Государственное управление как объект административно-правового регулирования

Государственное управление как объект административно-правового  регулирования

Цель – изучение основ  государственного управления.

Задачи – ознакомление с понятием и сущностью государственного управления, усвоение отличия государственного управления от иных видов государственной деятельности.

План:

1. Понятие и сущность государственного управления.
2. Основные принципы государственного управления.
3. Функции государственного управления.
4. Формы и методы государственного управления.
5. Государственное управление и исполнительная власть.
6. Отличие государственного управления от иных видов государственной деятельности: законодательной, судебной, прокурорского надзора.

Источники:

Конституция РБ

Кодекс  о судоустройстве и статусе судей  в РБ от 29.06.2006г. № 139-З

Закон о прокуратуре РБ от 08.05.2007г. № 220-З Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» от 23.07.2008г. № 424-З

Закон Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" // Ведомости  Нац. Собрания Республики Беларусь   от 10.01.2000 -  № 361-З - 2000. № 5. Ст. 40.

Закон Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" Ведомости Нац. Собрания Республики Беларусь от 20.02.1991. - № 617-XII- 2000. № 4. Ст. 39.

Административное  право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000.

Бахрах  Д.Н. Административное право. М., 2000.

Габричидзе  Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. М., 1998.

Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. – Минск, 2002г.  – с.60

Рябцев Л.М. Административное право: Курс лекций. – Минск, 2007г. –  с.9

Шматков И.И. Административное право: Курс лекций.- Москва, 2003г.  –c. 5.

Реферат: «Местное управление и самоуправление в системе государственного управления»

§ 1. Понятие  и сущность государственного управления

Административное право  и государственное управление –  тесно связанные явления. Административное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, определяет принципы управления и его  функции. То есть государственное управление является объектом административного права. Государственное управление — это особый вид социального управления, то есть управления поведением людей.

Государственное управление имеет свои основные черты и особенности. Государственно-правовой характер управления проявляется в том, что, во-первых, в процессе его реализуются задачи, функции и интересы государства; во-вторых, функции управления осуществляются специальными субъектами, формируемыми государством; в-третьих, эти субъекты действуют по поручению государства; в-четвертых, они наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера; в-пятых, они действуют в рамках, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права; в-шестых, все ведущие варианты управленческих систем опосредуются правом.

Государственное управление (в широком смысле) — управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной).

Государственное управление (в узком смысле) — подзаконная, юридически властная, организующая деятельность особой группы субъектов (органов, должностных лиц), состоящая в практическом исполнении задач и функций государства в процессе руководства экономической, административно-политической и социально-культурной областями.

Место и роль государственного управления в механизме государственной  власти определялись следующими характеристиками:

1. Государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющей функциональную и компетентную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти.

2. Государственное управление имеет общегосударственный характер, т.е. охватывает все важные для государства стороны жизни общества. По существу объектом государственного управления является общество в целом.

3. Государственное управление представляет собой, прежде всего деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным ее направлением является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и иных нпа.

4. Государственное управление носит государственно-властный характер. Субъекты государственного управления исполнительной деятельности наделены государственно-властными полномочиями и выступают от имени государства.

5. Государственное управление имеет непосредственный, деятельный характер, т.е. в процессе осуществления управленческой, исполнительской деятельностиповседневно реализуются функции государства в межотраслевых (финансы, госстандарты, налоги, статистика и др.), социально-политических (оборона, государственная безопасность, зарубежные связи и др.), социально-культурных (образование, наука, здравоохранение, культура и др.) сферах, в хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.).

6. Государственное управление - активная и целенаправленная подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение законов, применительно к важнейшим сферам жизни общества и в порядке общего и оперативного руководства.

7. Характерной чертой государственного управления является разнообразие организационных форм его функционирования. Высокий уровень организационных форм управления обеспечивает решение задач сложной и тонкой сети новых организационных отношений, возникающих в связи с развитием рыночных отношений в обществе.

8. Государственное управление реализуется через формы организаторской деятельности: подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, информационная деятельность, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.

9. Государственное управление - прерогатива специальных субъектов, представляющих собой исполнительно-распорядительные органы государственной власти или органы государственного управления.

10. Государственное управление является исполнительной 
деятельностью по отношению к деятельности, осуществляемой органами 
государственной власти - Советами депутатов.

Кроме того, для государственного управления характерны и некоторые другие специфические черты, например:

- вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов;

- реализация   принадлежащих   этим   субъектам   юридически властных полномочий в административном, т.е. несудебном порядке;

- возможность административного  правотворчества – сочетание  правоприменения с правоустановлением.

