Государственная служба и государственный служащий в системе государственного управления

Государственная служба и  государственный служащий в системе  государственного управления.

Состав группы:

Суховей Валерия

Ипполитов Федор

Кондрашов Владимир

Сергеев Николай

План работы:

1. Государственная служба как правовой, публичный социальный институт
2. Функции государственной службы
3. Реформа государственной службы в Российской Федерации: этапы, цели, задачи, основные мероприятия.
4. ФЗ, регулирующий государственную службу в РФ
5. Государственные служащие в России
6. Ограничения, связанные с этикой государственного служащего

1. Госслужба - это часть механизма государственного управления, которое осуществляют государственные служащие.

Государственная служба является правовым институтом, которому государство уделяет особое внимание. Это связано с тем, что в правоотношении «гражданин-государство» человек фактически взаимодействует не с государством, а с конкретными государственными служащими – чиновниками. Именно чиновники осуществляют управление практически всеми сферами общественной жизни. В известной степени именно от них зависит уровень демократии в стране, степень ограничения прав и свобод человека и гражданина и в конечном итоге – уровень благосостояния общества и государства.

С другой стороны, чиновники – это часть общества. А государственная служба, в свою очередь,  - это профессиональная деятельность госслужащих как особой социальной группы общества. Как и любая другая, профессия чиновника или точнее – государственного служащего, подчинена определенным правилам и требованиям. Особенность правового регулирования государственной службы заключается в полном и ясном закреплении должностных обязанностей государственного служащего, поскольку его деятельность носит властный характер, непосредственно влияет на права и свободы иных лиц, нормальное функционирование государства в целом.

Большинство российских ученых-правоведов полагают, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). Вот что, например, пишет по этому поводу Н.М. Казанцев: «Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института. Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо». Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права – государства и государственного служащего. Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом – разрешено только то, что прямо указано в законе.

В этой связи государственную службу можно определить как комплексный  институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным  служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной  должности, а также между государственным  служащим и гражданином (обществом  в целом).

Госслужба как социальный институт - исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства. Своими истоками госслужба уходит в социальную природу.

Выступая элементом общественной структуры ГС имеет ряд особенностей присущих ей как социальному институту:

Во-первых, она представляет только свойственную ей сферу профессиональной деятельности со всем своим содержанием, формами и методами.

Во-вторых, ГС как связующее звено между государством и гражданином, призвана защищать права и интересы граждан.

В-третьих, ГС - это своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности.

В-четвертых, ГС имеет социальную ориентацию, направленную на приближение конституционного идеала правового, демократического государства.

2. Социальная природа, смысл и назначение ГС предопределяют соответствующие функции:

- функция социальной организации  (как образец организации);

-  функция социальной коммуникации – через каналы ГС изучается общественное мнение, отношение граждан к различным государственным правовым актам;

- функция социальной информации – аппарат носитель информации;

- функция контроля – управленческий контроль за деятельностью органов госаппарата;

 - функция регулирования – от имени государства ГС регулирует отношения в сфере труда, собственности, жилья;

 - воспитательная функция – утверждает в сознании граждан мир и согласие, добро и справедливость.

3. В ходе реформирования государственной службы после 1991 г. в России можно выделить пять этапов:

– первый этап 1991–1996 гг.;

– второй этап 1997 г. – осень 1999 г.;

– третий этап зима 1999 г. – весна 2000 г.;

– четвертый этап ноябрь 2000 г. – ноябрь 2002 г.;

– пятый этап декабрь 2002 г. – настоящий момент.

Первый этап реформы государственной службы в Российской Федерации начался с принятия в 1991–1994 гг. новых нормативных правовых актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В целях ускорения работы по созданию современной и эффективной государственной службы, проведения единой государственной политики в области кадрового обеспечения политической и экономической реформ в Российской Федерации 22 декабря 1993 г. Президент Российской Федерации подписывает Указ № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе». Положение о федеральной государственной службе явилось фактически первым после 1917 г. комплексным нормативно-правовым общероссийским актом о государственной службе.

