права фінансове право  належить до публічних галузей. Однак  її публічний характер припускає  свій предмет регулювання, особливості  методу, які не властиві іншим галузям  і цим виокремлюють царину однорідних суспільних відносин.

Відносини, що становлять предмет фінансового права, мають певні ознаки:

- складаються  у сфері фінансової діяльності держави;

- реалізуються  в процесі руху (формування, розподілу  і використання) грошових фондів  публічного характеру; 

— їх об’єктом є грошові фонди держави і  територіальних громад; 

— припускається  виняткова роль держави в цих  відносинах. Отже, предметом фінансового  права є суспільні відносини  у сфері 

фінансової  діяльності держави і територіальних громад з приводу формування, розподілу  і використання централізованих  і децентралізованих фондів публічних  фінансів. 

У фінансових правовідносинах найбільш чітко  порівняно з іншими правовідносинами простежуються державно-владна і  майнова сторони. Відносини з  приводу публічних фінансів є  владно-майновими: з одного боку, держава  наділяє компетентні органи владними повноваженнями і контролює надходження  коштів у бюджет, з другого —  ці відносини регулюють формування власності держави, хоча спочатку й  у специфічній грошовій формі. Розглядаючи  цю проблему, Ю. А. Ровинський звертав увагу на різний ступінь прояву владного характеру методу правового регулювання, що відмежовує фінансове право від інших галузей1. Рівень прояву владного характеру дає змогу визначити і специфіку правовідносин. Головною особливістю методу регулювання цієї групи відносин є відсутність права оперативної самостійності суб’єктів. Права та обов’язки відносин регламентуються однозначно, без будь-яких варіантів і переважно імперативними нормами. 

Аналізуючи  предмет фінансового регулювання, доцільно враховувати фундаментальне положення Ю. А. Ровинського про зміст фінансових правовідносин як владно-майнових, яке використовують 

у своїй  роботі практично всі фахівці  галузі. При цьому слід звернути увагу саме на нерозривність відносин влади і специфічних майнових відносин та регулювання їх як єдиного  цілого. Показовим щодо цього є  порівняння фінансових правовідносин  з адміністративними і цивільними правовідносинами. їх часто змішують, хоч їх розмежування має ґрунтуватися з позицій владно-майнових відносин. Отже, адміністративні правовідносини - владні, цивільні - майнові, фінансові  — владно-майнові. 

Якщо адміністративно-правове  регулювання — це державне управління певними сферами, цивільно-правове - охоплює майнові відносини, то фінансово-правове  визначається: 

1) особливим  майновим характером, який полягає  в тому, що власником майна  є держава й існує це майно  у специфічній формі — у  вигляді централізованих і децентралізованих  грошових фондів; 

2) владним  характером, який полягає в тому, що владні повноваження має  сам власник коштів. Саме єдність  владно-майнових засад і дає  змогу розрізняти фінансово-правові  відносини, визначати Ух єдність  і за такого підходу вирізнити  однорідні відносини, що є предметом  регулювання. 

Класифікувати фінансові відносини можна залежно  від1: 

- стадії  руху грошових фондів (формування, розподіл, використання грошових  ресурсів, контроль); 

- характеру  фінансово-правових інститутів (бюджетні, податкові, валютні тощо); 

- суб’єктного  складу відносин (можливі різні  варіації відносин, учасниками яких  виступають насамперед: держава,  територіальні громади, державні  органи, юридичні й фізичні особи). 