В связи с этим указанная деятельность в литературе называется исполнительно-распорядительной.

Государственное управление - это разновидность социального правления,   с   функционированием   которой   традиционно   связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.

Органы государственного управления рассматриваются в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном 'практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти.

2.  Основные принципы государственного управления.

Государственное управление основывается на принципах, Под принципами понимаются определенные требования, правила, имеющие обязательный характер. Они используются в целях улучшения управления.

 В административно-правовой литературе нет единого подхода к трактовке принципов государственного управления и их классификации.

Существует  два вида принципов, связанных с государственным управлением: основные и специальные.

I. К основным относятся те, которые закреплены в Конституции РБ и иных основополагающих правовых документах и являются общими для всех отраслей (сфер) управления: социальная направленность; приоритетность человека, его прав и свобод; законность; гласность; народность; интернациональность; сочетание централизации и децентрализации, деконцентрация; ответственность; профессионализм; научность.

Принцип социальной направленности государственного управления определяется социальной сущностью самого государства. В статье 1 Конституции Республики Беларусь подчеркивается социальная ориентация Республики Беларусь, а следовательно, все ветви власти, все виды государственной деятельности, включая и государственное управление, должны в своей основе иметь такую направленность.

Принцип приоритетности человека, его прав и свобод в государственном управлении вытекает из статьи 2 Конституция Республики Беларусь. В ней утверждается, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство берет на себя ответственность перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. В процессе государственного управления провозглашенные права и свободы человека и гражданина обретают реальность, гарантированность и защиту.

Принцип законности предполагает, что государственное управление не только имеет исполнительный характер, но и в процессе осуществления строго основывается на действующем законодательстве, т.е. соблюдаются требования Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов и иных правовых актов. Государственное управление урегулировав; нормами права, т.е. имеет правовой характер, поэтому может осуществляться только в дозволенных рамках.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы об управленческой деятельности государственных органов. Статьей 34 Конституции Республики Беларусь гарантируется право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, к которым относятся и органы государственного управления, о политической, экономической, культурной и международной жизни. Органы государственного управления, должностные лица обязаны предоставлять гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Пользование информацией может быть ограничено законодательством лишь в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан.

Принцип народности определяется, в первую очередь, тем, народ является единственным источником государственной власти, а следовательно, и исполнительной власти (государственного управления), а также участием граждан в осуществлении государственного управления. Он получил правовое закрепление в статьях 3, 4, 13, 37—39 Конституции Республики Беларусь и в текущем законодательстве. Так, в части 8 статьи 13 Конституции закреплено, что государство гарантирует право граждан принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями.

Граждане Республики Беларусь могут участвовать в  решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, т.е. депутатов. Непосредственное участие граждан в управлении возможно при проведении референдумов, путем участия в обсуждении проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, с помощью других определенных законом способов (ст. 37 Конституции).

Принцип интернациональности, т.е. равноправия национальностей в сфере государственного управления, закреплен в ряде статей Конституции Республики Беларусь. Так, в статье 11 подчеркивается, что иностранные граждане и лица без гражданства: на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами РБ, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.

В Конституции Республики Беларусь при определении участия граждан в государственном управлении не выделяются какие-либо национальности. Все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и свобод, подчеркивается в статье 22 Конституции. Все граждане РБ, независимо от национальности, имеют равное право на доступ к любым должностям в государственных органах. Здесь учитываются лишь способности и профессионализм, профессиональная подготовка (ст. 39 Конституции)

Принцип сочетания  централизации и децентрализации означает, что в государственном управлении наличествует централизация и децентрализация.

Централизация проявляется в осуществлении управления вышестоящими органами по отношению к нижестоящим, т.е. сверху вниз. Нижестоящими могут быть органы, организации, учреждения, не только находящиеся в иерархическом подчинении, но и так называемые «подвластные» субъекты. Например, Минфин, Минтруда и соцзащиты осуществляют контроль и надзор не только за подчиненными субъектами, но и за всеми другими по определенным направлениям.

