Государственная служба и ее роль в согласовании и разрешении противоречий между государством и гражданским обществом

Государственная служба и ее роль в согласовании и разрешении противоречий между государством и гражданским обществом

Введение

Государственная служба была, есть и в обозримом будущем останется одним из главных институтов государства.

Формирование новой российской государственности происходит в условиях, когда большое значение приобрела государственная служба, призванная обеспечивать реализацию функций государства.

Государственная служба становится все более важным институтом государственной власти, а государственные служащие - ведущими субъектами ее осуществления. Данный институт присутствует во всех ветвях власти и на всех ее уровнях: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе правоохранительных, реализующих от имени государства его цели и функции.

Поэтому знания различных аспектов ее построения и функционирования, лежащих в ее основе теоретических представлений, истории ее возникновения и развития, динамики происходящих и грядущих в ближайшем будущем перемен, наконец, особенностей государственной службы -- необходимы широкому кругу образованных людей. Поэтому так важно знать и рассматривать широкий круг вопросов касающихся государственной службы.

1. Понятие и сущность государственной  службы

Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства главным образом в интеллектуальном отношении. Недаром долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда.

Однако в настоящее время такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности.

Решающим фактором здесь является объект воздействия в процессе осуществления деятельности. Служба есть трудовая деятельность для других людей. Объектом воздействия в процессе службы выступает человек, личность, притом воздействие это - непосредственное, а человек - конкретный индивидуум. Служба зародилась и, развивалась вместе с обществом, в рамках общества и для общества.

Государственная служба находится в одном ряду с такими явлениями, как государство, государственная власть, государственное управление, взаимосвязана с ними и только через влияние на них может проявлять себя, реализоваться, анализироваться и оцениваться.

Проблема места и роли государственной службы в системе власти и управления всегда имела не только теоретическое, но и большое политическое значение. От ее решения во многом зависели характер и направленность государственного строительства.

Для осуществления политики стабильности необходимо эффективное государство. Однако, несмотря на многие позитивные изменения, эта действительно центральная проблема в полной мере не решена. Очевидно, что ее решение лежит в плоскости определения места и роли административной власти в системе государственной власти и управления.

Государственная служба рассматривается как объект теоретического исследования, с одной стороны, и в плане нормативно-правового понимания, с другой. Теоретически государственная служба может быть представлена в аспектах: социальном, политическом, социологическом, правовом, организационном, нравственном. В правовом смысле исследуется юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение задач государственной службы.

Государственная служба - сложный социально-правовой институт. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений.

С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.

Чтобы наглядно представить природу и предназначение государственной службы в системе государственной власти необходимо определить ее сущность.

Есть два подхода к сущностной характеристике государственной службы -- институционально-правовой и политический.

Первый подход -- правовой, смысл его состоит в том, что государственная служба рассматривается как социально-правовой институт. Его основная цель -- обеспечивать интересы государства и общества. Его главные функции -- административная и сервисная по существу, не имеющие политического характера.

Второй подход -- деятельностно-политический.

Он заключается в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и поэтому носит политический характер. В полном объеме сущность государственной службы как социального явления не может быть однозначно охарактеризована ни с позиций правового, ни с позиций политического подходов. Необходимо комплексное решение вопроса. Только в триединстве -- профессиональная деятельность, социально-правовой институт и публично-правовое отношение -- можно целостно и системно представить такое сложнейшее социальное явление, как государственная служба.

Исходя из сущности государственной службы, представляется возможным определить ее характер.

По своей сути и своему происхождению государственная служба носит ярко выраженный публично-правовой характер. Именно закон и право (административное, трудовое, служебное) определяют правовые и организационные основы и принципы государственной службы, устанавливают правовой статус государственных служащих, регулируют государственно-служебные отношения.

По своим социально-экономическим и политическим результатам и последствиям государственная служба носит политический характер. По своему предназначению она носит административный, управленческий и сервисный характер. По качеству и эффективности выполняемой деятельности государственная служба носит профессиональный характер.