Проте групування фінансових відносин, видова особливість  кожної групи не позбавляють їх основного  загального змісту — утворення, розподіл і використання публічних грошових фондів. Держава забезпечує планомірність, гарантує і реалізує загальні принципи і форми фінансової діяльності, методи її регулювання. Фінансово-правовий аспект цих відносин визначається тим, що: 

- фінансові  ресурси забезпечують виконання  практично всіх функцій держави; 

за рахунок  фінансових відносин забезпечується формування централізованих і децентралізованих  грошових фондів; - відповідно до нормативних  актів відбувається рух публічних 

грошових  фондів. Важливим критерієм визначення природи галузі права, її місця в  системі права виступає метод  правового регулювання, під яким розуміють сукупність прийомів і  способів впливу права на суспільні  відносини. Метод правового регулювання  визначає також ступінь впливу на поведінку учасників суспільних відносин, на характер їх взаємозв’язків. Кожен метод правового регулювання  має характерні ознаки, сукупність яких і дає змогу реалізувати  завдання і мету правової регламентації. 

Аналіз системи  впливу на відносини, що регулюються  фінансовим правом, дає підстави для  висновку, що основною ознакою методу регулювання фінансових відносин є  державно-владні вказівки одними учасниками фінансових відносин іншим, що діють  від імені держави. Метод, що ґрунтується  на владному підпорядкуванні однієї сторони іншій, застосовують і в  інших галузях права (наприклад, в адміністративному), проте в  регулюванні фінансових відносин він  має специфіку. Так, особливістю  методу фінансового права є те, що владні приписи стосуються платників, порядку, умов і розміру платежів у бюджети, мети використання коштів та ін. Державними органами, які можуть давати розпорядження учасникам  фінансових відносин, є фінансові  органи. Інша особливість методу фінансового  права - широке застосування імперативних (тобто однозначних, що не допускають вибору) норм із метою формування бюджетів. 

Держава, забезпечуючи першочергові потреби (формування коштів на виконання державних функцій), установлює чіткі межі поведінки  підлеглих суб’єктів. Наприклад, їхній  обов’язок сплачувати податок, опосередкований  правом вимагати його сплати і контролювати його. Певна свобода зобов’язаних суб’єктів можлива лише в межах  імперативних приписів. Режим свободи  можливий у кількох формах: 

1) в межах  імперативного суб’єктивного права,  коли безумовне право фінансового  органа на перевірку може бути  реалізоване за власним планом, але при цьому обов’язкова  реалізація цього права є водночас  і його обов’язком, і засобом  здійснення його функцій; 

2) свобода  певного суб’єкта в межах делегованих  державою прав припиняти правовідносини (наприклад, залік сум податкової  застави в рахунок податкового  зобов’язання); 

3) свобода  зобов’язаних осіб при використанні  специфічних прав (наприклад, права  на застосування податкових пільг,  податкового кредиту). 

Основним  методом фінансово-правового регулювання  є імперативний. Він припускає  нерівність суб’єктів відносин для  забезпечення особливого стану і  ролі держави і виявляється у  владних приписах, наказах одних  суб’єктів іншим, що представляють  державу, органи самоврядування. Може скластися враження, що цей метод  повторює метод регулювання адміністративно-правових відносин, який також має владний, імперативний характер. Проте, на відміну  від останнього, метод фінансового  права має певну галузеву специфіку: 

- не ґрунтується  на вертикальній субординації, співпідпорядкованості  суб’єктів, тоді як владні  вказівки виходять від фінансових  органів, з якими інші суб’єкти  відносин не перебувають в  адміністративній залежності; 

більшість владних розпоряджень виходить від  органів, спеціально створених державою для фінансової діяльності; 

- не передбачає  повного підпорядкування і залежності  одного суб’єкта від іншого, а  стосується тільки економічного  змісту фінансової норми; 

- передбачає  чітку імперативність на всіх  рівнях законодавчого регулювання,  яка не змінюється і не знижується  залежно від типу законодавчого  акта (закону, інструкції тощо); регулювання  здійснюється щодо специфічного  об’єкта -публічних грошових фондів. 