Одновременно с Положением в  «Российской газете» были опубликованы «Тезисы концепции реформирования государственной службы в России». Необходимость концепции реформирования государственной службы была обусловлена  тем, что она позволяла, с одной  стороны, обеспечить осмысление процесса формирования современной и эффективной  государственной службы в Российской Федерации в условиях политических и экономических реформ, а с  другой, – последовательно разрешать  конкретные проблемы существующей государственной  службы.

Согласно  концепции конечной целью реформирования государственной службы Российской Федерации было обеспечение четкой, эффективной и экономной деятельности государственного аппарата, ориентация функционирования государственной  службы на решение задач государственных  органов, предотвращение возможности  использования государственного аппарата как средства подчинения общества партийным  или групповым влияниям и как  источника незаконного присвоения общественного богатства.

Предполагалось, что реформирование государственной службы России должно идти по следующим основным взаимосвязанным направлениям:

– формирование нормативной системы государственной службы, в которой нормы организационно-правового типа (законы, подзаконные и локальные нормативные акты), основанные на лучших достижениях мировой науки и практики государственной службы, эффективно сочетались с нормами социально-психологического типа (обычаями, традициями, корпоративными и групповыми нормами), неизбежно возникающими в любом социальном организме;

– создание высокопрофессионального и обладающего необходимым моральным состоянием корпуса государственных служащих, независимых в своей деятельности от политической конъюнктуры, личных пристрастий и влияний;

– упорядочение совокупности органов государственной службы, придание ей системного характера;

– реорганизация системы финансирования государственной службы, придание ей рационального и открытого для общественного контроля характера;

– формирование в общественном мнении положительного образа государственной службы и государственного служащего.

В концепции рассматривались три варианта к подходу реформирования государственной службы. Суть первого состояла в опережающем создании нормативно-правовых основ государственной службы. То есть издание основополагающего законодательного акта, содержащего все основные положения будущей единой системы государственной службы Российской Федерации, а затем, по мере создания соответствующих общественно-политических, кадровых, организационных и материальных предпосылок, постепенное введение в действие отдельных его элементов.

Второй вариант заключался в согласованном и поэтапном формировании общественно-политических, нормативно-правовых, кадровых, организационных и материальных основ государственной службы с учетом меняющейся политической обстановки, уровня развития различных компонентов государственной службы, готовности общественного мнения.

В третьем варианте предполагалось ограничиться на первой стадии реформирования государственной службы только на федеральном уровне, и только системы исполнительных органов. Именно третий вариант был выбран российскими законодателями при формировании законодательной базы в сфере регулирования государственной службы. В результате подход, при котором вне поля регулирования оставались основные принципы организации государственной службы субъектов Российской Федерации, сыграл отрицательную роль в деле реформирования государственной службы. Субъекты федерации оказались в положении, когда в отсутствии законодательного опыта они должны были сами заполнять правовой вакуум в данной сфере. Это вызвало несогласованность в развитии федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы государственной службы, а в результате, к противоречиям между ними.

В рамках концепции реформирования государственной службы принимается  Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной  службы Российской Федерации». Настоящий  Закон заложил правовые предпосылки  для формирования современной государственной  службы – возможность проведения квалификационных экзаменов, конкурсов  на замещение вакансий, правовые ограничения, гарантии и привилегии, вытекающие из статуса государственного служащего. Уже в рамках реализации положений  этого Закона в 1996 году Президент  Российской Федерации издает нормативные  правовые акты, регулирующие проведение аттестации федеральных государственных служащих, проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы.

Кроме того, Президентом Российской Федерации издавались указы, направленные на решение конкретных проблем государственного аппарата управления, таких как борьба с коррупцией в системе государственной  службы, повышение квалификации и  переподготовка федеральных государственных  служащих, определение квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы.

Помимо создания нормативной правовой основы государственной службы Российской Федерации на первом этапе реформирования были созданы новые кадровые службы и учебно-научные учреждения. Еще  в конце 1991 г. при Правительстве  РФ было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной  службы (Роскадры), позднее преобразованное в Департамент государственной службы Аппарата Правительства. При Роскадрах были организованы семь региональных кадровых центров, главной целью которых было кадровое обеспечение государственных и муниципальных служб.