Децентрализация в государственном  управлении — это передача полномочий из центра органам местного управления и самоуправления, которыми являются местные исполнительные комитеты,   местные   администрации,   местные   Советы   депутатов; Местные Советы — областные, городские, районные, поселковые, сельские — не находятся в иерархическом подчинении центральных органов, исполнительные же комитеты и местные администрации входят в систему исполнительной власти, а следовательно, иерархически подчинены Президенту РБ (местные администрации подчинены горисполкому), облисполкомы и Минский горисполком, кроме того, подчинены Совету Министров Республики Беларусь по вопросам его компететенции, исполкомы первичного и базового уровня подчинены вышестоящим исполкомам. Особенностью этих органов является то, они предназначены для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории (ст.120 Конституции Республики Беларусь).

Схожей с децентрализацией является деконцентрация. Под деконцентрацией понимается передача полномочий от центра представителям его на местном уровне. Последние не подчинены местным исполнительным и распорядительным органам и призваны решать вопросы местного значения. Они действуют от имени органов, их образовавших, и подчинены им. К ним относятся органы КГБ, МНС, следственного комитета МВД, таможни и.др.

Принцип ответственности означает, что за ненадлежащее осуществление государственного   управления   предусматриваются различные виды юридической ответственности: дисциплинарной, административной, материальной, уголовной.

Профессионализм в государственном управлении. Осуществление государственного управления требует специальных знаний, профессиональной подготовки.

Государственное управление должно основываться на науке. Наука об управлении направлена на рациональность, экономичность, эффективность государственного управления, достижение : наибольших результатов при наименьших затратах. Наука способствует внедрению всего более совершенного и прогрессивного в управление с целью создания оптимального функционирования и развития управленческой системы.

II. Специальные принципы управления подчиняются основным. Они подразделяются на две группы. К первой группе (принципы построения системы управления) относятся:

1. Отраслевой принцип. Этот принцип выступает в качестве ведущего   в   организации   аппаратов   и   служб,   осуществляющих исполнительную деятельность. В соответствии с ним для реализации того иного вида управленческой деятельности образуются необходимые органы и аппараты  (службы, подразделения).

2. Территориальный принцип. Суть этого принципа состоит в 
формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечить комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области, округе, городе, регионе).

3. Линейный принцип. Его применение обеспечивает такой тип 
организации  аппаратов и  служб, осуществляющих  исполнительную власть, при которой каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления. При таком построении каждый подчиненный имеет лишь одного  непосредственного начальника,  в компетенции которого находятся все вопросы деятельности подчиненного.

4. Функциональный   принцип.   На   основе   этого   принципа 
формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции управления. Применение функционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых связей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих отраслей управления. В соответствии с рассматриваемым принципом формируются органы государственного управления, занимающие надведомственное положение осуществляющие ту или иную межотраслевую функцию управления (статистика, стандартизация, метрология, сертификация и др.).

5. Принцип двойного  подчинения. Этот принцип, как уже указывалось, обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий.

Во вторую группу (принципы деятельности аппарата управления) входят:

- рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности, которое предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом, аппаратом, службой, подразделением и работником; урегулирование взаимоотношений в исполнительной деятельности;

- ответственность субъектов исполнительной деятельности з результаты работы, которая тесно связана с принципом рационального распределения полномочий (за ненадлежащее исполнение служебный обязанностей они могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности);

- сочетание коллегиальности и единоначалии;

- дисциплина;

-выдвижение наиболее  достойных лиц на высшие ступени;

-иерархия.

3. Функции государственного  управления

Государственное управление многофункционально. Функции - это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.

В научной литературе нет единого  мнения о понятии и видах функций государственного управления. Представляется, что функции государственного управления правомерно разделить два вида: общие и специальные.

Общими являются те, которые  имеют универсальный характер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят: прогнозирование; планирование; организацию; регулирование; руководство; координацию; контроль; учет.

Прогнозирование — это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. Прогнозирование дает возможность определять задачи на будущее, заранее намечать пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовать их усилия на решение предстоящих задач. Функция прогнозирования закреплена в Законе  «О Совете Министров» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления (п. 25 Положения о Министерстве архитектуры и строительства)

Прогнозирование тесно связано  с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование — «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (экономических, социальных, оборонных и иных)». Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.

Планирование можно  разделить на несколько видов: в  области хозяйственного, социального и иного развития, а также в области организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государственного управления. Иные виды планов принимаются различными государственными органами и на различные сроки. Например, 28 ноября 2001 г. Совет Министров Республики Беларусь утвердил мероприятия по реализации Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001—2002 гг.

Одним из важных планов в области финансовой деятельности государства является бюджет РБ, который разрабатывается Советом Министров и утверждается Национальным собранием Республики Беларусь ежегодно.

