Имплементация

СОДЕРЖАНИЕ

1. Имплементации  международного права

1.1 Механизм имплементации  международного права

1.2 Международный  механизм имплементации международного  права

1.3 Внутригосударственный  механизм имплементации международного  права

1. Имплементации международного права

1.1 Механизм имплементации  международного права

Под механизмом имплементации норм международного права понимается совокупность правовых средств, существующих в определенных правовых и организационных формах, которые используются субъектами международного права, как на международном, так и внутригосударственном уровнях для обеспечения достижениях целей международно-правового регулирования.

Целью этого  механизма является обеспечение  беспрепятственного движения интересов  субъектов к определяемым ими ценностям, т.е гарантирование их справедливого удовлетворения. Роль механизма имплементации заключается в снятии возможных препятствий, мешающих полному, всестороннему и своевременному осуществлению интересов субъектов международного права.

Другим признаком механизма имплементации международного права является его синтетический характер, проявляющийся, с одной стороны, в определенном единстве международной и внутригосударственной составляющих этого механизма, а, с другой стороны, их относительной самостоятельности. В большинстве случаев имплементация норм международного права — это прерогатива суверенных государств, использующих в этих целях свой внутренний организационно- правовой механизм.

Вместе с тем  сферой международно-правового регулирования  нередко охватываются вопросы, разрешение которых не может быть обеспечено системой национальных средств, а осуществляется усилиями государств в рамках специально создаваемого ими международного механизма. Это создает определенную автономность этих составляющих. Единство данной системы проявляется в том, что в центре механизма имплементации стоят государства и все имплементационные меры, осуществляемые на международном уровне, опосредуются суверенной волей государств. При отсутствии такой воли они вообще не могут иметь место. Поэтому механизм имплементации включает в себя в качестве структурных элементов две подсистемы имплементации, соотносящиеся с ней как части и целое, международную и внутригосударственную, каждая из которых состоит из своих собственных структурных элементов.

1.2 Международный механизм  имплементации международного  права

Подавляющее большинство  международно-правовых норм реализуется  через внутригосударственный механизм имплементации. Стремление к повышению  эффективности международно-правового  регулирования привело к тому, что в рамках международного права с начала XX в. по воле государств начался процесс создания правовых средств и соответствующих им правовых и организационных форм, призванных обеспечить имплементацию его положений не только в пределах внутригосударственной правовой системы, но и на международном уровне. Решение данной задачи происходит путем формирования международного механизма имплементации норм международного права, который можно определить как совокупность правовых средств, существующих в определенных правовых и организационных формах, которые используются как индивидуально государством, так и совместно несколькими государствами, для всесторонней, своевременной и полной реализации принятых в соответствии с международным правом обязательств.

Анализ международных  договоров и иных международно-правовых актов позволяет классифицировать правовые и организационные формы, в которых существуют правовые средства обеспечения реализации международного права на международном уровне, на три группы:

- международные  процедурные правовые средства  реализации международного права  (международные процедуры);

- международные  институциональные правовые средства  реализации международного права; 

- международные  правовые средства реализации  международного права, применяемые государством индивидуально или совместно с другими государствами- участниками международных договоров в тех или иных сферах международного сотрудничества, в том числе и в рамках международных организаций.

Впервые международные  процедуры были введены Гаагскими конвенциями 1899 и 1907 гг. о мирном разрешении споров, закрепившими механизмы двустороннего расследования, к которому можно прибегнуть по просьбе одной из сторон в случае «любого имеющего места нарушения конвенции».

В настоящее  время к числу международных процедурных правовых средств реализации международного права можно отнести, например, расследования в соответствии с Женевскими конвенциями о защите жертв вооруженных конфликтов 1949 г.

В практике деятельности ООН также большое значение придается использованию международных процедур. Например, в резолюции от 16 декабря 1963 г. ГА ООН отмечала значение следственной процедуры для мирного разрешения споров. 9 декабря 1991 г. ГА ООН была одобрена Декларация об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности. Декларация исходит из того, что при выполнении своих функций, связанных с поддержанием международного мира и безопасности, СБ ООН и ГА ООН необходимо иметь подробную информацию в отношении любого спора или ситуации, для чего они могут принимать решения о направлении миссий для установления фактов на территории любого государства после получения его предварительного согласия.