Владність як зміст методу фінансово-правового  регулювання має свої особливості, які й реалізуються в імперативних приписах у сфері фінансової діяльності держави1, а саме: 

а) переважають  позитивні зобов’язання. Держава, видаючи  владні розпорядження, зобов’язує суб’єктів  виконувати їх (причому, нерідко в  однозначній формі); 

б) суб’єкти фінансового права чітко виконують  обов’язки відповідно до приписів законів і підзаконних актів. Права при цьому є похідними  від обов’язків; 

в) підстави виникнення правовідносин регулюються  на основі того, що за наявності певного  юридичного факту суб’єкт права  зобов’язаний вступити в ці правовідносини відповідно до закону, а не волі вибору; 

г) виявляється  юридична нерівність суб’єктів, коли одні з них мають однобічні  юридично-владні повноваження щодо інших  суб’єктів, тоді як останні не мають  адекватних повноважень щодо владних  суб’єктів. На цьому ґрунтується  правосуб’єктність: у владних суб’єктів  вона складається переважно з  прав, а в зобов’язаних - з обов’язків і похідних від них прав. Може скластися враження, що у фінансовому  праві, поряд з імперативним методом, застосовують також елементи диспозитивного методу. Приміром, у сфері регулювання  відносин з формування грошових ресурсів добровільного характеру (облігації  державної внутрішньої позики, казначейські сертифікати, лотереї тощо) поряд  з видимістю диспозитивності основою регулювання залишаються владні розпорядження. Справді, державні цінні папери придбавають добровільно, проте всі відносини, що випливають з цього факту, регулюються державними, однобічними розпорядженнями (терміни позики, відсотки, порядок погашення заборгованості не можуть бути предметом договору, вони закріплені законодавчо). 

Імперативний  метод фінансово-правового регулювання  передбачає застосування рекомендацій, погоджень. Дійсно, узгодження між суб’єктами фінансово-правових відносин можливі, але з приводу більш зручного, точного, своєчасного виконання  імперативного обов’язку, тобто  погоджують не саму природу обов’язку, а порядок, особливості його виконання. Рекомендації також доречні у  фінансовому праві, проте вони або  гарантуються, підкріплюються імперативними  розпорядженнями, або уточнюють  їх. 

При застосуванні імперативного методу можливе також  використання рекомендацій, погоджень, що передбачає право вибору в поведінці  підлеглого суб’єкта. Так, податкові  органи можуть надати підприємствам  податковий кредит (відстрочку платежу) на підставі спеціальної угоди. Крім того, часткова диспозитивність поведінки підлеглої сторони платника податків - може виявлятися й у можливості податкового планування. Однак усі ці особливості в кінцевому підсумку підпорядковані методу владних приписів.

2.2. Система  фінансового права 
 

Правова форма  певного виду суспільних відносин залежить від змісту і завдань відносин, які вона регулює. Тому може охоплювати різні інститути, підгалузі, які  часом виходять за межі однієї галузі права. У цьому разі доцільний  аналіз правових норм та інститутів права  разом з іншими галузями науки, що конкретизують розглянутий об’єкт, наприклад, з філософією, історією, економікою. Правова форма суспільних відносин, охоплюючи сукупність норм і правових інститутів, визначається змістом регульованих відносин, їх структурою і завданням державного регулювання. Надаючи правової форми  певній групі відносин, держава зважає на їх зміст, цілі і завдання на певному  етапі розвитку. 

Для фінансового  права характерний набір інститутів, що забезпечують усі сторони й  елементи юридичного режиму руху державних  коштів. Слід ураховувати, що інститути  фінансового права здійснюють єдине  регулювання тільки в межах галузі і є спеціалізованими щодо визначеної групи правових норм. 

Отже, галузь фінансового права містить весь комплекс норм, що регулюють відносини, що становлять предмет фінансового  права і забезпечують правове  регулювання руху державних коштів. Кожний з інститутів реалізує більш  вузькі цілі. 