Указом Президента Российской Федерации  от 6 июня 1994 г. Российская академия управления преобразована в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 26 апреля 1995 г. Волго-Вятский, Дальневосточный, Поволжский, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Сибирский  и Уральский кадровые центры, находившиеся в ведении Академии, преобразованы  в академии государственной службы с сохранением за ними статуса  образовательных учреждений высшего  профессионального образования.

Указом Президента Российской Федерации  от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах  по организации системы государственной  службы в Российской Федерации» был  образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации, а Указом Президента Российской Федерации  от 12 февраля 1994 года – Управление федеральной  государственной службы Президента Российской Федерации, на которое была возложена реализация указов Президента по федеральной государственной  службе и кадровой политике, а также по обеспечению деятельности Совета по кадровой политике.

Выделение временных рамок второго этапа реформирования государственной службы Российской Федерации (1997 г. – осень 1999 г.) связано с попыткой разработки и проведения в этот период административной реформы, необходимость проведения которой обуславливалась слабой управляемостью государственными процессами, тормозящей социально-экономическое развитие страны. В связи с этим идея правового порядка в государственном строительстве становится в 1997 году главной темой Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, которое так и названо «Порядок во власти – порядок в стране» (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). Один из разделов Послания был посвящен «порядку в работе власти».

Главной причиной неэффективности  власти признавалось несоответствие между  новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые  должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления. Для наведения порядка во власти, повышения ее эффективности ставились задачи наведения порядка в нормотворчестве, в работе исполнительной власти, усиления контрольной функции государства.

Наведение порядка в исполнительной власти связывалось с необходимостью ее реформирования, основными направлениями при этом должны были стать следующие:

– усиление регулирующей и контролирующей функций органов исполнительной власти;

– повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений;

– выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества, строгое разделение функций и полномочий этих органов как «по горизонтали», так и «по вертикали»;

– определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями государственной власти;

– установление эффективной обратной связи с институтами гражданского общества, создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата.

В Послании отмечалось, что обновление исполнительной власти не даст результатов  без наведения порядка в государственной  службе и пересмотра принципов кадровой политики, которые в настоящем  состоянии не стимулируют эффективную  деятельность государственных служащих, не дают ясных перспектив должностного роста, не решают вопросы контроля и  применения мер ответственности  за некачественную работу, за неисполнение решений. Кроме того, признавалось при наличии законодательного закрепления существенных ограничений отсутствие системы социальных гарантий для государственных служащих, соответствующей уровню ответственности оплаты труда. В связи с чем, в сфере государственной службы ставилось приоритетным решение следующих задач:

– пересмотр принципов финансирования государственного аппарата, предполагающий увеличение прямых денежных выплат за счет сокращения доли косвенных расходов, не увеличивая настоящие бюджетные расходы;

– выработка единых для федерального и регионального уровней принципов должностного роста государственных служащих, в том числе механизмов эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

– создание нормативной основы и современной инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих;

– установление четких оснований, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих, введение института дисциплинарного разбирательства;

– введение действенных антикоррупционных механизмов (в частности, регулярной отчетности о доходах и расходах работающих в системе государственной службы) и жесткий контроль за их применением.

В Послании также отмечалась целесообразность кодификации всех актов, регулирующих вопросы государственной службы, и принятие в перспективе Кодекса  государственной службы и необходимости проведения аттестации государственных научных и учебных заведений, занимающихся подготовкой и повышением квалификации государственных служащих, ведущих научные разработки в этой сфере.

Решение вышеуказанных задач в  первую очередь возлагалось на Правительство  Российской Федерации и Администрацию  Президента Российской Федерации. В соответствии с задачами, поставленными в Послании Президента Российской Федерации, в сфере реформирования государственной службы в 1997–1999 гг. происходит разработка и принятие нормативных правовых актов, касающихся денежного содержания федеральных государственных служащих, дополнительных мер по подготовке государственных служащих, определения периодов работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определению мер по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, порядка ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, устанавливающий порядок ведения личных дел государственных служащих и других вопросов.