Также для определения сущности государственной службы необходимо перечислить характеристики, делающие публичную службу государственной:

Во-первых, характеристика службы как "государственной" означает, что ее содержание, принципы и функции являются производными и определяются сущностью государства, его местом и ролью в жизни общества.

Во-вторых, государственная служба обеспечивает решение, как общегосударственных политических, так и административных, государственно управленческих задач, отражая, таким образом, основные функции и черты государства. 

В-третьих, государственный служащий выступает от имени и по поручению государства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. Эти вопросы не могут не носить властного характера.

В-четвертых, государственная власть осуществляется посредством государственной службы. На всех уровнях государственная власть институциализируется и оформляется в специлизированных учреждениях (аппаратах власти), в должностях" в том числе должностях государственной службы.

Эти должности по своему содержанию являются совокупностью управленческих функций и властных полномочий.

В-пятых, государственная служба реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью правовых, организационных и идеологических механизмов.

В-шестых, государственная служба реализует на практике принуждение, монополия на которое принадлежит исключительно государству.

В-седьмых, государственная служба является реальным проводником идеи государственности. Исторический опыт организации и функционирования государственной службы России свидетельствует о том, что государственная служба -- это стержень государства, его опора, одно из основных звеньев государственного управления

В-восьмых, с содержательной стороны существенно то, что государственная служба от имени государства использует основные методы государственной власти -- планирование, прогнозирование, организацию, _ убеждение, контроль. С их помощью государственная служба проводит в жизнь принятые органами государственной власти решения, программы, законы, указы, нормы, правила, запреты, предписания.

Для описания понятия "государственная служба" необходимо различать теоретические и нормативные определения такого социального явления. Они не вполне совпадают, но дополняют друг друга, раскрывая ту или иную грань этого понятия.

2. Понятие государственной службы  РФ

В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина "государственная служба" являются, например, следующие:

· механизм формирования, реализации государственной власти и управления;

· инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;

· публичный институт реализации власти;

· единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;

· совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;

· особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной;

· публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником.

Таким образом, спектр определений очень широк. Все зависит от критериев оценки данного явления, от подходов того или иного ученого к решению проблемы.

Более характерными и удачными формулировками государственной службы является две, сформулированные учеными РАГС при Президенте Российской Федерации:

это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственными служащими по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу;

это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах.

Итак, понятие государственной службы многозначно, что создает определенные сложности как в теории, так и в практике государственно-служебных отношений. К настоящему времени в Российской Федерации не сложилось единого подхода к теоретическому определению данного понятия.

Современное правовое понимание государственной службы сложилось в Российской Федерации в 1990-е годы в ходе становления и развития государственной службы как нового социально-политического института - административной власти.

Впервые правовое определение понятия "государственная служба" было дано в Федеральном законе № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Статья 2 гласила: "Под государственной службой… понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов". Законодатель, сделав выбор, акцентировал внимание на профессионально-деятельностной стороне государственной службы.

В действующем законодательстве, например в Федеральном законе № 158-ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации", сохранен прежний концептуальный подход Закона 1995 г. и дается следующее нормативное определение государственной службы (ст. 1): "Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти… субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов РФ… лиц, замещающих государственные должности РФ; лиц, замещающих государственные должности РФ…"

Сформулированное законом определение государственной службы указывает, прежде всего, на его сущность.

Сущностными признаками государственной службы России в формулировке действующего законодательства являются следующие:

Государственная служба -- это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность. В определении понятия "государственная служба" в качестве ведущего признака выделяется термин "государственный". Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий, представляя в глазах общественности государство, в рамках его полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени я по поручению государства.

Важный признак государственной службы то, что -- это профессиональная служебная деятельность, т.е. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным правовым условиям и квалификационным требованиям. Это означает непрерывное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба -- особый вид профессиональной деятельности, который обеспечивает решение, прежде всего, задач государственного управления. Госслужащий не просто работник, а человек государственный, представляющий государство и государственные интересы. Он не просто профессионально работает в этой сфере, он служит. Поэтому его деятельность в отличие от других называется "служебной". Служба состоит в управлении обществом, в реализации функций соответствующих государственных органов.

