Государственное управление. 10

      Оглавление. 
 
 

      1. Введение………………………………………………………………….3

      2. Сущность государственного  управления……………………………6

      3. Цели, функции и  принципы государственного  управления………8

      4. Методология государственного  управления………………………..13

      5. Субъекты и объекты  государственного управления………………16

      6. Заключение………………………………………………………………18

      7. Список литературы……………..………………………………………19 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.Введение.

      Понятие управления. Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение и свойства субъекта (субъектов). С этих позиций даже тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление. Однако под управлением чаще всего понимают не стихийное, а целенаправленное воздействие со стороны людей (созданных ими устройств) на те объекты, которые поддаются регулированию. Далеко не все объекты, события, состояния могут быть предметом управления людей (например, космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно. Не все цели могут быть достигнуты при управлении (например, в сфере управления погодой). Поэтому применяя управленческие меры, нужно ставить реальные цели.

      Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью получения  «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (управление автомобилем). Дрессировщик управляет поведением животного, регулирует свое поведение человек, сдерживая гнев или раздражение, и т.д. .

      Управление  направлено на достижение какого-либо результата, оно должно быть результативным. Однако не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает результат, к которому стремился управляющий субъект. Иногда принимаемые им меры не дают никакого результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствует, 'просто воздействие не достигло желаемой цели.

      Чаще  всего воздействие при управлении понимается как однолинейное: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но есть и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Эти связи очень важно учитывать особенно в публичном управлении: реакция населения на управленческие меры органов государственной власти и муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения. К тому же субъекты и объекты управления в этом процессе могут поменяться местами: объект становится субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратные воздействия тоже могут рассматриваться с точки зрения кибернетики как управление, в них может быть цель (в результате забастовки администрация предприятия повышает заработную плату), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействий) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

      Различные вопросы управления (часто без  употребления этого слова, заменяемого  другими) изучаются многими отраслями  знания. В данном очерке речь идет только об управлении в обществе на уровне страны и муниципального образования, т.е. об управлении при использовании публичной государственной власти (от имени всего общества) и об управлении в масштабах муниципального образования (села, города, района и т.д.), т.е. при использовании публичной власти от имени соответствующего территориального коллектива.

      Социальное  управление. Любой коллектив (а общество — наиболее всеобъемлющий коллектив в государственных границах) имеет общие интересы и, следовательно, общие цели (например, поддержание определенного порядка, недопущение анархии и распада общества). В связи с этим в обществе появляются «общие дела», их необходимо решать, управлять событиями (теми, которыми можно управлять). Для регулирования жизни в различных обществах-коллективах создаются особые органы (в племени — советы вождей, старейшины, в государственно-организованном обществе — парламенты, правительства и т.д.).

      С другой стороны, общество всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано  и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, крестьяне, предприниматели), национальных (этнических) общностей, множества объединений (партии, профсоюзы, женские организации). В обществе действует также множество институтов экономического и социального характера (хозяйственные монополии, акционерные общества, трехсторонние организации работников, работодателей и государства). Свою роль играют выдающиеся личности и др. Каждая из таких общностей, институтов, организаций, а нередко и личностей преследует определенные цели, отстаивает свои интересы, выдвигает определенные требования.

      В результате в обществе возникают  противоречия и конфликты. Их необходимо регулировать, иначе общество не сможет функционировать как целостный организм. Оно в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для обеспечения его развития. В конечном счете это происходит в результате социального управления, путем применения социальных стимулов, средств, механизмов. Действуя во имя своих интересов и вместе с тем выполняя «общие дела», различные группы, организации, институты, личности участвуют в изменении и развитии общества, т.е. в управлении им, если слово «управление» понимать в широком общесоциологическом смысле.

