Государственная служба. 11

Содержание 

§ 1. Понятие государственной  службы.

   В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государственной службы. В специальной литературе чаще всего оно определяется на основе действующих правовых актов, исходя из признания того, что государственная служба есть:

   а) разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими

   б) неотъемлемое свойство государства.

   Государственная служба понимается в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах.

   Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций.

   Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.

   Административное  право обслуживает прежде всего  государственное управление. Оно  определяет административно-правовой статус главным образом государственных  служащих системы государственного управления.

   Специфическая концепция государственной службы положена основу Закона Российской Федерации от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее Закон Российской Федерации о государственной службе). В трактовке этого Закона она под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности. разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.

   Государственные должности делятся на три категории: «А», «Б», «В».

   К категории «А» относятся государственные  должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Президент и Председатель Правительства Российской Федерации, министры и др.).

   К категории «Б» относятся государственные  должности, учреждаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации для посредственного  обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные  должности вышеуказанной категории.

   К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

   Должности категорий «Б» и «В» образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности категории «А» не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием государственной службы.

   Уяснение  данного обстоятельства имеет принципиальное значение, ибо оно указывает на то, что действие закона об основах  государственной службы не распространяется на лиц, занимающих должности категории  «А» и они, с точки зрения этого закона, не являются государственными служащими. Одним из подтверждений этого может служить, то, что депутаты Государственной Думы занимают должности категории «А», но они не могут находиться на государственной службе (п. 3 ст. 97 Конституции Российской Федерации) и, следовательно не являются государственными служащими.

   Представляется, что такое решение вопроса  с депутатами следует отнести  к особому случаю. Что касается других лиц, занимающих должности категории  «А», то они являются государственными служащими, и их статус должен быть урегулирован с учетом особенностей их должностного положения.

   Перечень  государственных должностей и государственных  должностей государственной службы дается соответственно в Реестре  государственных должностей Российской федерации и, являющимся его. частью, Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации. К последнему прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим.

   К негосударственным относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях  технического обеспечения их деятельности.

   В Законе об основах государственной  службы имеется неопределенность относительно того, в каких органах учреждаются государственные службы. В нем сказано — «в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации». Во-первых, не все государственные органы являются органами исполнительной власти; во-вторых, необходимо уточнить, какие государственные органы подразумеваются под «иными». Несомненно, что ими являются территориальные органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, Конституцией Российской Федерации обозначена Администрация Президента Российской Федерации. При всех различиях во взглядах на ее организационно-правовую природу, здесь учреждаются государственные должности, не входящие в категорию «А». Хотя Конституция Российской Федерации в прямой форме не предусматривает образование Центральной избирательной комиссии Российской федерации, в ее структуре также имеются государственные должности.

   Закон Российской Федерации об основах  государственной службы умалчивает об «иных государственных органах» субъектов Российской Федерации, имеющих  законные основания для образования  их и учреждения в них государственных должностей.

   Таким образом по букве и смыслу Закона об основах государственной службы государственную службу осуществляет юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы.

   За  этот круг выведены лица, реально концентрирующие  в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органе («элита власти»), и лица, выполняющие  вспомогательно-технические функции. Это означает также, что деятельность служащих в соответствии с занимаемыми должностями на государственных предприятиях, государственных учреждениях и организациях данный закон не рассматривает как государственную службу.

   Однако  Закон об основах государственной  службы не является актом, содержащим универсальную трактовку понятия государственной службы исключающим иные аспекты раскрытия этого понятия. Например, Законом Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязанности и военной службе» военная служба определяется «как особый вид государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки федеральных органах государственной безопасности». Для такого понимания государственной службы имеются объективные предпосылки, заключающиеся прежде всего в целях, характере задач и статусе военнослужащих, призванных их выполнять.

§ 2. Виды государственной  службы

   Деление государственной службы на виды обусловлено  федеративным устройством Российской Федерации, принципом разделения властей, особенностями отраслей и сфер государственной деятельности

   В соответствии с принципом федерализма различаются:

   а) Федеральная государственная служба, находящаяся в ведении Российской Федерации (п. «т» ст. 71 Конституции  Российской Федерации);

   б) государственная служба субъектов  Российской Федерации, находящаяся в их ведении (см. п. 3, ст. 2 Закона об основах государственной службы).

   В совместном ведении Российской Федерации  и ее субъектов находящаяся лишь кадры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи являются лицами, замещающими государственные должности государственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями, в частности на них не распространяется действие Закона об основах: государственной службы).

   Актом, специально посвященным регламентации  основных вопросов федеральной государственной службы, является Закон об основах государственной службы. Однако правовая основа федеральной государственной службы не ограничивается только этим Законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными правовыми актами. Более того, Закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты, регулирующие государственную службу в федеральных органах государственной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления. В соответствии с этим Законом могут приниматься федеральные законы, устанавливающие особенности государственной службы отдельных государственных органах.

