Содержание 
 

      1. Основные концепции  государственного  управления

     Несмотря  на то, что в различных странах государственное управление имеет существенные особенности, можно констатировать мировую тенденцию в универсализации общих принципов и подходов в сфере государственного управления (впрочем, это вопрос дискуссионный). В основном можно вести речь о распространении моделей государственного управления, выработанных в развитых странах на остальной мир. Однако адаптация этих моделей происходит неравномерно, во многих странах правящая верхушка заинтересована в сохранении статус-кво, поскольку на нем базируется их стабильное положение и связанные с этим экономические и статусные привилегии.

     Государственное управление изменяется вслед за преобразованиями, которые протекают в обществе.

     Современные теории государственного управления содержат универсальные принципы, применимые для любых государств. Наблюдается тенденция к конвергенции государственных систем и моделей управления. В основном образцом для подражания служит опыт англо-саксонских стран. Однако причины заимствований в государственном управлении следует искать в процессах глобализации. В настоящее время в качестве целостной системы выступает не отдельная страна, а мировое сообщество в целом. Процессы, происходящие на мировом уровне, немедленно отражаются на развитии многих стран. С этим приходится считаться правительствам государств, не только активно выступающих на международной арене, но и странам, которые сталкиваются с многочисленными внутренними проблемами вследствие изменений в международной политике.

     В теории государственного управления обычно выделяют четыре основные традиции:

     1. Англо-Саксонская (концепция минимального  государства)

     2. Германская (органицизм)

     3. Французская (бонопартизм или  наполеонизм)

     4. Скандинавская (смешение англо-саксонское  и германской традиций)¹

     Германскую и французскую модели принято в совокупности именовать континентальной европейской моделью. В англо-саксонской модели юридически понятие «государство» как юридическое лицо или публично-правовое образование отсутствует. Юридическое значение имеет «правительство» или отдельные правительственные учреждения. Государство рассматривается как соглашение между членами общества. Отношения между государством и обществом характеризуются системой переговоров и сделок, большой гибкостью и свободой.

     Во  французской традиции государство рассматривается как единое и неделимое образование, которое проникает во все сферы общественной жизни. Детально разделяются полномочия между секторами и уровнями государственного управления.

     Традиционно в качестве базовой теории государственного управления рассматривался постулат о том, что государственные органы и службы призваны соблюдать и реализовывать программы и политику, которая устанавливается законодательными органами власти, главой государства и правительством (концепция нейтральной компетенции). При таком подходе госорганы официально лишены самостоятельности и фактически не могут ставить цели и задачи своей деятельности. В США эта модели придерживался Вудро Вильсон, один из отцов науки о государственном администрировании. Благодаря такому подходу, в США с конца XIX века получила широкое распространение идея отделения управления от политики (см. подробнее статью о государственно службе в США).

     Существует  множество концепций государственного управления. В настоящее время существуют два конкурирующих подхода к организации государства:

     1. централизованный подход (A state-centric approach)

     2. децентрализованный подход (A Decentered Theory of Governance или Decentering Governance)²

     В принципе можно говорить о двух конкурирующих  парадигмах: бюрократической и менеджериальной. И у той и у другой есть свои сторонники и противники. Тем не менее в последнее время в сферу государственного управления и государственной службы все больше проникают идеи менеджериализма, в соответствии с которыми, в общественный сектор переносятся методы управления, выработанные корпорациями.

     Государственное администрирование (PA) уступает место  государственному менеджменту (Public Management). Соответственно бюрократизм в теории (но не на практике) отступает на второй план. Обычно менеджериализм определяют как совокупность 4 компонентов: 1) Ориентация на результаты и эффективность при осуществлении госслужащими государственной деятельности; 2) применение инструментов и технологий современного менеджмента; 3) рассмотрение госслужащих как менеджеров, заключение с ними соответствующих контрактов; 4) распространение на госслужбу моральной проблемы «принципал-агент» и наличие в связи с этим агентских издержек.