      Политическое  управление обществом осуществляется в результате деятельности политической системы общества. Это политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего право), политический режим, политическая идеология. Политическая система в концентрированном виде отражает наиболее важные интересы различных социальных групп и возводит их на уровень политики. Суть функционирования политической системы — упорядочение общественных процессов, введение их в определенные рамки на базе легальных (т.е. дозволенных законом) форм борьбы (состязательности) и сотрудничества (в том числе путем компромиссов). Цель функционирования политической системы — концентрация власти и стабильно существующей иерархической системы. Политическая система обеспечивает одно из важнейших составляющих управления — регулирование общественных отношений политическими средствами, но она не может обеспечить целевую, заранее заданную деятельность. В ее составе слишком много противоборствующих объединений и институтов, и регулирование отношений осуществляется в борьбе разных сил и тенденций, в поисках компромиссов, принимаемых различными социальными и политическими силами. Такие компромиссы выражают лишь самые общие цели всего общества в целом — экономическое развитие, недопущение распада общества и т.д, и, с другой стороны, сохранение власти определенной группы лиц и недопущение революционных преобразований системы общественного устройства.

      Задача  конкретного целевого регулирования общественных процессов, т.е. ориентация экономического развития в определенном направлении, политических и духовных процессов, выполнение конкретных мероприятий — развитие или деградация институтов инфраструктуры, образования, здравоохранения, культуры и т.д. решается путем применения публичной власти, которая сосредоточена в руках определенных институтов политической системы. Прежде всего это государство, выступающее как представитель общества (государственно-организованного общества), хотя на практике обычно государство представляет прежде всего интересы доминирующих в обществе социальных слоев. Государство осуществляет государственное управление обществом. Действуя от имени народа, оно создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды, армию и др.

      На  местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы. Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, — местный «парламент», глава муниципального образования — местный «президент», его администрация — местное «правительство», департаменты — местные «министерства» и т.д., но в их системе нет третьей ветви известной триады — судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.). Во многих субъектах Российской Федерации, в том числе и Автономных республиках ныне созданы аналогичные государственным органам власти Министерства и ведомства, преобразованные из ранее существующих департаментов и управлений территориальных образований.

      Органы  муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Несмотря на то, что верхние уровни власти территориального образования уже не являются выборными – губернаторов краёв и областей, президентов республик непосредственно назначает президент, эти органы власти и ныне называются местным самоуправлением. Оно решает иные задачи, чем государственные органы. Вместе с тем на местах могут действовать и Другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах — губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местax. В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено — субъект федерации. Местное управление рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации, федеративное государство устанавливает лишь основы местного самоуправления.

      Государственное и муниципальное управление, как  оно охарактеризовано выше, это —  широкая, политологическая трактовка  управления. В нем участвуют все ветви власти: законодательная (нормотворческая в местном самоуправлении), исполнительная, судебная (в муниципальных образованиях, как говорилось, этой ветви нет), Другие органы, которые многими исследователями считаются не входящими ни в одну ветвь (например, прокуратура, органы конституционного контроля, избирательные комиссии, уполномоченные парламента, в частности, по правам человека, и др.) В более узком, специальном смысле под государственным и муниципальным управлением понимается ограниченная сфера деятельности государственных и муниципальных органов: административная, исполнительно-распорядительная деятельность. Она осуществляется не всеми, а лишь исполнительно-распорядительными органами, относящимися к ветви исполнительной власти. Если применить такой подход, то это будет означать изучение лишь управленческой деятельности администрации муниципального образования. Остальные органы (в том числе представительный орган) и процедуры (например, непосредственная демократия) будут исключены.

      В данном очерке государственное и  муниципальное управление рассматривается  в широком значении. Это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих. В этом смысле назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества (территориального коллектива), отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения государственной и муниципальной власти. Такой широкий подход к управлению, на наш взгляд, более соответствует подготовке менеджеров, чем специализированный юридический подход.

      Иногда  говорится о других ветвях государственной  власти: учредительной, контрольной, президентской  и др. Называют также «власть прессы», средств массовой информации («четвертая власть»), но это не государственная власть.

      В отличие от других возможных форм управления (в семье оно, например, осуществляется при использовании  родительской, т.е. личной, власти, а  во многих коллективах (например, в  общественном объединении) — путем  применения корпоративной власти организации, моральных установок, запретов и ограничений) государственное и муниципальное управление это публичное управление в обществе и территориальном коллективе на основе использования публичной государственной и муниципальной власти. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 2. Сущность государственного управления.