   Законом об основах государственной службы регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной, службы, ее прохождением, социальной защитой государственных служащих и т.д.

   Как отмечалось, Конституция Российской Федерации в прямой форме не затрагивает  вопроса о государственной службе в субъектах Российской Федерации. Но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах Федерации находится в их ведении. Однако во-первых, вопросы государственной службы не во всех субъектах Российской Федерации получили специальную регламентацию, подобно федеральной государственной службе; во-вторых, государственная служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными правовыми актами; в-третьих, отдельные вопросы государственной службы в субъектах Российской Федерации регламентируются их конституциями и иными правовыми актами; в-четвертых, Конституция Российской Федерации не исключает издания федеральными органами актов по вопросам государственной службы в субъектах Российской Федерации. Например, на государственных служащих субъектов Российской Федерации распространяется, за установленными исключениями, действие трудового законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

   В таком же ведении находится установление общих принципов организации органов государственной власти, которому могут сопутствовать вопросы государственной службы в соответствующих органах.

   Закон Российской Федерации об основах  государственной службы является, в  сущности, «стержневым», ибо содержит по определенным вопросам нормы, которые обязаны соблюдаться при регламентации и функционировании государственной службы также в субъектах Российской Федерации. Например, понятие служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при прохождении им государственной службы и т.д.

   В настоящее время важные полномочия в области государственной службы субъектов Российской Федерации  осуществляются на федеральном уровне. Например, Указом Президента Российской Федерации установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности глав администраций субъектов Российской Федерации; Законом Российской Федерации о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации предусмотрены основания для досрочного прекращения ее полномочий. Следовательно, решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции Российской Федерации, но и к другим органам субъектов Российской Федерации.

   Однако  с точки зрения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба субъектов Российской Федерации находится в их ведении.

   В зависимости от принципа разделения властей различается государственная  служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. За этими рамками остается служба в органах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов прокуратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение статей о прокуратуре в главу Конституции Российской Федерации «Судебная власть» является механическим, то есть не имеющим концептуальной основы.

   Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. В специальном смысле к государственной относится служба в различных специализированных отраслях и сферах — военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Характерным для регулирования этих и подобных им видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.

§ 3. Принципы государственной  службы

   Основные  принципы государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в Законе Российской Федерации об основах государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом законе. Например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих и др.

   Закон об основах государственной службы закрепляет следующие принципы:

   1. Верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

   2. Приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

   3. Единства системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

   4. Разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

   5. Равного доступа к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. Требования к кандидату на государственную должность обуславливаются характером должностных обязанностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осуществления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функций, xapaктерных для тех или иных категорий государственных служащих.

   Гражданину, претендующему на государственную  должность, надо иметь образование  и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности.

   6. Обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

   Однако  государственный служащий не должен безоговорочно выполнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненности  руководителей. На этот счет Законом об основах государственной службы установлены правила, которыми он должен руководствоваться. Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом: а) своему непосредственному руководителю; б) руководителю, издавшему распоряжение; и в) вышестоящему руководителю.

   Если  вышестоящий руководитель, а в  его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме  подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

   Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет  подтвердивший это распоряжение руководитель.

   7. Единства основных требований, предъявляемых к государственной службе.

   8. Гласности в осуществлении государственной службы.

   9. Профессионализма и компетентности государственных служащих.

   10. Ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Она должна занимать особое место среди мер, направленных на совершенствование системы исполнительной власти. Опыт доказывает, что главная причина сбоев в этой системе не столько в недостатках в правовом регулировании, сколько в безответственности, влекущей за собой нарушения норм действующего права. Неприятие защитных мер ведет к правовому нигилизму.

   В связи с этим возникает необходимость  в правовой защите общества через принятие соответствующих законов, определяющих поведение всех государственных служащих, особенно руководящих должностных лиц, а также эффективного государственного контроля и надзора за их исполнением.

   11. Внепартийности государственной службы. В системе государственной службы не допускается создание организаций политических партий и движений. Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей не связаны решениями общественных объединений и обязаны руководствоваться законодательством.

   12. Отделения религиозных объединений от государства. На служебную деятельность государственных служащих не могут влиять Религиозные объединения, ибо они отделены от государства.

   13. Социальной защищенности государственных служащих. Им гарантируется денежное содержание, оплачиваемые отпуска, пенсионное обеспечение и т.д. Государственным служащим на отдельных видах государственной службы могут предоставляться льготы по налогообложению, оплате транспорта, жилья и др.

