Государственное управление и исполнительная власть

Государственное управление и исполнительная власть 
 
 
 
 

Содержание 
 
 
 
 

1.Понятие, содержание и виды управления

1.2.Виды государственного  управления

1.3.Социальное управление  и его виды

1.4.Специфика государственного управления

1.5.Цель, функции и  принципы государственного управления

2.Исполнительная  власть и государственное управление

2.1.Принцип разделения  властей

2.2.Признаки исполнительной  власти

2.3.Функции исполнительной  власти

2.4.Субъекты исполнительной  власти

Заключение

Список литературы 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ  

Управление обществом, обеспечение общественной дисциплины и правопорядка осуществляется с  помощью активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей, в качестве этих способов выступают и такие методы государственной и общественной деятельности, как убеждение и принуждение. Интересы охраны законности и правопорядка, поддержания государственной дисциплины требуют, чтобы органы государства обеспечивали проведение в жизнь государственной воли, применяя в случае необходимости к тем, кто не следует этой воле добровольно, и принудительные меры, допускаемые законом. Необходимо различать принуждение как специфическую деятельность органов государственного управления и как один из методов управления.

      В данной работе были использованы труды, относящиеся к передовым разработкам  в области обеспечения эффективности  государственного управления, наших  ученых и зарубежных специалистов. Среди российских специалистов в  области государственного управления хочется отметить следующие имена: Г.В Атаманчук, В. Игнатов. Относящиеся к новейшим исследованиям западных ученых и практиков в вопросе повышения эффективности государственного управления являются использованные в данной работе труды М. Хольцер, Мэри Е. Гай, Даниель В. Мартин. Очень важно не воспринимать все достижения в области западных специалистов как образец для подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает даже на первый взгляд, что недопустимо подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей, что ведет к ослаблению, а не усилению нашей государственности. Но, безусловно, знание и применение западного опыта там, где это возможно, является необходимым. Литература же наших авторов позволяет выявить специфику государственного управления в России, провести глубокие исторические изыскания и выявить те факторы, которые влияют на государственное управление. Таким образом, сочетание и аналитический подход к данным источникам дает благодатную почву для глубокого научного исследования.

      Целью данного исследования является поиск  и обозначение ресурсов, которые  могли бы быть использованы в повышении  эффективности государственного управления и исполнительной власти, и рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая специфику нашего государства. 
 

Понятие, содержание и виды управления 

Управление —  это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта  управления выступают различные  явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические  процессы, аппараты. Управление как  процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без  системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т. е. множество  взаимосвязанных элементов, функционирующих  согласованно и целенаправленно. Участвующие  в процессе управления элементы объединяются в систему с помощью информационных связей, конкретнее — по принципу обратной связи.

«Управлять» —  значит «направлять, руководить» (о  чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять и распоряжаться). В 60-х гг. XX в. сформировалось новое  научное направление — кибернетика, предметом изучения которой стали  процессы управления в различных  областях. Используя математический аппарат, математическую логику и теорию функций, удалось объединить важнейшие  достижения теории автоматического  регулирования, информатики и многих других сфер научного знания. Эта наука  изучает вопросы управления, связи, контроля, регулирования, приема, хранения и обработки информации в любых  сложных динамических системах2. При этом управление рассматривается на высоком уровне абстракции, а особое значение придается процедурам управления, его принципам, закономерностям и связям многочисленных элементов, образующих единую систему.

Понятие «система», раскрывающее сущность управления, характеризуется  наличием следующих признаков: задачи и цели; субъекты и объекты управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимозависимость  элементов системы; определенные формы  и методы деятельности.

Под управлением  в самом общем смысле можно  понимать целенаправленное воздействие  субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей  системы на основе информационных связей и отношений. Весьма точное определение управления дал Г. В. Атаманчук: управление — это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.).

Следует отметить, что сущность управления на протяжении многих десятилетий остается неизменной. Определяя понятие «управление», классик менеджмента А. Файоль приводит шесть следующих функций (операций):

1)  технические  операции (производство, выделка и  обработка);

2)  коммерческие  операции (покупка, продажа и обмен);

3)  финансовые  операции (привлечение средств и  распоряжение ими);

4)  страховые  операции (страхование и охрана  имущества и лиц);

5)  учетные операции (бухгалтерия, калькуляция, учет, статистика и т. д.);

6)  административные  операции (предвидение, организация,  распорядительство, координирование  и контроль).

Раскрывая смысл  административной операции, ученый поясняет: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;

предвидеть, т. е. учитывать  грядущее и вырабатывать программу  действия;

организовывать, т. е. строить двойной — материальный и социальный — организм предприятия;

распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать;

координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать  все действия и все усилия;

контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все  совершалось согласно установленным  правилам и отданным распоряжениям.