      Публичная власть в государственном  и муниципальном  управлении. Любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Этот факт проистекает из различных сторон неравенства людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство имеет естественный характер. Некоторые люди физически сильнее, умнее, более находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им. Этот личный элемент (особые качества того или иного человека) при создании определенных группировок людей, в коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становится предпосылкой возникновения публичной власти, отделяющейся от коллектива. Однако не всегда для возникновения публичной власти главное значение имеют не личные качества людей или их группировок.

      Публичная власть возникает не во всяком коллективе. Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о  которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная — первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни. Эти две разновидности публичной власти обладают многими общими характеристиками. Они отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), органы публичной власти обладают правом устанавливать общеобязательные для данного коллектива (общества, муниципального образования) общие правила и применять принуждение. Обе они обладают особым аппаратом — коллективом людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) — государственным и муниципальным.

      Вместе  с тем каждая из этих двух разновидностей имеет свои особенности. Они коренятся  в том, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная — от имени  сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был (за рубежом некоторые большие города, например Нью-Йорк или Токио, имеющие статус муниципального образования, превосходят по численности населения многие государства). Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат.

      Различия  государственной и муниципальной  публичной власти находят свое продолжение  в различиях государственного и  муниципального управления.

      Публичное управление. Публичная власть —  явление в известной мере статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними.

      Публичное управление — это воздействие  субъекта, обладающего публичной  властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще — чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление — разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Цель, функции и  принципы государственного  управления.

Оценка и анализ состояния государственного управления РФ и поиски решений по повышению  производительности государственного управления в сложившейся в Российской Федерации ситуации затруднены непроясненностью ряда общественно-политических и особенно обострившихся экономических проблем, которые выступают обьективными основаниями для самого государственного управления. В данный момент мы должны ответить на принципиальные вопросы, без ясного понимания ответов на которые государственное управление как технология их реализации не имеет большого значения. Нужно определиться в следующих моментах:

1. В каком  направление мы движемся?

В данном контексте  следует ответить на вопросы, являющиеся концептуальными, системообразующими: Определиться, какое общество мы желаем построить и действительно можем. Определить адекватность ресурсов, которыми мы располагаем и охарактеризовать ту политическую волю, которой мы обладаем. Да, безусловно, на данном этапе идет реструктуризация общественно-экономической формации, произошел переход к частной собственности, мы находимся в плоскости рыночных отношений и живем в демократической стране со всеми недостатками этой модели в рамках нашего, специфического общества. Но данные ценности и завоевания являются общим выбором и весьма неопределенным. На основе выбора в пользу данных ценностей нельзя построить и сформулировать новую концепцию государственного управления. Надо определиться в специфике нашего общества и выделить общее и частное в рамках мирового опыта. Здесь следует принять во внимание огромный спектр факторов: от исторической специфики до особенностей менталитета.

2. В чем истоки  преобразуемого нами общества?

Как мы видим, этот вопрос органически перекликается  с предыдущим, так как выбор  пути включает в себя отбор и сохранение элементов накопленных знаний и  их целевое исполь-зование.. Ведь нельзя полностью отторгать идеи социализма и считать, что они не востребованы. Немало от идей и принципов социализма взято и практически реализовано во многих странах. Как пример можно взять идеи "нового" курса Ф.Д Рузвельта. Значит нам нужен более глубокий и критический анализ, необходимо вычленить то, что является функциональным для развития будущего общества, а что выявило свою несостоятельность. Нам необходимо ранжировать общественные элементы, произвести селекцию элементов, которые могут быть адаптированы. Уже более 
10 лет мы живем в переходном обществе и систему государственного управления необходимо адаптировать к интересам всего социального состава общества и ни в коем случае не допускать соци-ального антаганизма.

3. Какие действия  нужно совершать в переходный  период?

Этот вопрос является вполне логичным, так как достижение лю- бых целей всегда связано с использованием соответствующих средств, ресурсов, форм и методов и в определенной мере они накладывают свой отпечаток на конечный результат. Можно говорить о большом количестве подобного рода опыта в современном обществе и рассматривать историю совершения действий по выходу из кризисного, переходного общества через призму аналогий, но данное рассмотрение теряет свою проблематику, так как потеряна специфика нашей страны, на материале которой происходит рассмотрение.