Нині в  системі правового регулювання  фінансових відносин склалася специфічна ситуація, зумовлена швидким розвитком  практично всіх складових фінансової системи держави. Йдеться про  міру інституціональності фінансового права як галузі. Справа в тому, що галузевий режим регулювання визначається: методом регулювання, юридичним інструментарієм, принципами, наявністю галузі законодавства і кодифікованого акта. Водночас ці елементи для фінансового права характерні не в повному обсязі. І хоча фінансове право є галуззю права, воно формується через становлення й розвиток таких інститутів, як бюджетне право, податкове право та ін. Ця тенденція і її подальший розвиток можуть негативно позначитися на нормотворчих і правозастосовних процесах у фінансовій сфері, оскільки недооцінювання загальногалузевих засад у правовому регулюванні тих чи інших суспільних відносин може призвести до неузгодженості, розбіжностей і конфліктності всієї системи загалом. 

За визначенням  галузь права є передусім відносно замкнутою частиною системи права, що охоплює сукупність норм, які  регулюють суспільні відносини  у певній сфері діяльності людей  і мають принципову своєрідність. Саме замкнутою частиною системи  права виступає фінансове право. Його норми зумовлені публічною, тобто загально-визначальною для  країни діяльністю, а саме — діяльністю з формування грошових фондів для  загальнодержавних потреб, для утримання  державних органів і їх матеріально-фінансового  забезпечення. У процесі цієї діяльності формується система бюджетів, що зосереджує кошти для загальних потреб. Такий  самий публічний характер має  і діяльність органів місцевого  самоврядування з формування місцевих бюджетів. Вона спрямована на задоволення  місцевих інтересів, які мають загальне значення для певної території, забезпечує формування для цього муніципальних  коштів. Тому публічний характер мають  і норми права, якими регулюються  відносини установлення податків органами місцевого самоврядування та їх справляння в місцеві бюджети. Відповідно всі  ці відносини є владно-майновими. 

Фінансове право охоплює досить велику сукупність фінансово-правових норм, що становлять певну систему і зумовлюють внутрішню  будову цієї галузі, суть та ієрархію її інститутів. 

Для фінансового  права характерні: 

1) однорідність  фактичного змісту, що зумовлює  регулювання певних відносин, пов’язаних  із рухом централізованих і  децентралізованих фондів; 

2) єдність  норм, яка забезпечує регулювання  певних фінансових відносин, що  не виключає спеціалізації юридичних  норм усередині інституту; 

3) законодавча  відособленість, що означає зовні  відособлене закріплення основних  положень галузі в її нормах. 

В основі класифікації як безпосередньо галузі права, так  і інших підрозділів, традиційно лежить предмет правового регулювання, тобто коло суспільних відносин, регульованих нормами того чи іншого правового  утворення як первинного, так і  вторинного рівня. На первинному рівні  виділяються галузі права, правові  інститути (субінститути) і їх об’єднання — певні підгалузі. На іншому рівні виділяються вторинні утворення: комплексні галузі права, комплексні і змішані правові інститути, що використовують кілька юридичних режимів регулювання в їх об’єднанні. Якщо безпосередньо галузь права - це сукупність норм, що регулюють особливі види суспільних відносин, які за своїм економіко-правовим і соціальним змістом вимагають відособленого, самостійного регулювання, то правовий інститут - це підрозділ (група) юридичних норм усередині галузі. 

Юридичні  норми утворюють галузь права  не безпосередньо, а через інститути: формування галузі може охоплювати кілька ступенів (інститут - складний інститут - підгалузь - галузь). Наприклад, податкове  право займає чітко виражене положення. З одного боку, до нього входять  інститути більш вузької групи  відносин (інститут місцевих податків і зборів, оподаткування юридичних  ооіб тощо), з другого - складний інститут податкового права є одним з елементів, що утворюють цільну галузь фінансового права. 

Отже, фінансове  право становить велику сукупність фінансово-правових норм, об’єднаних у певну систему. Остання поділяється  на групи зі специфічними особливостями, логічною структурою, об’єктивним  складом. Система фінансового права  — об’єктивна сукупність суспільних фінансових відносин, що визначає внутрішню  структуру фінансового права, зміст  і особливість розміщення фінансово-правових норм. 