Государственная служба - это обеспечение исполнения полномочия государственных органов, а не само исполнение таковых.

Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, организационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. В существующей административной практике иногда превратно понимают этот тезис -- как обслуживание тех, кто занимает высшие должностные посты. Это неверный подход, поскольку госслужащий служит не руководителю государственного органа и не самому этому органу, а государству и обществу, российской Конституции.

Термин "обеспечение исполнения" подчеркивает тот факт, что к государственной службе, согласно действующего законодательства относятся не все государственные должности и должностные лица, а только категории государственных должностей государственной службы -- "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" и "обеспечивающие специалисты". Политические должностные лица к государственной службе не относятся. Они не обеспечивают, а непосредственно исполняют обязанности государственных органов, но при этом осуществляют не административно-государственные, а государственно-властные полномочия, которые законом не квалифицируются как государственно-служебная деятельность. Это государственно-политическая деятельность, которая лежит за пределами государственной службы, и на политиков не распространяются нормы федеральных законов о государственной службе, их запреты и ограничения.

Государственная служба, как свидетельствует определение, -- публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. Она носит официальный, открытый, а не частный, теневой характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба - служба государству, а через него - стране, народу. Между прочим, страна и государство это не одно и то же. Нельзя превращать государственно службу в службу руководителям структурных подразделений государственных органов, отдельным начальникам, а тем более политическим партиям, кланам, коммерческим фирмам или криминальным группировкам.

Государственная служба осуществляется только в государственном органе. По закону государственной службой, как особым видом профессиональной деятельности, можно заниматься в государственных органах, находясь на должности государственной службы, включенной в реестр. Не все должности, включенные в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются должностями государственной службы. Так, не является государственной службой работа в штате государственного органа на должностях младшего обслуживающего персонала (технические и обслуживающие работники - водители, вахтеры, уборщицы, повара и т.д.). Не принадлежит к категории государственных служащих и работники бюджетной сферы - врачи, учителя, поскольку они трудятся не на должности государственной службы и не в государственном органе, а в государственной организации или учреждении. Не является государственной службой и профессиональная деятельность управленцев на госпредприятиях, в государственных унитарных предприятиях и государственных учреждениях культуры.

Таким образом, государственная служба представляется как публичный многофункциональный и многоуровневый правовой, социальный и организационный институт по обеспечению деятельности государства, органов государственной власти и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности (политиков).

3. Цели и задачи государственной  службы

Одной из серьезных проблем государственной службы является определение целей и задач государственной службы. Сложность заключается в том, что если понятие и принципы государственной службы России легально определены и зафиксированы в действующем законодательстве, то ее цели и задачи - нет. Поэтому "дерево целей" государственной службы по-прежнему остается проблемным и дискуссионным.

Политико-административные цели государственной службы направлены на укрепление государства и государственности, исполнительной _ вертикали власти, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом - на решение задач государственного управления.

Цели государственной службы Российской Федерации

Социальные цели государственной службы обусловлены ее социальным характером и предназначением государственной службы как социального института. Государственные органы ставят перед собой цели выполнения конституционных требований государственной поддержки социальной сферы -- образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед населением регулирования и предотвращения социальных конфликтов в обществе, обеспечения занятости на рынке труда и т.д. Одной из целей в этой области является обеспечение социальных гарантий для работников государственного аппарата и членов их семей.