Любому управленческому  процессу свойственны следующие  характерные черты: а) необходимость  создания и функционирования законченной  системы; б) целенаправленное воздействие  на систему, результатом которого становится достижение упорядоченности отношений  и связей, способных выполнять  поставленные задачи; в) наличие субъекта и объекта управления в качестве непосредственных участников управления; г) информация как главное связующее  звено между участниками управления; д) наличие иерархии в структуре управления (элементы, подсистемы, отрасли, области); е) использование различных форм подчинения объекта управления субъекту управления, в рамках которых используются различные приемы, формы, способы, методы и средства управления.

Традиционно выделяются следующие виды управления: 1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами); 2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности  живых организмов); 3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями). Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций  и операций

Виды  государственного управления 

Видами государственного управления являются: 1) внутреннее государственное  управление, осуществляемое исполнительными  органами государственной власти в  целях организации самой системы  этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения государственных  задач и исполнения нормативных  правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих  исполнительных органов государственной  власти, совершенствованию института государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов); 2) внешнее государственное управление осуществляется органами исполнительной власти в целях реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию); 3) внутриорганизационное государственное управление — осуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти.

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует  различать суверенное государственное  управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное  управление осуществляется в форме  публичного права, то тогда говорят  о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным  правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.

Суверенное управление — это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов  права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, нака-зательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность.

В отечественной  административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место  в тех случаях, когда само государство  не выступает в роли суверенного  участника правоотношений. Поэтому  оно предполагает равноправие государства  как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние  или продает его, совершая при  этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической  жизни.

Частная область  государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности  управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры. К ним относятся, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как  хозяйственная деятельность органов  публичной власти по обеспечению  «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение  электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками  и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки  сточных вод, ликвидации вредных  веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым  атрибутом современного социального  государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.

Управление с  точки зрения его организации  в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее  управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено  для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области  — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и  иностранные дела и т. д. 

СОЦИАЛЬНОЕ  УПРАВЛЕНИЕ И ЕГО  ВИДЫ 

Под социальным управлением  понимается управление в сфере человеческой деятельности, управление общественными  отношениями и процессами в обществе, управление поведением людей и их коллективами, управление организациями, в которых трудятся люди. Совместная общественная деятельность людей осуществляется в различных областях: например, в процессе производства и потребления материальных благ, в социально-политической, идеологической (в том числе и этической), культурной, семейной сферах. Протекаемые в указанных областях процессы, отличающиеся порой особой сложностью и важностью, требуют руководства, т. е. приведения отношений в законченную систему, создания упорядоченности общественных связей. В каждой сфере, обладающей качественным своеобразием, приемлемы лишь специальные системы управленческой организации. Таким образом, управленческое начало обязательно, в частности, и для социальной системы, в которой выделяются два участника управления - субъект и объект с прямыми и обратными связями между ними .

Сущность социального  управления раскрывается в процессе анализа следующих его аспектов: 1) управление как абстрактное понятие; 2) управление как функция; 3) управление как процесс. Иногда говорят, что "процесс  управления - это порядок осуществления  механизма управления"; весьма интересным является мнение, что управленческий процесс - это процесс достижения нормативно установленных целей  управления посредством использования  организационно-правовых и иных средств  управленческого воздействия; 4) управление в конкретной сфере. В этом смысле государственное управление имеет  существенные отличия от управления негосударственными коммерческими  или некоммерческими организациями, от управления в политической партии, а управление наукой отлично от управления административно-политической сферой, равно как и управление, внутренними  делами, охраной общественного порядка - от управления в сфере строительства; 5) управление как конкретная организация (это отдельный орган управления, имеющий свое специальное назначение и особое место в механизме  управления). Содержанием социального  управления является упорядочение общественных отношений, регулирование организации  и функционирования социального  порядка и общественных объединений, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Во всех этих случаях объектом управления становятся социально-волевые связи, поведение человека и его действия. Однако человек - это и субъект  социального управления, которое  осуществляется им в отношении других людей. В каждом конкретном случае субъектом  социального управления выступают  как отдельные личности, так и  организации: государственные, общественные, международные.

Социальное управление включает понятие социально-управленческой деятельности, которое является более  широким по отношению к термину "управление". Управленческая деятельность предполагает наличие практического элемента в осуществлении управления, т. е. характеризуется непосредственным осуществлением функций социального управления - исполнением норм, правил, организацией, руководством, координированием, учетом и контролем.

