Институт судебных приставов в РФ

Введение.

 Надлежащее  исполнение судебных решений  является важнейшим условием  функционирования судебной системы  Российской Федерации. Неисполнение  субъектами права вступивших  в законную силу решений суда  свидетельствует об отсутствии  государственной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Какой бы эффективной ни была деятельность судов, однако в случае несовершенства процедуры исполнения принятые ими решения носят только декларативный характер, а ст. 2 Конституции РФ, закрепляющая за государством обязанность защиты прав человека, не является действенной.

В настоящее  время можно говорить о новом  этапе развития института исполнения судебных решений. Цель, которая стоит  перед современным реформатором, - с учетом переосмысления предшествующего опыта создать в России реальный и эффективный механизм защиты прав человека.

Успех проведения современных преобразований зависит  в первую очередь от того, насколько  законодатель учитывает исторический опыт развития отечественного государства. В этой связи исследование истории института судебных исполнителей, воссоздание целостной картины его эволюции приобретают особую актуальность, так как способствуют более глубокому осознанию сущности данного института. Обобщение исторического опыта развития института судебных исполнителей, анализ результатов их деятельности, выявление положительных и отрицательных сторон могут быть полезны для совершенствования законодательства, регламентирующего порядок исполнительного производства в современной России.

Развитие института судебных исполнителей в период Советского государства  не привлекала специального внимания исследователей и не  получило должного освещения в историко-правовой литературе.

Исключением стали  работы М. Г. Авдюкова, Р. X. Валеевой, П. П. Заворотысо, В. П. Пастухова, В. В. Худенко, А. М. Ширшикова, в которых анализировались советское законодательство об исполнении судебных решений и практика исполнительного производства.

Таким образом, анализируя юридическую литературу можно сказать о том, что до настоящего времени не было работ, в которых бы проводилось комплексное историко-правовое исследование развития института судебных исполнителей в России.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные  с исполнением судебных решений  в России.

Предметом исследования выступают организационно-правовые основы развития института судебных исполнителей в России.

Цель исследования - создание комплексной историко-правовой картины развития института судебных исполнителей в России. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Исполнение  судебных решений в первые годы советской власти: правовое регулирование. 

Вследствие Октябрьского переворота 1917 года судебная система  Российского государства, установленная Судебными уставами 1864г. и последующими нормативными актами, была упразднена. С этого момента начался новый этап в развитии института исполнения судебных решений, особенностью которого явилось полное отрицание дореволюционного опыта.

В первые годы советской  власти судебная система, формирование которой осуществлялась в условиях правового хаоса и нигилизма, переживала кризис. Многие разработки процессуальной теории и институты права были отвергнуты по причине их «буржуазности». «Права, даже признанные судебным решением предполагалось охранять законом лишь постольку, поскольку их осуществление не входило в противоречие с их социально-хозяйственным назначением¹, а органы исполнения организовывались «волею и революционным творчеством масс»².  

Таким образом, исполнительное производство как совокупность общественных действий и правоотношений и в этот период отражало приоритеты государственной и социальной политики, что особенно ярко проявлялось в регулировании таких институтов, как очередность имущества, на которое налагалось взыскание и очередность удовлетворения требований различных категорий взыскателей, имущественные и субъектные иммунитеты при денежных взысканиях, возможность и порядок обжалования действий органов исполнения, правосубъектность участников исполнительного производства, исполнительные расходы и ответственность.

Положения о  системе исполнительного производства в первые годы советской власти еще не были разработаны в законодательстве, поэтому широкое распространение получили локальные нормативные правовые акты, которые издавались в различных губерниях с учетом региональной специфики. Следовательно, порядок исполнения судебных решений в разных районах страны отличался разнообразием.