Третий, самый короткий этап реформы государственной службы (зима 1999 г. – весна 2000 г.), связывают в основном с разработкой концепции реформы государственного управления Российской Федерации в Центре стратегических разработок («Центр Г. Грефа») в качестве составной части предвыборной программы В. В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации. Частью этой Концепции стало техническое задание (т. е. технический текст, включающий в себя предлагаемый план мероприятий и очередность их выполнения) по разделу «Государственная служба». На этом этапе впервые был изучен вариант развития государственной службы с отсутствием преобразований («стихийное развитие без реформ») и показаны негативные последствия такого развития событий, были рассмотрены различные варианты перехода к профессиональной государственной службе гражданского общества, и был выделен приоритетный вариант возможной реформы (кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих).

Четвертый этап реформирования государственной службы (ноябрь 2000 г. – ноябрь 2002 г.) связывают с подготовкой по поручению Президента Российской Федерации В. В. Путина Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, создание рабочих групп по подготовке концепции и плана мероприятий в Правительстве Российской Федерации, Совете безопасности Российской Федерации, военных структурах; создание объединенной рабочей группы под эгидой Администрации Российской Федерации; утверждение структуры Концепции и подготовка самого текста.

И, наконец, пятый этап реформирования государственной службы выделяется в связи с утверждением Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)».

Цель Программы – повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

Для достижения этой цели в Программе  ставятся следующие задачи:

– создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;

– определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;

– внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

– обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

– применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;

– реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

– внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

– создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

– обеспечение развития системы управления государственной службой.

Для решения поставленных в Программе  задач предусмотрены мероприятия по следующим направлениям:

– совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы (предполагает законодательное закрепление единых правовых основ государственной службы, разработку и принятие приоритетных федеральных законов и иных нормативных правовых актов о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе, обеспечивающих единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы);

– проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих (предполагает на основании мониторинга результатов этих экспериментов и пилотных проектов внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений);

– совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих (предполагает создание эффективного механизма подбора кадров, обеспечение должностного (служебного) роста федеральных государственных служащих на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств; создание системы непрерывного профессионального образования, совершенствование стандартов и программ подготовки и профессионального развития кадров федеральной государственной службы на основе открытого конкурсного отбора этих программ, а также образовательных учреждений; осуществление управления развитием профессиональных качеств федеральных государственных служащих; обеспечение обновления и плановой ротации кадрового состава федеральной государственной службы; формирование на конкурсной основе кадрового резерва федеральной государственной службы и обеспечение его эффективного использования; соблюдение объективности в оценке результатов деятельности федеральных государственных служащих при проведении аттестации или квалификационного экзамена);

– создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы (предполагает проведение анализа имеющейся материально-технической базы федеральной государственной службы; разработку стандартов служебных мест федеральных государственных служащих и нормативов их размещения, нормативов материально-технического обеспечения федеральной государственной службы; подготовку предложений по строительству, реконструкции и техническому оснащению зданий и помещений аппарата федеральных государственных органов);

– формирование системы управления государственной службой (направлено на обеспечение единства государственной службы Российской Федерации, взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих).

Реализация  Программы осуществляется за счет средств  федерального бюджета на основе государственных  контрактов (договоров), заключаемых  в установленном порядке государственными заказчиками с исполнителями  мероприятий, предусмотренных Программой, и на основе соглашений, заключаемых  с соответствующим субъектом  Российской Федерации, муниципальным  образованием.

В результате реализации Программы должно быть обеспечено следующее:

– приведение нормативно-правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

– создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих;

– внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих;

– достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг;

– создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

– создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы;

– повышение эффективности кадровой политики в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава федеральной государственной службы;

– внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

– повышение профессионального уровня федеральных государственных служащих;

– оптимизация численности федеральных государственных служащих;

– создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

– формирование системы управления государственной службой. В результате реализации федеральной Программы реформирования государственной службы уже сегодня можно отметить принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», а также разработку законопроекта «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

4.  В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» государственная служба Российской Федерации представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации  по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».