Организация как функция государственного управления означает образование, упразднение и реорганизацию органов предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Иначе говоря, эта функция предназначена для основания, учреждения, упорядочения определенных управленческих структур, формирования коллектива подразделений. Ею обладают многие органы управления, все те, которые имеют нижестоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица). Например, в закона о СМ РБ, о местном управлении и самоуправлении.

Регулирование — это действие, вид управленческой деятельности, заключающийся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Оно направлено на упорядочение отношений между участниками, созданание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчеством. Такой функцией обладают те органы и должностные лица, которые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управлении К ним относятся, в первую очередь, Президент РБ (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Министров Республики Беларусь, республиканские органы государственного управления, органы местного управления и самоуправления и др.

Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путей нацеливания, указания основных ее направлений, определения текущих задач. Руководить — это значит подсказывать, давать советы, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Данную функцию осуществляют вес органы государственного управления и должностные лица. Некоторые органы государственного управления могут осуществлять особый вид руководства – методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем не может присутствовать властность субъектов управления, а лишь советы, рекомендации, иные виды помощи. Например, Минобразования осуществляет методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений по вопросам своей компетенции.

Координация — это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, направленных на выполнение какой-то единой задачи.

Координация осуществляется как в отношении подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Совет Министров Республики Беларусь координирует работу подчиненных ему республиканских органов государственного управления, инвестиционную деятельность.

Контроль заключается в получении сведений о фактическом положении дел в управляемых объектах, о качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными заданиями, параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осуществлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтрольных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие поправки, исправления в ранее принятые решения.

По результатам контроля обычно принимаются определенные решения органами, проводившими его, или иными на то уполномоченными органами. В этой связи могут осуществляться функции регулирования, руководства, организации.

Контроль осуществляется в различных формах и в ряде случаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контроля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Республики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специальными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осуществляет контроль за деятельностью аспирантур, докторантур.

Учет — это фиксация путем подсчета наличия в количественной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов, Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.

Общие функции государственного управления выполняют вес органы исполнительной власти.

Особенности органов  госуправления, их системы, отрасли  требуют наличия и специальных  функций, которые формируются на основе общих функций

4. Формы и методы государственного управления

По общему признанию, государственное управление реализуется в различных формах. Под формой следует понимать внешнее выражение управленческих действий, содержания управления. Форма — это наружный вид управления, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид. Форма оформляет управление внешне.

В науке административного  права различают правовые и неправовые формы.

Правовые и неправовые формы государственного управления различаются по характеру вызываемых последствий управленческими действиями, входящими в них. Управленческие действия правовых форм имеют юридические последствия, неправовые — не обладают подобным качеством. Правовые формы связаны с реализацией государственно властных полномочий, неправовые — не связаны с такими полномочиями.

К правовым формам относят акты управления (нормативные и индивидуальные), административные договоры, иные юридически значимые действия.

Акт — подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия. В актах управления выражается и закрепляется волеизъявление, решение соответствующего органа, должностного лица, представителя власти. Например, требование работника милиции об отстранении от управления лица в состоянии опьянения.

Вторым видом правовой формы государственного управления считаются административные договоры – соглашения между иерархически связанными или не связанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел (договоры-контракты с гос.служащими).

Юридически  значимые действия, или, как их еще называют в литературе, «иные юридически значимые действия», признаются одним из видов правовых форм.

К рассматриваемым действиям  обычно относят: постановку граждан  на регистрационный учет (прописку), составление протоколов об административных правонарушениях, досмотр пассажиров в аэропортах, выдачу разрешений гражданам и другим участникам управленческих отношений на совершение определенных действий, осуществление регистрации, выдачу официальных документов (прав на управление транспортными средствами, на охоту), осуществление контрольных действий, совершение нотариальных действий, предоставление обязательных отчетов, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, выставление преподавателями оценок по результатам экзаменов, выдачу гражданам государственными организациями установленных законодательством справок, удостоверяющих личность, семейное имущественное положение, о доходах, об уплаченных налогах и т.д.

Анализ указанных так  называемых юридически значимых действий свидетельствует о том, что здесь  нет юридических действий. Фактически имеют место лишь властные действия, совершение которых не влечет за собой преобразования правоотношений, т.е. юридических последствий. Последние наступают (могут наступить), если рассматриваемые действия обретут форму правового акта. Например, прописка граждан, осуществление регистрации, совершение нотариальных действий сопровождается изданием правового акта.