Декрет «о суде»  № 2 от 7 марта 1918 года частично вносит изменения в систему отечественного судоустройства и судопроизводства. В нем только было высказано предположение относительно того, что исполнение судебных решений должно производиться в действовавшем ранее порядке, вплоть до издания особого декрета о выборных органах исполнения. В этот период исполнение судебных решений производилось Красной гвардией. Все решения предполагалось исполнять немедленно, невзирая на возможное обжалование. Подобный порядок породил к жизни множество злоупотреблений. В связи с этим 23 июля 1918 года Народным комиссариатом юстиции РСФСР была утверждена Инструкция «Об организации и действии местных народных судов» и был выделен отдельный раздел «Об исполнении судебных решений и приговоров», в котором ограничивалось немедленное исполнение решениями по делам, по которым присуждено не более 500 рублей. Но так как, данные нормы регулировали случаи немедленного приведения решений в исполнение, то основные вопросы исполнительного производства по-прежнему оставались нерешенными.

В конце ноября 1918 г. ВЦИК утвердил Положение «О народном суде РСФСР», которое, унифицировав судебную систему республики, стало исходным нормативным правовым актом в создании и налаживании деятельности судебных исполнителей. В нем были сформулированы особенности их правового положения, заложены основные принципы функционирования, которые впоследствии были уточнены в новом Положении «О народном суде РСФСР» 21 октября 1920 г.

Следовательно, нормативные правовые акты раннего  периода развития советской России, провозгласив новые принципы построения социалистического государства, разрушили  дореволюционную систему исполнения судебных решений и заложили основы формирования института судебных исполнителей. Но основные вопросы, связанные с их деятельностью, не были урегулированы, несмотря на то, что необходимость в их законодательном определении была очевидной. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Организационно-правовые основы создания и развития института судебных исполнителей в 1920-1990 годы.

Очередной этап развития института исполнения судебных решений был связан с судебной реформой 1922 г., которая стала позитивным событием в истории нашего государства. Она закрепила основные принципы организации советской судебной системы: ее единство, построение с учетом государственного устройства, соответствие новому административно-территориальному делению.

Реформирование  судебной системы началось с принятием ВЦИК 11 ноября 1922 г. Положения «О судоустройстве РСФСР», которое закрепило создание института судебных исполнителей как вспомогательного органа по исполнению части судебных решений. Окончательно правовой статус судебных исполнителей был установлен в 1923 г. в связи с принятием Гражданского Процессуального кодекса РСФСР и Уголовно-процессуального кодекса РСФСР.

В соответствии с данными нормативными правовыми  актами судебные исполнители являлись государственными служащими, находились в штате губернских и народных судов и выполняли действия, возлагаемые на них Гражданским Процессуальным кодексом РСФСР и Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР. Полиция, приставы как органы исполнения прекратили свое существование, а судебные исполнители назначались на должность и увольнялись распоряжением председателя губернского или окружного суда³.

Кроме судебных исполнителей особым циркуляром Народного  комиссариата юстиции и Народного  комиссариата внутренних дел от 12 февраля 1925г. №48/75 допускалось исполнение судебных решений органами милиции и волостных исполкомов, которые действовали по тем же правилам, что и судебные исполнители.

Для возбуждения  исполнительного производства на основании  исполнительного листа взыскатель должен был обратиться к указанным лицам с устным или письменным заявлением. Повестка о возбуждении исполнительного производства доставлялась судебным исполнителем должнику немедленно после получения исполнительного листа (кроме случаев, когда исполнялось определение суда об обеспечении иска). Срок на добровольное исполнение устанавливался обычно в самом судебном решении. Если же судья не указывал в решении конкретного срока, его мог установить судебный исполнитель, но не более семи дней по обычным взысканиям. Однако при взыскании заработной платы срок на добровольное исполнение не мог превышать трех дней, а при взысканиях с государственных предприятий он, наоборот, удлинялся и составлял от двух недель до одного месяца. В законодательном регулировании исполнительного производства, как верно заметила О.В. Исаенкова, «проявлялась доминирующая роль государственных интересов над частными и особое покровительство государства трудовым интересам и правам работников и служащих»⁴.