     В рамках концепции менеджериализма  в государственное управление проникают методы управления, выработанные в частном бизнесе. К таким методам следует отнести рассмотрение деятельности государства как процесс оказания услуг населению, освоение в государственном управлении таких новых для него областей как региональный и муниципальный маркетинг (маркетинг земли, маркетинг жилья, маркетинг зон хозяйственной застройки, маркетинг инвестиций, туристический маркетинг), инновативность, командные технологии менеджмента, измерение достижений (performance management), реинжиниринг бизнес-процессов в государственных учреждениях (периодический пересмотр функций и устоявшихся способов решения задач), «новая отчетность». Менеджериальные методы основываются на децентрализации и делегировании ответственности независимым агентам³.

     Одной из концепций государственного управления, получившей широкое хождение с начала 90-х гг. в России, является преимущественно экономическое восприятие государственного управления. Т.е. с точки зрения стоимостной парадигмы, господствующим оказывается утилитаризм – потребительское восприятие. Однако в среде многих ученых такой подход встречает яростную критику. Экономика имеет только один критерий – стоимостной. Кеннет Мейер (Kenneth J. Meier) высказал опасение, что особое пристрастие к экономике подменяет и отнимает у государственного управления все богатство ценностей. Доминирование в государственном управлении псевдо-экономистов может привести, по его мнению, к печальному будущему, и потому Мейер даже предлагает вести против экономистов, засевших в теории государственного управления, настоящую партизанскую войну (естественно, научными методами).

     Концепция государства всеобщего благосостояния (welfare state (с системой социального  обеспечения, бесплатным обучением  и т. п.)) была популярна со второй половины XX века, но в последнее время ее редко вспоминают. Ее развитие было отчасти обусловлено угрозой коммунизма и экономическими кризисами, не раз потрясавшими мировую экономику. Кейнсианская традиция является одним из основных выразителей данного подхода.

     Концепция минимального государства (The minimal state) – как можно меньше государственного вмешательства в экономику и частную жизнь. Последние исследования заставляют сомневаться в справедливости подобного подхода. Все зависит от форм государственного вмешательства и его последствий. Вместе с тем соотношение личного, общественного и государственного остается до сих пор предметом долгих и упорных рассуждений и дискуссий. Безусловно, решение этой проблемы имеет самое серьезное значение для каждого человека. Присутствие государства ощущается постоянно.

     Концепция эффективного государства. Эффективность  означает развитие и поддержание  механизмов выявления и интеграции общественных предпочтений, ориентацию на цели, разделяемые обществом, и  способность их достижения. Эффективная власть осознает ограниченность своих возможностей и готова делегировать свои полномочия агентам, способным реализовать их с большей отдачей, нежели центр.

     Концепция корпоративного управления (Corporate governance) зародилась в менеджменте применительно к проблемам управления корпорациями (или по-русски, акционерными обществами). Она охватывает широкий круг проблем, таких как отношения между собственниками (акционерами) и менеджментом, советом директоров и другими носителями корпоративных интересов (shareholders). В отношении государственного управления проекция данной концепции затрагивает целый ряд важнейших проблем, связанных с отношениями народа или общества (акционеров) и органами управления (boards), которые должны действовать в интересах народа. В рамках данного направления вырабатываются решения в области наблюдения, контроля, оценки деятельности, подотчетности управляющих. Основное содержание концепции – согласования интересов управляемых и управляющих.⁴

     Концепция нового государственного менеджмента (New public management). В рамках происходящих в обществе изменений происходит переворот в подходах к организации государственной машины, преобразуются цели и задачи государственного управления. Многие ученые предпочитают говорить о смене парадигмы, в рамках которой государство и государственное управление начинает рассматриваться совершенно под иным, не известным ранее, углом зрения. Если ранее считалось, что по основным вопросам, относящимся к предмету государственного управления достигнут консенсус в научной среде, то теперь наличие такого согласия по поводу ключевых постулатов все чаще подвергается сомнению. Новый государственный менеджмент приходит на смену традиционной бюрократической модели управления государством.