Создание организационной  структуры социального управления - необходимое, но недостаточное условие  достижения поставленной цели и решения  задач управления. Реальность управления обеспечивается такими его качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила, воля. Взятые в  совокупности, они образуют новое  качество - властность управления, т. е. наделение субъекта управленческой деятельности необходимыми полномочиями для успешной реализации возложенных на него управленческих функции. Таким образом, управление неотделимо от понятия "власть", "государственная власть". Властность управления обусловливает возникновение организационных связей, обеспечивающих подчинение участников совместной общественной деятельности желанию субъекта управления, его "господствующей" воле. Власть - это необходимое средство регулирования социальных процессов; она формирует единую, отвечающую публичным интересам организационно-управляющую волю и обеспечивает создание социального порядка, демократических основ жизни общества. Властность социального управления включает и такое социальное явление, как авторитет. Социальное управление должно обеспечивать взаимодействие двух факторов: с одной стороны, властных полномочий и авторитета субъекта управления и самого управления (в широком смысле - авторитета самого государства), а с другой - добровольного исполнения людьми и их организациями социальных норм, сознательного подчинения субъекту власти и управления, а также его предписаниям. Баланс этих явлений и создает необходимое качество социальной управленческой деятельности. Центральной проблемой в социальном управлении является проблема власти (подчинения). Если в качестве примера взять государственное управление, то в литературе конца 80-х гг. мы найдем активное обсуждение таких тем, как перемещение акцентов с волевого воздействия субъекта управления на объект на отношения взаимной ответственности, партнерства, самостоятельности, договоров, координации, общего руководства. Властность социального управления проявляется в различных формах. Соблюдение надлежащего порядка в общественном объединении базируется на выработанных социальных нормах, моральных ценностях, традициях и правилах, установленных самим объединением. Добровольное подчинение этой власти - та основа, на которой создано само объединение. Государственное управление характеризуется реализацией властных полномочий, принятием административных актов, использованием установленных законом процедур. Осуществление власти в коммерческих организациях исходит из необходимости выполнения установленных законом предписаний и базируется на моральных нормах, а также на созданных самой организацией механизмах экономической мотивации работников.

Таким образом, социальное управление представляет собой общественные отношения между субъектом и  объектом управления, сущностью которых  является властное, организующее либо регулятивное, воздействие субъекта управления на поведение (деятельность) людей и их организаций, являющихся участниками социально-управленческой деятельности. Социальное управление характеризуется тем, что оно: а) возникает в связи с потребностью организации и регулирования деятельности людей и их организаций, а также установления стандартов их поведения и действий; б) направлено на достижение целей и решение задач управления, заключающихся в удовлетворении публичных интересов путем осуществления совместной деятельности людей; г) использует имеющиеся властные полномочия и функции; д) осуществляется на началах подчиненности участников управленческой деятельности единой управляющей воли субъекта управления (лица, коллектива, организации).

Социальное управление включает несколько видов, различающих  по целям, задачам, функциям, субъектам  и их полномочиям, а также процедурам управления: 1) государственное управление (управление в области организации  и функционирования государства, государственной  исполнительной власти); 2) местное управление (муниципальное управление, местное  самоуправление, коммунальное управление); 3) общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях); 4) коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками).

В социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управления, но и перемена их местами и социальными  ролями.

Человек чрезвычайно  многообразен, индивидуален, он является участником разнообразных общественных отношений, выполняет различные  социальные роли, управляет техническими средствами, а в ряде случаев и  людьми. Сознательное целенаправленное руководство не в состоянии охватывать все проявления жизнедеятельности  человека, а главное — такая максимализация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. В обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) не одинакова, к тому же на нее оказывает влияние классовая структура общества. Но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность человека.

Наряду с управлением  в обществе действуют и такие  регуляторы, как наука, искусство, стихийные  процессы (миграция, преступность и  т. п.).

Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные  цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы  связи и т. п.).

Цель биологической  системы — гомеостазис достигается  главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью  совершенствование системы, изменение  ее качественных особенностей, приспособление среды обитания к своим потребностям.

Очень важно и  то, что человечество научилось накапливать  и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального  воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки, принуждения и т. д. Специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. В этой связи социальное управление характеризуется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Существуют разнообразные  виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости  от пределов властного воздействия  можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности  можно различать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление. 

      Специфика государственного управления

     Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник).¹ Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них:

      Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно  не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осуществлено управление огромными  массами как человеческих, так  и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его  наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и  эффективность.

      Определяющее  влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает  его субъект, то есть государство, и  заложенная в нем властная сила. Так, обратясь к современной «Краткой философской энциклопедии» государство понимается как «структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области». Государство, тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.

      Это, безусловно, границы распространения  государственного управления. Такие  границы могут быть определены, как  проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и  проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант  взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим  объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть, государство  посредством законодательства устанавливает  основные типы и нормы поведения  людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проблемой  является «распространенность государственного управления на общество», так как  здесь уже пойдет речь не о технологических  изменениях, а об анализе состояния  самого общества, от способности его  к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество, но является вопросом глубина этого влияния. Важно отметить то, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.