Реформа 1923года законодательно установила очередность  удовлетворения взысканий, которая также несла в себе отражение приоритетов государственной охраны отдельных прав и защищаемых законом интересов.

Первоочередными  по ГПК РСФСР 1923г. признавались взыскания  по заработной плате рабочим и  служащим, по социальному страхованию  и алиментным платежам. Во вторую очередь удовлетворялись требования о взыскании недоимок по налогам и сборам, в третью очередь – претензии государственных органов, вытекающие из договоров подряда и поставки. Четвертую очередь составляли претензии, обеспеченные залогом в отношении заложенного имущества. В пятую очередь удовлетворялись оставшиеся претензии государственных учреждений и предприятий, учреждений сельскохозяйственного кредита, кооперативных организаций и акционерных обществ (акционерами которых являлись только государственные и кооперативные учреждения и предприятия), в шестую – претензии остальных кредиторов.

Жалобы на действия судебного исполнителя можно  было подавать народному судье в  течении семи дней со дня совершения обжалуемого действия или со дня, когда о его совершении стало известно жалобщику. Вынесенные по вопросу жалобы постановления народного судьи являлись окончательными  и дальнейшему обжалованию не подлежали.

За  исполнением  решений арбитражных комиссий, созданных  в России в 1922 году и действовавших до учреждения в 1931 году Государственного арбитража, которые рассматривали споры имущественного характера между государственными предприятиями и организациями, надзирали члены этих комиссий. Они же руководили действиями судебного исполнителя в данной области. Учитывая, что арбитражные комиссии создавались, как правило, при совнаркомах и областных экономических совещаниях, а Высшая арбитражная комиссия – при Совете труда и обороны, можно сказать, что деятельность этих комиссий носила больше административный, чем судебный характер.

Законом ограничивался  перечень имущества, на которое можно  было обратить взыскание, особенно широкий  перечень был установлен в отношении  имущества крестьянского двора⁵. Что касается взысканий с государственных учреждений, находящихся на государственном бюджете, то тут и вовсе был установлен своеобразный иммунитет: на принадлежащее им имущество ни при каких условиях обратить взыскание было нельзя, можно было лишь жаловаться на это учреждение в административном порядке.

Жалобы на действия судебного исполнителя можно было подавать народному судье в течении семи дней со дня совершения обжалуемого действия или со дня, когда о его совершении стало известно жалобщику. Постановления, вынесенные по вопросу жалобы народным судьей, являлись окончательными и дальнейшему обжалованию не подлежали.

В отличие от дореволюционных приставов судебные исполнители не имели возможности создавать собственные органы самоуправления. Существовало мнение, что судебных исполнителей нельзя объединять в какие-либо коллективы, или назначать кого-либо старшим среди них, т.к. Положением «О судоустройстве РСФСР» наличие подобных органов не предусмотрено, а непосредственным начальником судебных исполнителей является председатель суда. Еще одним процессуальным изменением статуса судебного исполнителя в отличие от пристава была его полная зависимость от суда при осуществлении исполнительного производства. Например, согласно ст.256 ГПК РСФСР 1923г. Они были не вправе отлагать или прекращать исполнение иначе как по специальному определению суда или по заявлению взыскателя. Решение о предоставлении должнику времени для добровольного исполнения также принимал суд (ст. 260 ГПК РСФСР 1923г.)

Общее руководство, организация и инструктирование судебных исполнителей возлагались на Народный комиссариат юстиции РСФСР. Следовательно, судебные исполнители имели двойное подчинение — суду и органам юстиции.

В дальнейший период развития советского государства судебная система РСФСР вновь претерпела некоторые изменения, которые были обусловлены принятием «Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик» 29 октября 1924 г. и Положения «О судоустройстве РСФСР» 19 ноября 1926 г. Однако данные нормативные правовые акты не внесли существенных изменений в развитие института судебных исполнителей. Порядок, установленный в начале 1920-х гг., оставался неизменным до конца 1930-х гг.