Международная процедура по своему содержанию представляет порядок и методы изучения информации о наличии, например, серьезных нарушений международного гуманитарного права. Принятие мер по устранению выявленных в ходе такой процедуры нарушений относится к исключительной внутригосударственной компетенции. В рамках международных институциональных правовых средств реализации международного гуманитарного права возможно использование тех или иных процедур, однако в подобных случаях процедура представляет собой методы работы соответствующей организационной структуры. Более того, в отдельных случаях результаты изучения информации о нарушениях могут повлечь принятие организационной структурой мер по охране и защите нарушенного права (деятельность международных судов ad hoc, Международного уголовного суда).

Процесс осуществления международного права становится все более многогранным, что приводит все к большей институционализации межгосударственных отношений. Результаты кодификации и прогрессивного развития международного права свидетельствуют об устойчивости данной тенденции во многих отраслях международного права (международном трудовом праве, праве прав человека, международном гуманитарном праве, праве международной безопасности и др.).

Основанием для  учреждения международных институциональных  правовых средств реализации международного права являются международные договоры или иные международно-правовые акты. Так, например, в соответствии со ст. 28 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. был учрежден Комитет по правам человека. Создание подобных средств предусматривается рядом других многосторонних международных договоров: Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминаций 1965 г. (Комитет по ликвидации расовой дискриминации), Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. (Комитет против пыток), Статутом Международного уголовного суда 1998 г. (Международный уголовный суд), Конвенцией об охране всемирного культурного наследия 1972 г. (Комитет всемирного наследия) и т.п.

На основе двусторонних договоров могут учреждаться  двусторонние межправительственные органы. Например, в соответствии со ст. 8 Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Ливанской Республики о торгово-экономическом сотрудничестве от 19 июня 2001 г. в целях обеспечения выполнения положений данного соглашения была создана Белорусско-Ливанская межправительственная комиссия по торговому и экономическому сотрудничеству.

В отдельных  случаях данные средства могут создаваться (назначаться) при возникновении того или иного юридического факта, являющегося основанием для их создания (назначения). Например, таким фактом для назначения Державы-покровительницы или субститута Державы-покровительницы, наряду с другими условиями, которые определяются Женевскими конвенциями о защите жертв войны 1949 г. и Дополнительным протоколом I к ним 1977 г., является наличие факта существования международного вооруженного конфликта.

В отдельных  случаях международные институциональные  правовые средства реализации международного права учреждаются на основе резолюций ГА ООН или решений СБ ООН (ГА ООН в 1977 г. учредила Специальный комитет по усилению эффективности принципа неприменения силы в международных отношениях; Международный трибунал для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории бывшей Югославии с 1991 г., был учрежден на основании резолюции СБ ООН 827 (1993) либо являются органами международных организаций и входят в их структуру (Международный Суд ООН, Суд Европейских Сообществ).

Конкретные функции  и порядок действия международных  институциональных правовых средств  реализации международного права определяются международными договорами или иными  международно-правовыми актами на основе которых они учреждаются или создаются (назначаются). Как правило, их задачей является изучение и оценка действия конкретных принципов и норм, контроль за реализацией международно-правовых норм, разработка мер по успешному их осуществлению, а в ряде случаев и осуществление судебных функций. Например, Комитет по правам человека изучает доклады, представляемые государствами - участниками Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. о соответствии национального законодательства положениям Пакта. Комитет направляет свои замечания государствам относительно соблюдения Пакта, получает и рассматривает индивидуальные жалобы о невыполнении государством своих обязательств и т.д.

Центральное место  в процессе имплементации международного права на международном уровне занимают государства, непосредственно реализующие субъективные права и обязанности, вытекающие из норм международного права. Для обсуждения хода реализации международного права, для осуществления дополнительного нормотворчества и реагирования на нарушения, государства могут использовать как двусторонние, так многосторонние переговоры, международные конференции, которые являются наиболее распространенной формой обсуждения и решения международных проблем, в том числе и возникающих в правореализационном процессе.