   14. Стабильности кадров государственной службы. Положение государственного служащего не должно зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, необоснованных организационных импровизаций. Однако надежные правовые гарантии стабильности государственной службы административному праву Российской Федерации неизвестны. 181

   В числе принципов государственной  службы не оказалось принципа законности. Его не могут подменить те принципы, которые сформулированы в контексте законности, выражая ее отдельные требования (например, о верховенстве Конституции Российской Федерации, обязательности решений вышестоящих органов для государственных служащих). Между тем принцип законности является универсальным, он не должен иметь для кого-либо каких-либо исключений. Органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также подзаконные акты, изданные в пределах компетенции и в соответствии с законодательством.

§ 4. Система правовых актов о государственной службе.

   В Российской Федерации нет правового  акта, который регулировал бы весь комплекс основных вопросов государственной  службы. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации  и конституциями республик, иными  правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. К ним относятся Закон об основах государственной службы, Кодекс законов о труде РСФСР.

   Специальными  правовыми актами и нормами регулируются многие вопросы государственной  службы в военизированных и правоохранительных органах, а также в органах, работники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, деятельностью различных предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции (транспорта, связи, различных инспекций и др.). Например, законами Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязанности и военной службе», от 22 января 1993 года «О статусе военнослужащих», от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции»; Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 мая 1993 года, Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года и др. В различных правовых актах предусматриваются особенности государственной службы в таможенных, налоговых и иных государственных органах.

   Отношение конституций и уставов соответствующих  субъектов Российской Федерации к вопросам их государственной службы отличается пестротой. С этой точки зрения можно сгруппировать Конституции и уставы, которые:

   а) содержат отдельные главы, посвященные  государственной службе данного  субъекта Российской Федерации. Например, уставы Липецкой, Курганской, Свердловской областей. Устав Свердловской области в этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации государственной службы; понятия государственного служащего области, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;

   б) относят государственную службу субъекта Российской федерации к  его ведению (см., например, п. «о»  ст. 37 Устава Ставропольского края, п. «л» ст. 5 Устава Иркутской области)

   в) ограничиваются отнесением к ведению  данного субъекта Российской Федерации  учреждение его наград и почетных званий и иных мер поощрения (см., например, п. 19, ст. 81 Конституции Республики Дагестан, п. «к» ст. 22 Устава Оренбургской области). Нередко прямое указание на этот счет отсутствует, но такое полномочие вытекает из компетенции тех или иных органов и глав субъектов Российской Федерации, глав их администраций.

   Но  конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются не единственными актами, содержащими нормы по вопросам государственной службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. В ряде субъектов уже приняты законы о государственной службе.

   В систему правовых актов о государственной службе входят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных их должностных лиц; должностные инструкции и др.

   Как правило, специальные правовые акты, касающиеся вопросов государственной  службы, распространяют свое действие на определенные категории государственных  служащих. 
 

§ 5. Понятие и виды государственных  служащих

   В нормативных актах и литературе отражены различные представления о понятии служащего. Основная причина этого — разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Оно объективно исключает возможность использования одного критерия для определения данного понятия. Приближает к его сущности определение, согласно которому служащими признаются «работники нефизического и умственного труда, получающие заработную плату...». По общему правилу, результатом труда служащего не является создание материальных ценностей в виде вещественных продуктов, выполнение работ или оказание услуг материального характера. Труд служащего связан с организацией работы различных органов, предприятий учреждений, либо с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению.

   Нельзя  признать удачным определение, сводящее служащего к лицу, работающему по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания¹. Ибо оно может быть распространено также на работников, не являющихся служащими.

   Ошибочно  мнение, что служащий, в отличие  от производственного персонала, не участвует в создании материальных ценностей, что его труд непроизводителен. Напротив, многие категории служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

   Утрачивает  свое значение отграничение служащего  от других категорий работников только по характеру труда: будто бы труд служащих не связан непосредственно  с физическим воздействием на материальные объекты. Труд многих категорий рабочих² и служащих сближается общностью его характера. Порой сложно определить с точки зрения характера труда, является ли тот или иной работник служащим или рабочим (например, командир воздушного судна, дежурный пульта энергоблока, хирург, машинистка и т.д.). Хотя несомненно, что физический труд — удел основной массы рабочих и крестьян.

   Состав  служащих неоднороден. Они трудятся в различных государственных  и негосударственных организациях, занимаются  частной практикой, имеющей  государственный характер (нотариусы).

   Государственные служащие — разновидность служащих, которые среди всех других служащих образуют основную группу субъектов административного права.

   До  принятия закона об основах государственной  службы термин

   «государственный  служащий» трактовался в литературе в широком и узком смысле. В широком смысле государственным служащим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственной организации: государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной организации. А  в узком смысле — гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке установленном правовыми актами, должность в государственном органе.

   При этом под должностью понималась штатная  единица государственной организации, которой соответствует служебное  положение лица, замещающего ее.

   Главным в изложенной концепции является признание государственными служащими  служащих как государственных органов, так и других государственных  организаций, не являющихся таковыми. Служащие же государственных органов  относятся к их особой категории, участвующей в той или иной степени в осуществлении задач и функций государства.