Функционирование  судебных исполнителей в данный период характеризовалось определенными  особенностями.

Во-первых, это  возможность назначения официального представителя должника при отсутствии последнего. В тех случаях, когда место жительства и работы должника не было известно, и повестка не могла быть вручена, взыскатель имел право обратиться в суд с просьбой о назначении представителя должника. В современном отечественном законодательстве об исполнительном производстве подобный институт, защищающий права взыскателя и должника и обеспечивающий более быстрое исполнение решений, отсутствует.

Во-вторых, это  существование особого порядка исполнения судебных решений в отношении государственных учреждений и предприятий, который предполагал ограничение порядка взыскания.

В-третьих, это  возможность ареста имущества должника, находящегося у третьих лиц —  государственных учреждений, предприятий и граждан.

В-четвертых, это  возможность, в случае отсутствия или  отказа должника от хранения, передачи арестованного имущества специальному хранителю, который получал за это  вознаграждение, в размере, установленном  Народным комиссариатом юстиции.

В-пятых, это  возможность продажи арестованного  имущества с публичных торгов, организованных судебными исполнителями.

 С учетом предшествующего опыта 28 сентября 1939г. в СССР была принята Инструкция «О порядке исполнения судебных решений». Исполнению судебных решений как важному средству укрепления социалистической законности стало придаваться особое значение. Инструкция подробно регламентировала порядок применения различных мер принудительного исполнения решения, делопроизводство и отчетность судебных исполнителей, обжалование их действий и призвана была способствовать реальному осуществлению прав участвующих в деле лиц, установленных и подтвержденных судебными решениями⁶. Данная инструкция, как и многие другие нормативные правовые акты по исполнению, не смогла в полной мере достичь своей цели, так как менее чем через два года после ее издания в связи с началом Великой Отечественной войны.

Деятельность  судебных исполнителей в 1920-х-1930-х гг. осложнялась большим количеством  проблем объективного и субъективного характера. К ним следует отнести: высокую загруженность судебных исполнителей, низкую заработную плату, хронический некомплект и текучесть кадров, низкий образовательный и профессиональный уровень сотрудников. Данные обстоятельства влекли за собой явления негативного характера: низкую результативность работы, нарушение трудовой дисциплины, совершение должностных преступлений.

В годы Великой  Отечественной войны советская  судебная система претерпела определенные изменения. Однако судебные исполнители продолжали выполнять свои обязанности. Развитие данного института осуществлялось в соответствии с объективными условиями военного времени. Главным негативным аспектом функционирования судебных исполнителей явился хронический некомплект кадров и низкий образовательный уровень сотрудников. Дело в том, что многие квалифицированные работники приняли участие в военных действиях, а их заменили молодые непрофессиональные кадры.

С началом Великой  Отечественной войны постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 30 августа 1941г. судам было указано на необходимость приостановления исполнения вступивших в законную силу судебных решений по гражданским делам, ответчиками по которым являлись лица, состоявшие в действующих частях Красной Армии и Военно-Морского Флота, за исключением дел о взыскании алиментов⁷. Фактически указанные нормы остановили исполнительное производство по большей части исполнительных документов, так как основная часть мужского населения и значительная часть женщин находились на фронте.

В связи с  военными действиями возникали многочисленные случаи утраты материалов исполнительных производств. Появляется необходимость  в детальном урегулировании вопросов, связанных с выдачей дубликата  исполнительного листа. Это было сделано Инструкцией о порядке выдачи дубликатов исполнительных листов в случае утраты по обстоятельствам военного времени судебного или исполнительного производства, утвержденной Народным комиссариатом юстиции СССР 22 апреля 1942г⁸.

Приоритет государственных  интересов над интересами личности в этот период особенно наглядно проявляется при анализе утвержденной  Народным комиссариатом юстиции СССР 1 февраля 1945г. инструкции о порядке рассмотрения судами дел о взыскании недоимок по обязательным натуральным поставкам, налогам, обязательному окладному страхованию, самообложению и не внесенных в срок штрафов. Инструкция предусматривала немедленное исполнение решений по делам о недоимках по государственным и местным налогам, по обязательному страхованию и самообложению, по недоимкам и штрафам по поставкам сельскохозяйственной продукции государству с колхозных дворов и единоличных хозяйств, а также по штрафам наложенным в административном порядке в части описи имущества, независимо от их обжалования⁹. Исполнительные листы на взыскание административных штрафов выписывались и передавались для немедленной описи имущества оштрафованного в день вынесения решения.

Исполнительные  листы о взыскании с предприятий, учреждений и организаций при  сумме взыскания от 500 рублей направлялись судом непосредственно истцу. Истцы-организации в таких случаях сами предъявляли исполнительные листы в учреждения Государственного банка. При меньших суммах исполнительные листы выдавались истцу или передавались судебному исполнителю по требованию истца. Исполнительные листы на взыскание с граждан в пользу других граждан (кроме алиментных платежей) выдавались взыскателям по их просьбе.

Особо охраняемыми  в рассматриваемый период в связи  с социальной политикой государства  по охране материнства и детства  и повышению уровня рождаемости предполагались алиментные правоотношения, в связи с чем исполнительный лист по делам о взыскании алиментов направлялся    по месту работы должника не позднее следующего дня после вынесения судебного решения. По данной категории дел взыскатель не был обязан подчиняться правилам территориальной компетенции: независимо от того, в каком суде рассматривалось дело об алиментах, где находятся взыскатель  и должник, судья или судебный исполнитель, к которому обратилась женщина-мать, был обязан направить для взыскания исполнительный лист по месту работы ответчика¹⁰. 

В послевоенные годы в связи с социальной политикой  государства по охране материнства и детства и повышения уровня рождаемости предполагались алиментные правоотношения, в связи с чем исполнительный лист по делам о взыскании алиментов направлялся по месту работы должника не позднее следующего дня после вынесения судебного решения.

Исполнение судебных решений на данном этапе развития советского государства осуществлялось не на должном уровне. В деятельности судебных исполнителей было выявлено множество нарушений: несоблюдение сроков, отведенных на исполнительное производство; неудовлетворительное возмещение ущерба, причиненного хищениями государственного и общественного имущества; направление исполнительных документов по месту работы должника или его родственников вместо обращения взыскания на имеющееся у него имущество; самовольная продажа арестованного имущества судебными исполнителями и т.д. Причинами такого положения были: во-первых, массовые увольнения судебных исполнителей; во-вторых, слабый теоретический и практический опыт сотрудников; в-третьих, большой объем работы, отсутствие транспорта и средств на командировочные расходы, небрежное оформление исполнительных документов.

В целях  изменения сложившегося положения органы государственной власти предпринимали определенные меры, направленные на расширение юридического образования в стране, повышение качества кадрового состава судебных исполнителей, улучшение их материального положения, усиление контроля за судебными исполнителями со стороны судей. На основании обобщения опыта работы Министерство юстиции СССР 27 июня 1949 г. издало наставление «О работе с кадрами судебных исполнителей». Однако данные меры не смогли изменить сложившегося положения. 

Развитие советского государства в 1940-е - 1964 г. повлекло за собой дальнейшую эволюцию института  судебных исполнителей. Данный период характеризуется неудовлетворительным состоянием исполнительного производства, т.к. в организации и деятельности судебных исполнителей было обнаружено множество недостатков, которые обусловили необходимость совершенствования отечественного законодательства. Качественно новый этап в развитии института судебных исполнителей был связан только с принятием Гражданского Процессуального кодекса 11 июня 1964 г. Отдельный раздел данного нормативного правового акта был посвящен исполнительному производству и подробно раскрывал весь процесс исполнения решения суда от предъявления исполнительного документа до прекращения исполнительного производства.