В случаях, когда  совершаются нарушения международного права, государства могут как  совместно, так и индивидуально, с использованием возможностей отдельных  институциональных правовых средств, а также в сотрудничестве с ООН и другими международными организациями осуществлять мероприятия, связанные с оказанием дипломатического давления на нарушителя, и меры международно-правового принуждения.

Дипломатическое давление на нарушителя международного права может осуществляться путем неоднократного заявления протеста дипломатическими представителями либо открытого осуждения государством или рядом государств, либо обладающей значительным влиянием международной организацией, нарушения международного права. К этим же мерам можно отнести оказание дипломатического давления на правонарушителя через посредников, а также обращение государства к возможностям отдельных институциональных правовых средств, например, обращение в Международную комиссию по установлению фактов в отношении другого государства при условии, что компетенция комиссии признана этими странами.

Говоря о мерах  международно-правового принуждения, необходимо отметить, что это могут  быть только допустимые с точки зрения международного права меры, которые  могут предпринять государства в отношении нарушителя международного права. Иначе говоря, это могут быть только законные меры, отвечающие следующим требованиям:

- должны быть  направлены против государства,  которое само несет ответственность  за совершение незаконного действия;

- должны предваряться  предупреждением, направляемым этому  государству с требованием прекратить  указанное действие или действия;

- должны быть  соразмерными. Любые меры, несоразмерные  с вызвавшим их действием, являются  чрезмерными и, следовательно,  незаконными;

- должны согласовываться  с основными гуманитарными принципами;

- быть временными  и прекращаться, как только соответствующее  государство прекратит нарушать  международное право.

К мерам международно-правового  принуждения можно отнести отвечающие требованиям правомерности реторсии и не связанные с использованием вооруженных сил репрессалии.

Одним из важнейших  инструментов, имеющихся у государств для обеспечения имплементации  положений международного права, являются международные межправительственные организации и прежде всего ООН.

Они создаются  для координации сотрудничества государств в определенной или различных  сферах и по возможности оказывают  необходимую помощь государствам. Более  того, любые попытки какого-либо государства обеспечить соблюдение международного права, особенно в случае серьезных нарушений, были бы затруднены, если вообще возможны, без политической поддержки сообщества государств, объединенных прежде всего в ООН, которая является одним из наиболее широко используемых средств такой поддержки в современном мире.

Например, начиная  с 1968 г., после принятия на Международной  конференции по правам человека в  Тегеране резолюции «Уважение прав в период вооруженного конфликта», ООН включилась в деятельность по оказанию содействия выполнению положений международного гуманитарного права. ООН может выступать в защиту уважения международного гуманитарного права только в том случае, когда значительное число ее членов согласны поддержать эту инициативу. Именно данное обстоятельство дало возможность СБ ООН осудить нарушения норм международного гуманитарного права, совершенные в ходе ирано-иракского конфликта.

На практике меры по обеспечению реализации международного права санкционируются органами ООН в различных формах: принятие специальных резолюций ГА ООН, назначение специальных докладчиков, обращение к Международному Суду с просьбой дать консультативное заключение о том, действительно ли установленный факт нарушения международного права государством, находящимся в конфликте, является нарушением его международного обязательства и т.п.

Деятельность  международных организаций по оказанию помощи государствам в развитии образования, культуры, средств информации (ЮНЕСКО), в предоставлении оборудования, ядерной  технологии и материалов для использования  в мирных целях (МАГАТЭ), в содействии развитию сельского хозяйства, промышленности, транспорта, здравоохранения и других сферах (ПРООН) и т.д. является по существу созданием материальной основы имплементации норм международного права государствами.

В области правового обеспечения, с учетом полномочий международных организаций, ими могут приниматься детализирующие и конкретизирующие правовые акты (например, Декларация о принципах международного права 1970 г., принятая ГА ООН), акты толкования (резолюция ГА ООН «Определение агрессии» 1974 г. (A/RES/3314(XXIX)), осуществляться контроль за исполнением международных обязательств (рассмотрение докладов о мерах по исполнению обязательств, обсуждение эффективности имплементации международного договора, проведение инспекций и т.п.). Существенна роль международных организаций в разрешении споров, в осуществлении функций правоприменительных органов, включая принятие решений о применении санкций и т.д.