Итак, целесообразно  остановиться на основополагающем и  очень сложном этапе формирования целей государственного управления. Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и  регулирующие функции. Цели государственного управления возникают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества. (6, с.5 )

Цели государственного управления в современной России.

1. Обеспечение  внутренней и внешней безопасности  страны.

2. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспе-чивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.

3. Конституционная  защита прав и свобод граждан  РФ, общая административно-правовая  регуляция.

4. Формирование  государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей.

5. Поддержание  позитивной экологической обстановки.

6. Поддержание  рыночных механизмов.

7. Грамотное,  взаимовыгодное сотрудничество  регионов и цен-тра.

Это лишь весьма общий обзор тех целей, которым  призвано служить государственное управление. Но архиважным является создание "древа целей", в котором были бы оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.

Функции государственного управления - объективно обусловленые виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства причем важно отметить, что оно является целостным.(7 с.18 ) На набор функций государстве-ного управления влияют по крайней мере 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и ,безусловно, место и роль государства в обществе. Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство, а государственное управление как его производная, является с одной стороны тем элементом, который осуществляет насилие, т.е так называемым " легитимным насилием", а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону ограничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации данной функции ( я имею ввиду " на-силие " ). Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть хаос, произвол. 
Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке тех общественных институтов, которые способны взять на себя фун-кции государственного управления и обеспечить их должную реали-зацию.Оптимальным вариантом было бы нахождение некоего балан-са, так как в современном обществе мы являемся свидетелями уме-ньшения государственного сектора ( приватизация в данный момент рассматривается одним из основных способов повышения эффективности в государственном секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.

Функции государственного управления.

1. Функция планирования. (При этом нужно ответить на  вопрос чем, как, где, когда  достигается цель. Стратегически  важная функция.) 
2. Функция организации. (Создание условий по взаимодействию людей, приносящих желаемый результат.) 
3. Функция регулирования. ( Функция направленная на то, чтобы человек в рамках организации выполнил соответствующий обьем деятельности.) 
4. Функция работы с персоналом. (В мировой практике данной функции уделяется все большее и большее внимание.) 
5. Функция контроля. (Так называемая обратная связь для всех перечисленных функций.)

К сожалению, постулат неоконсерваторов о всеобщем, про-низывающем все сферы общественной жизни  рыночном регу-лировании в рамках нашей страны не может найти подтверждение. Здесь важно определить специфические функции государства, чтобы данные функции не ушли на откуп рыночным механизмам, а сделать так, чтобы государство определило обьем данных функций на феде- ральном уровне и на уровне рыночных механизмов. Результатив-ность в данном случае должена осуществляться на уровне налогов, льгот, инвестиций - это и есть контроль в сфере рыночной эко-номики. К специфическим функциям я отношу: научно-техническое развитие, контроль и регулирование за сферой трудовых отношений и,естественно, финансовая система. Данные функции стоят особня-ком и требуют строжайшего контроля со стороны государства, так как в противном случае можно говорить об угрозе безопасности страны.То есть при их рализации необходимо учитывать все особен-ности развития страны, ее специфику.

Не секрет, что многие трансформации и преобразования в госу- дарственном управлении проходят хаотично и весьма субьективно. 
Методологически целостного подхода к государственному управле-нию нет и это следует признать. Мы поставлены в ситуацию, когда нет комплексного механизма в создании, трансформации структур как на федеральном, так и на местном уровне. В данном контексте необходимо поговорить о принципах государственного управления. Итак, принцип (от лат. "principium" - первоначало, основа ) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами.(8 с.186). То есть, те закономерности и отношения общественно- политической жизни, содержания, организационной структуры и жизнедеятельности компонентов государственного управления, выраженные в виде определенных научных положений, закрепленных в большинстве своем правом и применяемых в теоретической и практической управленческой деятельности людей. Прежде всего, в проблеме принципов государственного управления можно выделить 3 взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта: