Государственное управление и исполнительная власть. 2

СОДЕРЖАНИЕ: 

Введение

Глава 1. Государственное управление и исполнительная власть

Глава 2. Институционально-структурная  составляющая системы  государственно-административного  управления

      § 1. Государственный  аппарат: понятие, структура

      § 2. Организационно-правовые формы исполнительной власти в России

Заключение

Список  используемой литературы 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

         Административное  право представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами.

        B первую очередь необходимо отметить, что административное право является одной из отраслей публичного права. Как отмечал известный российский административист А. И. Елистратов, публичные отношения по сравнению с частными отношениями имеют значительные особенности. Частными отношениями называются отношения отдельных лиц между собой, семейные и имущественные отношения, слагающиеся на почве их частных интересов. Публичные отношения — это отношения между представителем государственной власти и человеком: их содержанием является публичный интерес, интерес государственной власти. Особенность публичного отношения состоит в том, что здесь одним из участников отношения выступает государственная власть. Это постоянный партнер человека в публичных отношениях. В частных отношениях у людей всегда остается большая или меньшая свобода для выбора контрагента, т. е. того лица, с которым мы вступаем в то или иное семейное или имущественное отношение (выбор жены, мужа; наем квартиры у того или другого домохозяина; покупка товара в той или другой лавке и т. д.). Перемена контрагента в публичных отношениях возможна разве лишь путем перехода в подданство другого государства, но это и затруднительно, и не всегда допустимо по закону¹.

        Административное  право является базовой, ключевой отраслью наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования разнообразных общественных отношений, ежедневно возникающих в различных сферах общественной и государственной жизни.

   Современное российское административное право  призвано регулировать государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения в различных сферах — хозяйственной, социально-культурной и административно-политической.

         Важно подчеркнуть, что нормами административного  права регулируются те общественные отношения, в которых обязательным участником являются органы государственного управления федерального и регионального (республики, края, области и т. п.) уровня. В соответствии с конституционным принципом разделения властей эти органы являются органами исполнительной власти.

         Исполнительная власть в системе разделения властей призвана обеспечивать проведение в жизнь общих требований, правил, сформулированных нормами законодательства, их неуклонное исполнение всеми государственными и негосударственными образованиями, всеми гражданами. Тем самым исполнительная власть обеспечивает проведение в жизнь государственной политики.

      Достижение  этих целей предполагает создание специального механизма исполнительной власти, т. е. системы государственных органов, в деятельности которых осуществляется практическая реализация государственной власти. Это и есть органы исполнительной власти (или государственного управления). Их деятельность по своей сути является управленческой, исполнительной и внесудебной.

         Повышению эффективности  государственного управления, исполнительной власти служит административная реформа. Она необходима для того, чтобы повышать качество государственного управления во всех отраслях и сферах — экономической, социально-культурной, административно-политической, совершенствовать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, государственную службу, устранять административные барьеры, прежде всего стоящие перед малым и средним предпринимательством, ликвидировать избыточные, дублирующие функции органов исполнительной власти — и федеральных, и региональных. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1. Государственное управление и исполнительная власть

         Ключевую роль для  понимания предмета, а следовательно, и природы административного права как отрасли права играет понимание сущности категорий государственного управления и исполнительной власти.

         Вопрос о соотношении  этих категорий в настоящее время  является в известной мере дискуссионным. Будучи сложным явлением, государственное управление исследуется под различными углами зрения в рамках различных концептуальных схем.

         Проблемы государственного управления освещались в трудах ученых-юристов XIX — начала XX в., широко рассматривались в советской юридической литературе, исследуются и в настоящее время. Получили свое отражение вопросы государственного управления в работах зарубежных юристов. При этом было высказано множество мнений и суждений, формулировались различные теоретические позиции, в том числе и по вопросу сущности категорий «управление», «государственное управление» и «исполнительная власть» и их соотношения².

      В современной научной и учебной  юридической литературе можно выделить различные подходы к рассмотрению государственного управления и пониманию его сущности как юридической категории. При этом в рамках этих подходов категория «государственное управление» («управление») понимается по-разному в зависимости от выбранной методологии исследования. Во многом это связано с тем, что на юридический анализ проблем государственного управления оказали и оказывают значительное влияние не только правовые теории (например, теории правового государства, разделения властей и другие), но и другие отрасли знания, в частности кибернетика, социология и теория управления (менеджмент). Наличие столь разных подходов привело к тому, что в юридической науке, законотворческой и правоприменительной деятельности значение терминов «государственное управление», «управление», «исполнительная власть» понимается учеными и практическими юристами неодинаково.

         Для того чтобы сделать  разумный выбор, представляется необходимым рассмотреть подходы к анализу понятия государственного управления в юридической и других науках, проанализировать и взвесить их, а затем сравнить их с точки зрения логики и юридической науки.

         Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что в рамках этого подхода государственное управление рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понижается как один из видов государственной деятельности по их реализации³.

         В юридической науке  анализ государства обязательно  предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики его деятельности. В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение.

      В теории государства и права рассматриваются  и основания (критерии) классификации функций государства. При этом в качестве наиболее общих критериев отграничения одной функции от другой используются: во-первых, особенности объекта государственного деятельности, своеобразие тех общественных отношений, в которых функции государства реализуются; во-вторых, обусловленная последними специфика содержания каждой функции, то есть однородных видов государственной деятельности⁴.

         В работах по теории государства и права выделяются внешние и внутренние функции государства. Так, к внешним функциям относятся функции обороны страны, сотрудничества и укрепления связей с другими государствами. К внутренним функциям относятся такие функции, как экономическая; социальная; развития культуры, науки и образования; налогообложения; обеспечения безопасности государства; обеспечения общественной безопасности; обеспечения экологической безопасности и ряд других.

         В юридической науке  деятельность государства по реализации своих функций рассматривается на основе разделения форм государственной деятельности и в демократическом государстве, соответственно, — на основе разделения властей, осуществляющих эти формы деятельности. В качестве основных форм осуществления деятельности государства выделяются следующие основные формы государственной деятельности: законодательная, управленческая (исполнительная), судебная.

         Сущность и содержание и законодательной деятельности как формы деятельности государства состоит в издании законов и посредством этого установлении таких общих юридических правил, которые обязаны исполнять не только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая сами законодательные органы.

         Судебная  деятельность (судопроизводство) заключается в осуществлении судами правосудия. Цель осуществления правосудия состоит в том, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в их преступном нарушении, подвергались установленным наказаниям. Осуществляя правосудие, суды не создают новых правовых норм, а только применяют существующие правовые нормы. Ив том случае, когда совершено преступление, и тогда, когда возник гражданско-правовой спор, суд стремится подвести конкретный случай под надлежащие статьи уголовного или гражданского законодательства и постановить на их основании соответствующий приговор или решение.

      Управленческая  деятельность (государственное  управление) представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т. д.⁵

         Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще и тем, что оно осуществляется особыми органами в особых формах. Законодательная деятельность осуществляется в конституционных государствах законодательными органами (парламентом). Проявляется названная деятельность в издаваемых законах. Правосудие также осуществляется особыми органами — судами — и проявляется в судебных приговорах (решениях).

         Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах. Так, органами исполнительной власти издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут издаваться лишь в том случае, если закон наделяет соответствующими полномочиями те или другие органы исполнительней власти.

         Законодательством органам исполнительной власти предоставляется также право налагать на лиц административные наказания за совершение административных правонарушений. В подобных случаях деятельность администрации принимает в большей или меньшей степени квази-судебный, или юрисдикционный характер.

         Органы исполнительной власти и должностные лица также  совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, а также другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов (например, сотрудники милиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы и оружия.

         Таким образом, государственное  управление является одной из форм государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности оно отличается как своим содержанием, так и теми формами и методами, в которых оно проявляется, и теми органами, от которых оно исходит. Каждая из указанных форм, в том числе и государственное управление, с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.

         Понятие государственного управления как одной из форм государственной деятельности начало формироваться в юридической науке в XVII в. в Германии, в рамках так называемых камеральных наук. В XVII— XVIII вв. в европейских государствах усиливается центральная власть и создается многочисленный полицейский аппарат, призванный оперативно и профессионально осуществлять борьбу с преступностью и охранять от нарушений общественный порядок. Рост и усложнение административных дел и развитие полицейского законодательства сделали необходимым создание управленческой теории. Результатом этой назревшей потребности явилось возникновение так называемой «науки о полиции» (Polizeiwissenschaft), которая непосредственно предшествовала науке административного права и теории государственного управления. Основателями науки полицейского права считаются такие юристы, как де ля Марр, И. Юсти и М. Зонненфельс.  Они отграничили ее от других наук о государстве,  в частности от внешней и финансовой политики. Ее задачами стало исследование условий, ведущих к безопасности и благосостоянию государства.

         Вместе с тем  начало разработки теории государственного управления как категории юридической науки во многом связано с именем немецкого юриста Лоренца фон Штейна (1815—1890). Свои идеи о государственном управлении он изложил в 7-томном труде «Учение об управлении» («Die Verwaltungslehre»). На русском языке имеется работа Л. Штейна «Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии» — в переводе профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского⁶.

         Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном  управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление предназначено для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства — закон — получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельность государства. Управление осуществляется в самостоятельных областях государственной жизни, которые представляют собой самостоятельные сферы и для законодательства, и для исполнительной деятельности. Л. Штейн называл их областями управления.

      Важные  методологические выводы о природе, сущности и организации государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX — начала XX в.: А. А. Алексеева, А. Д. Градовского, В. Ф. Дерюжинского, А. И. Елистратова, В. В. Сокольского, М. Н. Коркунова, М. Рейснера и ряда других. В теории российского государственного и административного права в рассматриваемый период проводилось определенное различие в характере государственного управления в России и в западных конституционных государствах. На основе анализа законодательства западных государств в этих работах делается вывод о том, что государственное управление в демократическом конституционном государстве является самостоятельной сферой государственной деятельности, направленной на реализацию законов в различных областях государственной жизни.

         Таким образом, как  мы видим, в российской и западной юридической науке в XIX — начале XX в. государственное управление практически однозначно рассматривалось и понималось как вид государственной деятельности, отличный от деятельности законодательной и судебной и осуществляемый исполнительными (правительственными) органами и учреждениями. 

         В советской науке  административного права анализ государственного управления как практической реализации функций государства государственным аппаратом путем осуществления установленных законом полномочий и направлений государственной деятельности получил свое дальнейшее развитие. Ученые-административисты В. Кобалевский, С. Берцинский, И. И. Евтихиев, А. Е. Лунев, С. С. Студеникин, Ц. А. Ямпольская, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был проведен научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других категорий. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности подзаконных органов государства⁷.

      В современный период вопросы государственного управления в новых исторических условиях также нашли свое отражение в юридической литературе. Как исполнительно-распорядительная деятельность оно рассматривается Д. М. Овсянко⁸ в учебнике «Административное право» и Ю.М. Козловым в учебнике «Административное право Российской Федерации»⁹.

         С позиций анализа  механизма деятельности правительственных  учреждений рассматриваются вопросы организации и функционирования государственного управления и юристами западных государств — Великобритании, США, Франции и ряда других.¹⁰ Так, в частности, в Федеративной Республике Германии понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством системы органов.  Германская теория административного права, как и теория публичного управления, находится в русле континентально-европейской традиции. В Европе вся история науки публичного управления сводится к анализу развития административного права — в отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX в., и претерпело значительное влияние социологии. По мнению западногерманских специалистов в области науки управления, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы — реального публичного управления. В историческом аспекте в развитии системы управления в Германии принято различать три этапа: а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства: б) управление периода либерального «правового государства»; в) управление периода «общества потребления», «государства планируемой экономики».

         Основоположник германской школы административного права  О. Мейер определял публичное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства. Пользуясь методом «от противного», другой известный немецкий юрист В. Еллинек определял публичное управление как «деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти». Очевидно, вышеприведенные определения понятия «публичное управление» находятся в русле западноевропейской концепции разделения властей.

      Источники административного права ФРГ  можно представить в виде определенной системы, «вершину» которой образуют Основной закон (Конституция), акты высших представительных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включая правительственные органы управления. Особое место в системе источников права ФРГ занимают решения Федерального административного суда по некоторым вопросам и нормы международных соглашений.

         На основании Конституции  ФРГ административная деятельность осуществляется на пяти ступенях. Первая ступень соответствует административной деятельности органов федерации; вторая ступень — деятельности земельных административных органов; третья ступень — деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень — деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень — деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие обшенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права¹¹.

         Таким образом, проведенный  анализ показывает, что с позиций  юридической науки государственное управление рассматривается как один из видов государственной деятельности, направленный на исполнение, претворение в жизнь соответствующими государственными органами законов и иных нормативных правовых актов.

         Таким образом, на основе проведенного анализа можно выделить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории.

   1. Государственное управление как вид государственной деятельности имеет самостоятельные цели. Они заключаются в повседневном исполнении, т. е. в проведении в жизнь, требований законов и подзаконных актов. Это означает, что государственное управление практически выражается в осуществлении исполнительной по своему характеру деятельности.

         По целям государственное  управление отлично от всех других видов государственной деятельности. Так, основное назначение законодательной деятельности заключается в решении принципиальных и наиболее общих вопросов руководства хозяйственным и культурно-политическим строительством. Основное назначение судебной деятельности состоит в осуществлении в специфических процессуальных формах задач правосудия.

         Таким образом, сущностью государственного управления, отличающей его от других указанных видов государственной деятельности, является то, что оно заключается в исполнении законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.

2. Государственное управление носит непосредственно деятельностный характер, то есть в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политической, хозяйственной, социальной и др.
3. Содержание государственного управления заключается в осуществлении его субъектами нормативно определенных задач и функций путем использования государственно-властных полномочий, которыми субъекты государственного управления наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий осуществляется в административном, то есть во внесудебном порядке. Следовательно, государственное управление носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

   4. Субъектами, осуществляющими государственное  управление, являются Президент  Российской Федерации, Правительство  Российской Федерации и органы исполнительной власти, а также ряд других государственных органов, в частности органы военного управления, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.

   5. Государственное управление является  видом государственной деятельности, в рамках которой реализуется  исполнительная власть. Все субъекты  исполнительной власти являются  органами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента Российской Федерации, а также определенные государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти.

   6. Законодательством Российской Федерации  предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление.

         С учетом изложенного, государственное управление как  государственно-правовая категория представляет собой одну из форм государственной деятельности, направленную на исполнение, претворение в жизнь положений законов и иных нормативных правовых актов, осуществляемую Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти и другими субъектами государственного управления, сущность которой состоит в осуществлении ими нормативно определенных функций путем использования принадлежащих им государственно-властных полномочий.

         Выработанное юридической  наукой понятие государственного управления как организационно-правовой формы осуществления исполнительной власти, вида государственной деятельности, направленного на исполнение законов и иных нормативных правовых актов, отличается по своей сущности от понятия «управление», используемого в кибернетике, теории управления, политологии, экономике и ряде других наук.

         Так, с начала 60-х  годов XX в. в советской юридической науке начал формироваться и получил свое развитие подход к анализу понятия и сущности государственного управления с позиций общей теории управления, которая разрабатывалась кибернетикой, теорией систем, социологией и рядом других наук. Во многом это было обусловлено тем, что в этот период все отрасли наук оказались под серьезным влиянием идей кибернетики. Кибернетика (от греч. kibernetike — искусство управления) наука об управлении, связи и переработке информации в биологических, технических и комплексных (человеко-машинных) системах¹². Идеи кибернетики казались привлекательными в том числе и ученым, изучающим проблемы управления, поскольку кибернетика получила признание как наиболее общая наука, рассматривающая процессы управления в различных средах.