1.3 Внутригосударственный  механизм имплементации  международного права

Главная ответственность за обеспечение эффективной имплементации международного права ложится на государства. Однако сам факт участия того или иного государства в международных соглашениях вовсе не означает, что все их положения будут автоматически применяться и эффективно действовать. Необходимо приведение в действие системы правовых и иных мер в национальных правопорядках, позволяющих обеспечить реализацию предписаний международных договоров.

Воздействие международного права на содержание отношений по реализации принятых международных обязательств в пределах внутригосударственной юрисдикции имеет опосредованный характер. С одной стороны, это отношения между субъектами международного договора по поводу оговоренных в нем прав и обязанностей, а с другой - отношения между соответствующими органами государства - участника этого договора по поводу выполнения вытекающих из договоров международных обязательств.

Возникающие в  связи с заключением международного договора международные правоотношения регулируются непосредственно нормами, зафиксированными в данном договоре. Внутригосударственные правоотношения, возникающие вследствие принятия государством международных обязательств, регулируются не договорными, а национальными нормами права. Международный договор выступает лишь в качестве юридического факта, вызывающего необходимость внутригосударственного правотворчества и установления соответственно внутригосударственных правоотношений. Даже когда речь идет о внутригосударственных правоотношениях, возникающих при наступлении предусмотренных самоисполнимыми международно-правовыми нормами юридических фактов, они опосредуются национальными нормативными правовыми актами о выражении согласия государства на обязательность для него международного договора.

Таким образом, выполнение международных обязательств зависит от согласованности международной  и национальной правовых систем. Достижение подобной согласованности международной  и национальной правовых систем возможно при наличии в правовой системе  государства правового механизма, с помощью которого обеспечивается на внутригосударственном уровне реализация принятых международных обязательств.

Внутригосударственный механизм имплементации норм международного права - это совокупность национальных правовых средств, используемых для имплементации норм международного права и государственных органов, уполномоченных на реализацию международных обязательств государства, и осуществляющих правообеспечительную деятельность, разработку законодательства соответствующего международным обязательствам.

Механизм имплементации  норм международного права на внутригосударственном  уровне существует в каждом государстве. Однако этому механизму присуще  наличие как общих, характерных  для всех государств, признаков, так  и специфических признаков. Эти признаки прежде всего зависят от особенностей правовой системы конкретного государства.

Основными элементами внутригосударственного механизма  имплементации норм международного права, присущими любому государству, являются:

- национальные  правовые средства, используемые для реализации международного права;

- система государственных  органов, уполномоченных на реализацию  обязательств, вытекающих из международного  права.

К национальным правовым средствам, используемым для  реализации международного права, относятся:

- нормативные  правовые акты общего характера,  регулирующие вопросы соотношения  международного и внутригосударственного  права, заключения, исполнения и  прекращения действия международных  договоров, нормотворческой деятельности, а также определяющие компетенцию государственных органов в области имплементации международного права;

- национальные  правовые акты, принимаемые в  целях обеспечения реализации  международных обязательств, вытекающих  из конкретных международных  договоров (имплементационные правовые акты);

- правообеспечительная  деятельность государственных органов,  связанная с имплементацией на  внутригосударственном уровне предписаний,  содержащихся в нормах международного  права;

- национальная  правоприменительная практика.

Правовое содержание этих средств зависит от решения в национальном законодательстве вопроса о соотношении международного и внутригосударственного права прежде всего в части характера влияния международного права на функционирование национальной правовой системы в процессе реализации международно-правовых норм. Это влияние международного права на национальную правовую систему весьма многопланово, и оно распространяется на все элементы системы - от правосознания до правоприменения.

Как указывалось  выше, воздействие международного права на национальное право имеет преимущественно опосредованный характер и выражается в помощи национального права при реализации норм международного права.

Без помощи внутригосударственного права решение вопроса о недопущении  возникновения коллизий между нормами международного и национального права или обеспечение их преодоления также невозможно. В основе решения этой задачи лежит принцип pacta sunt servanda. Механизм согласования, увязки международного и национального права базируется на принципе, что государство обеспечивает выполнение международного договора всеми находящимися в его распоряжении властными действиями в соответствии с конституционными и иными предписаниями. Для этого государству необходимо иметь такое национальное законодательство, которое не противоречило бы установлениям международного права либо позволяло разрешать правовые коллизии в пользу последнего. Это также становится возможным при наличии во внутреннем законодательстве общей нормы о порядке разрешения коллизий с международным правом и принятии национальных правовых актов, обеспечивающих соответствие нормам международных договоров.

В этих целях  государства в своих конституциях или иных нормативных правовых актах  закрепляют положения, которые определяют юридическую силу международных договоров и их внутригосударственную применимость, регулируют порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров.

Однако имплементационный  механизм, закрепленный в конституционном  законодательстве государств, также  отличается большим разнообразием.

Если попытаться классифицировать имплементационные  механизмы различных государств, то в зависимости от используемых критериев можно выделить следующие  способы реализации норм международного права, базируясь на положениях конституций:

а) критерий признания  монистической или дуалистической теории соотношения международного права и национального права. Абсолютное большинство государств является монистически ориентированными и признают за международной нормой либо статус, равный норме национального права, либо верховенство нормы международного права перед законом. Дуалистически ориентированные государства (Англия, Канада, Швеция, Израиль, Финляндия) признают возможность действия договора или обычая на территории соответствующих государств только после введения их в правовую систему соответствующим законом;

б) критерий применения норм международного права в зависимости  от их вида: договорные нормы и обычные  нормы. Исходя из указанного критерия можно выделить 3 категории имплементационных  механизмов.

Во-первых, это  конституционные имплементационные  механизмы, которые рассматривают  только международный договор как  часть национального права или  национальной правовой системы. Так, в  Конституции США предусматривается, что Конституция и законы США, изданные в ее исполнение, равно, как и все договоры, которые заключены или будут заключены, являются высшими законами страны, и суды каждого штата обязываются к исполнению, хотя бы в конституциях и законах любого штата содержались противоречивые положения (ст. 6). Аналогичные положения имеются в конституциях Аргентины (ст. 31), Болгарии (ст. 5), Египта (ст. 151), Японии (ст. 98), Кыргызстана (ст. 12), Литвы (ст. 138), Нидерландов (ст. 91), Румынии (ст. 10), Швейцарии (ст. 113), Венесуэлы (ст. 128).

Однако следует отметить, что в конституционных имплементационных механизмах государств этой категории предусматриваются различные варианты определения статуса международного договора. В конституциях могут закрепляться положения о том, что международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные, имеют силу, превышающую силу закона с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной. Подобные положения содержатся в конституциях Франции (ст. 55), Мали (ст. 116), Того (ст. 23), Туниса (ст. 23), Буркина-Фасо (ст. 151), Гвинеи (ст. 79).

В конституциях ряда государств провозглашается приоритет  международных договоров только по конкретному объекту регулирования. Так, в Конституции Чешской Республики устанавливается, что ратифицированные и промульгированные международные соглашения относительно прав человека и фундаментальных свобод немедленно вступают в силу и имеют верховенство по отношению к закону (ст. 10). Аналогичные положения имеются в гонституциях Казахстана (ст. 3), Словакии (ст. 14), Испании (ст. 10).

Во-вторых, это  конституционные имплементационные  механизмы, признающие лишь за обычными нормами международного права возможность  их применения в национально-правовой сфере. Так, ст. 10 Конституции Австрии  гласит: «Общепризнанные нормы международного права являются частью федерального права». Конституция Эстонии устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются неотъемлемой частью эстонской правовой системы (ст. 3). Подобные положения включены в Конституции Венгрии (ст. 7), Ирландии (ст. 29), Сомали (ст. 19), Узбекистана (Преамбула). Конституция Германии не только провозглашает общепризнанные нормы международного права интегральной частью федерального права, но и подчеркивает их приоритет над законами и прямое действие в отношении прав и обязанностей населения на территории (ст. 25).