Социальные цели государственной службы имеют ценностное содержание. В этом важная связь ее социального и культурного компонентов. С помощью государственной службы государство обеспечивает воспроизводство социальных ресурсов, стабильность, целостность, равновесие общественной системы, снижение социальной напряженности, повышение уровня и качества жизни, способствуя удовлетворению потребностей членов общества. Важную роль при этом играют соответствующие виды государственной службы - демографии, здравоохранения, социального обеспечения, образования, науки, культуры и др. Они являются специализированными органами, осуществляющими дифференцированное управление социальной политики, анализ и обобщение соответствующей социальной информации, разработку социальных программ, регулирования процессов социальной дифференциации общества., способствуя его социокультурному развитию. Аналитическая и проектно-прогнозная работа в рамках государственной службы играет важную роль в разрешении противоречий, связанных с несовпадением интересов общества, выбором социальных приоритетов, изменением положения тех или иных социальных групп. При определении социальных целей государственной службы важно учитывать, что цели производны от условий, в которых они существуют. Они зависят от социокультурных потребностей, социальной среды общества в целом. В связи с этим важно подчеркнуть, что государственная служба в России создана для решения не ведомственных или местных, а прежде всего общегосударственных, общенародных задач.

Для выполнения социальных целей государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

-институтом права, поскольку сама  существует в правовом качестве  и подвергается довольно жесткой  правовой регламентации, что придает  государственной службе черты  социально-правового института;

- экономическими институтами, так  как она призвана обеспечивать  проведение государственной политики  в экономической области, осуществлять  поддержку реального сектора  экономики, гарантировать соблюдение  экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения  и т.п., что наделяет государственную  службу статусом социально-экономического  института;

- институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим  звеном в системе взаимодействия  государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как  было отмечено выше, в качестве  социального института и, с одной  стороны, реализуя функции государственного  регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности  институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;

- институтами, относящимися к социальной  сфере общества, так как регулирование  широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной  защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной  инфраструктуры и т.д., находятся  в непосредственном ведении государственной  службы по их ведомственной  принадлежности; в связи с этим  государственная служба выступает  в качестве института государственных  социальных услуг;

-институтами культурно-духовной  сферы общества, поскольку сама  государственная служба воспринимает  существующие в обществе системы  ценностей и моральных норм, а  ее особое место в системе  отношений "общество - государство" предполагает культивирование в  среде государственных служащих  высоких этических качеств, способных  служить социальными ориентирами  в обществе, что придает государственной  службе черты социально-культурного  института.

Соответственно, государственная служба должна культивировать интересы общества, способствовать выполнению конституционных требований о поддержке социальной сферы, создавать условия для свободного развития личности, гражданина, реализовывать обязательства государства по поддержке определенного уровня жизни народа, способствовать удовлетворению его материальных и духовных потребностей, а также повышению благосостояния населения. Экономические цели государственной службы направлены на повышение эффективности государственного регулирования экономики и управления государственной собственностью, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т. д.

Правовые цели государственной службы ориентированы на претворение в жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение законотворческой деятельности в стране, на создание правовых условий для организации и функционирования государственного аппарата. Выполнение данных функций позволяет говорить о государственной службе, как правовом институте.

Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы (организацию государственной службы и осуществление государственными служащими практических полномочий). Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права - административного, трудового финансового и некоторых других отраслей и потому относится к сложным правовым институтам.

Государственная служба - сложный социально-правовой институт. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. В процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, "состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом"; а суть государственной службы в этом плане состоит в "формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом".

Государственная служба в Российской Федерации создана в соответствии с положениями Конституции РФ об осуществлении власти народа непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как правовой институт, государственная служба строится на основе законов и других нормативных правовых актов, образующих в совокупности законодательство о государственной службе РФ. Организационное строение государственной службы означает распределение _ государственной службы по функциям, видам, уровням, а также осуществление государственной службы в различных органах государственной власти. Наконец, граждане РФ, приверженные ценностям и интересам общественного служения, обладающие соответствующими потребностями и качествами, обеспечивают профессиональное исполнение функций государственного управления, что означает осуществление государственной службы как профессиональной деятельности.

Организационные цели государственной службы направлены на организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, на повышение уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, на приведение структуры я численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, на совершенствование норм, правил и процедур прохождения государственной службы.