В течение второй половины 1960-х гг. - 1991 г. был принят ряд нормативных правовых актов, которые дополнили Гражданский  Процессуальный кодекс РСФСР и явились  правовой основой развития изучаемого института: инструкции «О порядке исполнения судебных решений» от 24 апреля 1973 г., «Об исполнительном производстве» от 15 ноября 1985 г., «О делопроизводстве в районном (городском) народном суде» от 15 марта 1974 г.; приказ «Об организации работы органов юстиции и судов с судебными исполнителями» № 19 от 18 июня 1976 г., а также новый Закон «О судоустройстве РСФСР от 8 июля 1981 г. В результате, была создана достаточно совершенная система исполнения судебных решений судебными исполнителями.

Отличительными  особенностями данного периода  развития института судебных исполнителей в Советской России явились:

• усиление роли суда в исполнительном производстве;

• обязательный, неотвратимый характер требований судебного  исполнителя по исполнению судебных решений для предприятий, учреждений, должностных лиц и граждан;

• наличие определенных гарантий соблюдения прав участников исполнительного производства (взыскателя и должника);

• возможность  обжалования действий судебного  исполнителя;

• предусмотренный  законодательством перечень оснований  для принудительного исполнения и список исполнительных документов;

• возможность  совершения судебным исполнителем действий по принудительному исполнению судебных решений;

• возложение на государство основной части расходов по исполнению судебных решений;

• возможность  реализации арестованного имущества самим судебным исполнителем посредством торгов;

• бюджетный  способ финансирования судебных исполнителей, которые кроме фиксированной  заработной платы получали премиальное  вознаграждение.

Судебный исполнитель  являлся должностным лицом суда, осуществлявшим исполнение судебных решений и актов других органов. Он выступал в качестве обязательного участника исполнительного производства. Судебные исполнители назначались и освобождались от должности начальниками отделов юстиции исполнительных комитетов областных, краевых, городских Советов народных депутатов, министрами юстиции автономных республик.

В судах, где  имелось несколько судебных исполнителей, работа организовывалась по зональному принципу: каждый исполнял решения  на определенной территории, а руководство и контроль над ними возлагалось на одного из народных судей.

В районных (городских) народных судах, в которых имелись  два или более судебных исполнителя, один из них назначался старшим в  целях организации и контролирования  действий остальных.

Вместе с тем, деятельность судебных исполнителей на данном этапе развития не была лишена определенных недостатков. Так, исполнение судебных решений не всегда было своевременным. Требования законодательства об оперативном  принятии мер к обнаружению и изъятию у расхителелей имущества нарушались. Взыскание на выявленные у должников ценности осуществлялось с запозданием в связи с чем причиненный государству ущерб возмещался не в полном объеме; проверки правильности проводимых удержаний из заработка должников в ряде случаев не выполнялись; отсутствовал должный порядок в учете и регистрации исполнительных документов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение. 

Подводя итог своей  работы, я смогла выделить следующие  признаки советского периода:

• Исполнители относились к судебной системе РСФСР;
• Исполнительное производство было составной частью гражданского процесса;
• В ходе исполнительного производства преимущественно защищалась государственная собственность;
• Отсутствовали отраслевые источники права, регулирующие исполнительное производство;
• Существовала ярко выраженная незащищенность прав взыскателя и должника при совершении исполнительных действий;

Развитие исполнительного  производства можно разделить на два этапа:  период с 1917г. – 1960-е годы. Данный период характеризовался в целом неудовлетворительным состоянием. Это можно объяснить тем, что на данном этапе институт судебных исполнителей только начал своё становление и развитию данному институту позже помешала Великая Отечественная Война, ее последствия можно увидеть выше. Также можно сказать, что именно в этот период государственные интересы в сфере исполнительного производства значительно преобладают над частными.