     Близким по содержанию является концепция “governance”. «Governance» — это такое управление, которое отвечает требованиям открытого, демократического и справедливого общества. Часто также говорят о «Good governance». Термин появился в 1997 году в рамках Программы развития ООН. Всемирный Банк использует эту концепцию при предоставлении займов странам третьего мира. Управление строится на основе принципов разделения властей, народовластия, выборности и сменяемости высших должностных лиц, подотчётности институтов исполнительной власти, верховенства закона, политического плюрализма и транспарентности, партисипативности, независимости средств массовой информации, имеет демократический характер.⁵

     Концепция государства как социо-кибернетической  системы (Socio-cybernetic system) обращает внимание на то, что мир изменяется в сторону усложнения (complexity). Общество становится с каждым годом все более сложным и динамичным, разносторонним по своей природе. Для управления таким обществом устоявшиеся институты и структуры становятся непригодными. В правительстве все чаще происходят дисфункции и сбои.

     Вывод теории состоит в том, чтобы перманентно  проводить реорганизацию, налаживать взаимодействие между различными участниками  государственно-общественных отношений, устанавливать баланс социальных сил  и социальных интересов на основе взаимного доверия и взаимопонимания.

     Концепция политических сетей (Networked government). В  рамках этого подхода проводились  также исследования по самоорганизации  и выработана концепция «управления  без правительства» Self-organising network (России это точно не грозит). Вообще то сетевая концепция выработана в социологии и экономике. В частности в экономической науке в рамках неоинституционализма признается, что рыночные агенты действуют не независимо и произвольно, а в рамках устойчивых сетей⁶. Т.е. они контактируют на постоянной основе с одними и теми же контрагентами. Информация, ресурсы также вырабатываются в рамках сетевой структуры. Огромную роль выполняют личные и неформальные контакты. Связи – это действительно ценный ресурс в реальном мире. Хотя они подрывают привычные взгляды на эффективность рынков, создают дополнительные барьеры, но они существуют и оказывают огромное влияние на экономические процессы, и потому их нельзя игнорировать. То же самое относится и к государственному управлению. Чиновники действуют не в пользу абстрактного общества. Они окружены конкретными людьми, некоторые из которых оказывают на них влияние. С некоторыми они состоят в дружественных или иных отношениях. Все это оказывает влияние на принимаемые решения и проводимую политику. Например, выдача субсидий, грантов и пр. не обходится без пристрастности. Но есть и хорошие моменты (во всяком случае, так утверждают теоретики). Сети имеют значительную автономию от государства, но ими можно управлять, направляя их в нужное русло. Сети являются альтернативой рыночному механизму и иерархии. В государстве сети могу выражаться различными понятиями: элиты, диаспоры, корпоративные, профессиональные группы и т.д.

     2. Содержание и принципы  реформирования государственной службы: европейский опыт

     Начиная с 80-х годов экономика Европы развивалась  с огромным дефицитом, производственные показатели долгое время находились на низком уровне. Для стабилизации ситуации целенаправленно стали  выделяться большие финансовые ресурсы на расширение и содержание государственного аппарата. Однако, повышение правительственных затрат не привело к росту эффективности в управлении. Изменить ситуацию, по мнению эксперта, можно было лишь путем ограничения роли государства. Данная политика обозначает передачу части функций от государственной машины на более низовые уровни местного самоуправления, профессиональных ассоциаций и т.д.

     Однако  одной децентрализации для повышения  эффективности управления недостаточно, она должна сопровождаться рядом реформ направленных на развитие выборности, конкурентности, отчетности, и гибкости государственной системы.