У системі  фінансового права виокремлюють частини, підгалузі, інститути. Норми  фінансового права залежно від  особливостей регульованих ними відносин утворюють окремі структурні підрозділи. У системі галузі фінансового  права існує кілька підсистем, інститутів, які можна виокремити в розділи. 

Загальна  частина фінансового права акумулює інститути, що закріплюють загальні підходи до регулювання фінансової системи, які стосуються всіх норм Особливої  частини. Загальна частина охоплює  норми, які ніби винесено за дужки. У  дужках - інститути Особливої частини, і саме щодо них застосовуються положення  Загальної частини, але вже в  конкретному випадку, зумовленому  характером інституту. До Загальної  частини належать фінансово-правові  норми, що закріплюють: основні принципи, форми і методи фінансової діяльності; поняття і функції фінансів; система  фінансових органів, їх повноваження; правове положення інших суб’єктів  фінансового права; загальні положення  організації фінансового контролю. 

Норми Загальної  частини конкретизуються в Особливій  частині, що складається з кількох  розділів, підгалузей, які охоплюють  відповідні інститути. Регулюючи більш  вузькі й однорідні за змістом  фінансово-правові інститути, вони утворюють певні підгалузі й  розділи. Особливу частину становлять фінансово-правові норми» що регулюють  відносини у сфері: бюджетної  системи; державних доходів і  видатків; обов’язкового державного страхування; кредитування; публічного регулювання банківської діяльності; валютного регулювання.

2.3. Джерела  фінансового права. Фінансове  законодавство 
 

Традиційно  джерелами права вважаються нормативно-правові  акти, санкціоновані звичаї, прецеденти (судові чи адміністративні), міжнародні угоди. Є кілька підходів до розгляду джерела права: 

— соціально-економічний  — визначає сукупність соціально-економічних  чинників, що регулюють об’єктивні закони; 

— державно-політичний - характеризує реалізацію державної  волі в конкретних правових нормах; 

— юридичний - специфічний механізм реалізації, що передбачає волю держави в конкретних нормах права. 

Джерело фінансового  права: установлює певні правила  поведінки, що усувають її індивідуалізацію стосовно окремого суб’єкта; має бути видане компетентним органом (здебільшого  органом державної влади); є чітко  відповідати матеріальній і процесуальній  стороні функціонування. 

Отже, джерелом фінансового права є форми  вираження правотворчої діяльності держави з приводу прийняття  компетентними державними органами нормативних актів, що встановлюють норми фінансового права. 

Розрізняють такі джерела фінансового права: 

І. За владно-територіальними  ознаками (це стосується переважних видів  нормативних актів): 

1) загальнодержавні  нормативні акти; 

2) республіканські  (Автономна Республіка Крим); 

3) місцеві. 

П. За характером правових норм: 

1) нормативні - акти, що містять правові норми  загального характеру, прийняті  компетентними органами у встановленому  порядку; 

2) ненормативні - акти, що не містять правових  норм загального характеру. 

III. За особливостями  правового регулювання і характером  установлення: 

1. Звичай, санкціонований  компетентними органами у встановленому  порядку, на який зроблено посилання  в законі. Звичаєм, як правило,  регулюються процесуальні сторони  функціонування актів, межі компетенції  державних органів у сфері  фінансової діяльності. 

2. Прецеденту  який широко використовують у  державах англосаксонської системи,  особливо за наявності прогалин  у законодавстві. Правозастосовчий орган при цьому фактично виступає як нормотворча структура. Багато процесуальних норм сформувалися у процесі судових слухань у податкових справах. Так, розгляд податкових правопорушень в американському суці ускладнювався посиланнями на п’яте виправлення Конституції США, яке надавало право відмовитися від давання показань, бо це могло призвести до "самозвинувачення". Верховний Суд США, наділений повноваженнями конституційного контролю, відмовив підозрюваним використовувати п’яте виправлення до Конституції у випадку розгляду справ з податкових правопорушень. 

Подібні ситуації зумовлюють також потребу систематизувати  найважливіші судові рішення. У США  судову нормотворчість здійснюють Верховний Суд, апеляційні суди, претензійний суд, федеральні окружні суди й податковий суд США1. 

3. Міжнародні  договори (конвенції, угоди), які  набувають важливого значення  при врегулюванні питань подвійного  оподаткування та інших. Застосування  їх не завжди є однозначним,  оскільки вони мають різну  юридичну чинність. Якщо в Україні  міжнародні договори мають переваги  перед законами, що прийняті Верховною  Радою, то в США рівнозначні  законам і включаються в систему  законодавства нарівні із законами  США. Це породжує проблеми як  забезпечення правового регулювання  цих норм, так і системи гарантій  такого забезпечення. 

4. Правова  доктрина характерна для мусульманських  країн, де, будучи одним із важливих  джерел шаріату, заповнює прогалини  законодавства відповідно до  розпоряджень мусульманської доктрини. 

5. Нормативний  правовий акт — найважливіше, а іноді єдине джерело фінансового  права. Інші джерела іноді розглядають  як похідні від нормативного  акта. 

Норми фінансового  права насамперед містяться в  актах представницьких і виконавчих органів та органів місцевого  самоврядування. Саме вони і є джерелами  фінансового права. Отже, джерела  фінансового права - це правові акти представницьких, виконавчих органів  державної влади, органів місцевого  самоврядування, що містять фінансово-правові  норми. 

Система нормативно-правових актів і система законодавства, не будучи синонімами, тісно пов’язані  та взаємозумовлені. Саме тому аналіз системи фінансового законодавства  і дає основне уявлення про  джерела фінансового права України. 

Слід розмежовувати  систему фінансового права і  систему фінансового законодавства. Якщо перша є сукупністю відносин, що регулюються фінансовим правом, то друга — зовнішнім вираженням фінансових правовідносин, своєрідним усвідомленням їх суспільством на певному  етапі, закріпленим за допомогою  наявних у ньому нормативних  важелів. Системи фінансового права  і законодавства співвідносяться  як специфічні філософські категорії  змісту й форми. 

Фінансове законодавство, виступаючи формою реалізації фінансового права, містить досить широке коло нормативних актів, що регулюють  фінансову діяльність. Основу фінансового  законодавства становлять тільки закони і найбільш важливі підзаконні акти (здебільшого прирівняні до законів. Такими були Декрети Кабінету Міністрів  України наприкінці 1992 - початку 1993 p.). 

Основою нормативних  правових актів, що регулюють фінансові  правовідносини, безсумнівно, є закони. Проте їх використання має певні  особливості. По-перше, варто говорити не про окремі чинні фінансові  закони, а про групу взаємозалежних законів (з чітко вираженими нормами  посилань). Наприклад, дія деяких статей Закону України "Про оподаткування  прибутку підприємств" можлива тільки після введення інших нормативних  актів (Закону України "Про страхування"). 

По-друге, дія  багатьох спеціальних фінансових законів  неможлива без широкої системи  підзаконних актів - інструкцій, роз’яснень. Наприклад, Декрет Кабінету Міністрів  України "Про оподаткування доходів  підприємств" від 26 грудня 1992 р. передбачав особливий підзаконний акт, прийнятий  у вересні 1993 p., що регулював склад  витрат, віднесених на собівартість. У  США, наприклад, Закон про підвищену  вологість територій передбачає перегляд умов застосування поземельного податку в припливно-відпливних зонах, на водно-болотистих угіддях. Проте  до прийняття Управлінням оподаткування відповідних інструкцій податкові інспектори не могли повністю використовувати механізм цього нормативного акта.