     Наиболее  известный представитель модернизма Ю. Хабермас писал, что повысить эффективность  государственной системы не возможно лишь путем добавления новых структур под каждую возникающую проблему. Единственным последствием такого подхода, по мнению ученого, станет безграничный рост бюрократического аппарата. В качестве панацеи Ю. Хабермас предлагал ограничить воздействие государственной системы на гражданское общество (жизненный мир), и, соответственно, увеличить роль гражданского общества в контроле над государством и выполнении управленческих функций⁷.

     Рассмотрим  процессы реформирования госслужбы  на примере некоторых европейских  стран.

     Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Окончательно французская система государственной службы формируется в период французской революции и при Наполеоне I. С одной стороны, провозглашается открытость государственной службы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали государственных служащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация «кастовость», социальная селекция государственных служащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается системы социального обеспечения государственных служащих.

     В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят «Закон об общем статусе чиновника», которым была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. С 1959 года в Пятой республике политической влияние чиновников существенно увеличилось, в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих⁸.

     Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада государственных  служащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.

     Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию  управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной       государственной службы. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм⁹.

     Хотя  основы государственной службы в  Великобритании были заложены в средние века, до второй половины ХIX века в стране не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы, система экзаменов и конкурса отсутствовала, процветал непотизм. В XIX веке, особенно Крымской войны, неэффективность такой архаичной системы управления стала очевидной.

     Масштабная  реформа государственной службы началась с программного доклада  Норткота-Тревельяна британскому парламенту в 1854 году и шла очень медленно, встречая серьезное сопротивление. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы, на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы). Поскольку программа экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов, это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, а «дженералистов» ‑ служащих с общих гуманитарным образованием¹⁰.

     Столетие  спустя (в 1968 году), учитывая критику  «кастового» и «любительского»  характера государственной службы в стране, комитет по реформе государственной  службы под руководством лорда Фултона  разработал новую модель, в основу которой была положена модель государственной службы США. Однако из 158 рекомендаций, содержащихся в докладе «Государственная служба», была реализована только одна – об упразднении классов и введения семи «ступеней» государственной службы.

     С 1979 году премьер-министром стала М.Тэтчер. Она начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров. При этом государственная служба как таковая была сохранена лишь для служащих формирования центров политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила, сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации, С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньше, чем в частном секторе.

     Несмотря  на то, что реформа Тэтчер была признана в целом удачной и «Скопирована»  в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги  внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно¹¹.

     Итак, можно сделать вывод, что существует тесная и неотъемлемая связь качественных скачков в развитии общества и изменения моделей государственной службы. Это проявляются в том, что «волны» реформирования государственной службы приходились именно на период глубинных социально-экономических изменений.

     Так, например, реформы государственной  службы 50-80-х годов XIX века в Великобритании, Германии и др. связаны с завершением стадии индустриализации и переходов на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х годах ХХ века обусловлены переходом постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.

     Начало  последней «волны» реформирования государственной службы приходится на 90-е годы ХХ века.

     Среди основных направлений реформирования государственной службы на современном  этапе можно выделить:

     1. Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

     2. Ориентация государственной службы на оказание услуг гражданам и общества наряду с исполнением государственных функций;

     3. Децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);

     4. Усиление открытости, демократичности гражданской службы, 22 «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;

     5. Повышение внимание к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.);

     6. «Менеджеризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.), создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;

     7. Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе;

     8. Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введение прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).

     В настоящее время усиливается  конвергенция различных моделей государственной гражданской службы на основе:

     - заимствования друг у друга наиболее позитивных элементов;

     - глобальных процессов сближения режимов, форм правления и форм государственного устройства (авторитарные режимы формально демократизируются, а демократические движутся по существу к «управляемой демократии» в условиях массового общества, федеративные государства централизуются, а унитарные децентрализуются и т.д.)¹².

     Тем не менее, несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в  развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах не завершилась полным успехом. По-видимому, это связано с тем, что государственная службы не должна реально опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае будет либо отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь элементов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям.

     3. Специфика реформирования  государственной  службы и государственного  управления в странах  с переходной экономикой

     Как известно, в конце 20 – начале 21 века произошли изменения в странах  Центральной и Восточной Европы (далее ЦВЕ), вызванными трансформациями политических систем советского типа. Коренные изменения на постсоциалистическом пространстве привели к возникновению серьезного конфликта между потребностями построения демократического государства и сохранением практически в неизменном виде вплоть до конца 1990-х гг. прежней системы государственной службы. Неразрешенность данного противоречия привела к тому, что государственная служба стала выступать своеобразным тормозом для поступательного процесса развития новой государственности.

     При всех особенностях этого процесса в  отдельных постсоциалистических странах  существует единый для переходных обществ  комплекс проблем, общность которых  определяется, в первую очередь, советским  типом государственности и сегодняшним вектором его трансформации¹³. Тем не менее, уже в начале 1990-х гг. стало ясно, что к решению одних и тех же задач страны подходят по-разному. Это отразилось на масштабах постсоциалистических изменений, темпах и методах их проведения, в частности, реформы государственной службы и привело к различным результатам.

     В качестве примера рассмотрим процесс  реформирования государственной службы в Польше, где этот процесс проходил в два этапа.

     Первый этап «подготовительный» — 1989 г. — 1996 г., характеризующийся нарастанием борьбы различных политических сил, для которых проведение реформы государственной службы являлось своеобразной политической картой. Это привело к торможению процессов реформирования государственной службы.

     Второй  этап - «реальные шаги» - 1997 - 2003 гг. В его рамках были осуществлены основные мероприятия, подготовленные в предыдущий период, сформирована новая польская государственная служба, начало функционировать новое административно-территориальное устройство страны.

     Обращает на себя внимание тот факт, что в Польше процессы коренных политических трансформаций стартовали значительно раньше российских на два года (с 1989 г.). В итоге это определило существенный отрыв польских реформ от аналогичных российских. В Польше продолжительность подготовительного периода в среднем затянулась на 7 лет. Это показатель того, что в стране реформа государственной службы разрабатывалась крайне медленно и существенно отставала от темпов других реформ, приобретя в конечном итоге свойство «тормоза» для всей реформаторской деятельности.

     Вопросы реформирования государственной службы находились в центре политического внимания, были в целом крайне политизированы. При этом в Польше идея реформы государственной службы в 1990-е гг. превратилась, в ходе дискуссии по вопросам о разделении «политических» и «административных» должностей, в инструмент политической борьбы.

     В Польше сложилась более четкая структура  координирующих органов подчиненных Правительству, которое в свою очередь подотчетно Сейму. Этот механизм, как показал анализ современной польской ситуации, способствовал тому, что с начала 2000-х гг. процесс реформирования государственной службы приобрел необратимый и поступательный характер, не зависяш,ий от политических коллизий и смены правительства.

     В преобразованиях последнего десятилетия в Польше существенную роль сыграл так называемый «европейский фактор». Одним из условий вступления Польши в состав Европейского Союза было требование «европеизации государственной службы». Это привело к тому, что в Польше уже с середины 1990-х гг. цели реформы были обозначены более четко, что в конечном итоге положительно повлияло и на результаты и сроки реформирования.¹⁴

     Одной из центральных проблем для постсоциалистических стран стала проблема коррупции в системе государственной службы. На фоне глобальных социально-экономических и политических трансформаций это проблема превратилась в реальную угрозу дальнейшему процессу демократизации. Существенное ослабление государства в ходе глобальных трансформационных процессов в 1990-х гг. привело к расширению такого вида коррупции в системе госслужбы как «административная коррупция» и возникновению новой угрозы - «захват государства». Особенностью формирования антикоррупционных механизмов в Польше стала огромная роль Европейского Союза, по рекомендациям и контролем которого осенью 2002 г. была принята Государственная стратегия по борьбе с коррупцией. Стратегия имела комплексный характер и фиксировала необходимость развития следующих антикоррупционных механизмов в системе госслужбы: