История Губернаторства России

Содержание

Введение 3

1. История  становления института губернаторства  в России с XVIII века по 1917 год 4

2. Институт  губернаторства в современной  России 16

Заключение 23

Список литературы 25

Введение

Тема является актуальной потому, что в контексте решения современных проблем территориальной организации государственной власти большой интерес представляет изучение структуры, места в системе органов власти и практики функционирования института губернаторства, существовавшего в дореволюционной России со времен Петра I.

Целью работы является исследование института губернаторства в России: истории и современности.

Задачами работы являются:

1. Рассмотрение истории  становления института губернаторства  в России с XVIII века по 1917 год;

2. Изучение институт губернаторства  в современной России.

Предметом работы являются правовые нормы, регулирующие институт губернаторства в России, а также  теоретический материал, посвященный  данной теме.

Объектом работы является институт губернаторства в России.

1. История становления института губернаторства в России с XVIII века по 1917 год

Институт губернаторства возник в России в период перехода к абсолютной монархии и просуществовал вплоть до 1917 г. Он был создан Петром I как орган местной власти вместо существовавшего ранее института  воеводства. Новый институт должен был стать опорой центральной  власти на местах в решении сложных  задач государственного управления, одной из которых была острая необходимость  финансового пополнения казны государства¹.

Прежнее административное деление не могло быть приспособлено к новым задачам, поставленным со времен Петра I перед Русским государством. Основными этапами в установлении нового административного деления являлись Указ 1708 г. об учреждении губерний и Указ 1714 г., который развивал основные положения Указа 1708 г.

По Указу 1708 г. Россия была разделена на восемь губерний². При делении империи на губернии руководствовались не территориальными размерами, а количеством населения, причем реформа в целом преследовала главным образом фискальные и военные цели. Губернии делились на уезды (всего было 319 уездов). Вскоре в составе губерний стали создаваться более мелкие административные единицы — провинции. Не трудно понять, что организованные губернии, из коих многие включали свыше сорока провинций, были весьма обширны и включали в себя территории с различным национальным составом.

В 1715 г. губернии были разделены  на доли (по 5536 дворов), но это деление было вскоре упразднено. В 1719 г. число губерний было увеличено до 11, причем каждая губерния была разделена на провинции, а провинции на дистрикты. С течением времени число губерний увеличимтесь, к началу царствования Екатерины II число их (достигло 17.

Благодаря проведению Петром I губернской реформы были ликвидированы  последние особенности административного устройства некоторых частей Русского государства, которые вели свое начало с древнейшего времени (например, в Пскове, Новгороде, Вятке и т. д.) ³.

Крестьянская война 1773-1775 гг., показавшая неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением, громоздкость старых губерний, недостаточное количество местных учреждений и чиновников вызвали крупную реформу местного управления и суда - губернскую реформу 1775 г.

Накануне реформы Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. По реформе 1775 г. губернии разукрупнялись.

Реформа проводилась в  жизнь в течение 20 лет, и к концу  царствования Екатерины II в стране насчитывалось уже 50 губерний.

Главный смысл реформы  заключался в приспособлении аппарата к фискальным и карательным целям государства. Поэтому единственным критерием выделения губерний и уездов являлось количество населения.

Губерния составляла территорию с населением в 300-400 тыс. душ и делилась на уезды по 20-30 тыс. душ. Провинции были упразднены, как и должности воевод. Во главе губерний стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором. Ему принадлежала вся полнота власти в губернии. Он возглавлял губернское правление, в которое, кроме него, входили губернский прокурор и два советника. Всеми доходами и расходами в губернии ведала казенная палата. В ведении приказа общественного призрения были школы, больницы.

Была учреждена также  должность генерал-губернатора, обычно управлявшего несколькими губерниями. Полномочия генерал-губернатора были несколько шире, чем полномочия губернатора. Ему подчинялись губернаторы, он являлся главнокомандующим в отсутствие императорского величества", имел право непосредственного доклада императору, принятия экстренных мер в случае народных волнений и стихийных бедствий и т.д. Надзор за законностью управления в губернии возлагался на губернского прокурора и двух его помощников (губернских стряпчих), а в каждом уезде был уездный стряпчий.

Количество уездов увеличилось  почти вдвое. Уездную администрацию возглавляли земский исправник и нижний земский суд. Они избирались дворянством уезда и им принадлежала административная власть в уезде. Нижнему суду (нижний земский суд состоял из земского исправника и двух заседателей) поручались руководство земской полицией, исполнение законов, проведение в жизнь решений губернских правлений и т.д.

В городах была введена  должность городничего. Реформа 1775 г. носила ярко выраженный феодально-крепостнический характер, она значительно укрепила позиции дворянства на местах. Был создан такой аппарат, который мог эффективнее, чем прежде, пресекать классовые выступления трудящихся⁴.

Однако Российская империя XVIII в., так же как Русское государство  предшествовавшего периода, представляла собой довольно сложный комплекс, в котором, кроме основной, централизованной части, было много государств, находившихся в вассальных отношениях к русскому императору. Такими вассальными государствами были Украина, Казахстан после принятия ханом Абулхаиром «подданства», Ногайские орды, Грузинские царства, Северо-Кавказские ханства и т. д. С течением времени зависимость вассальных государств от русской власти стала увеличиваться. Часть из этих вассальных государств (Украина, Ногайские орды, Северо-Кавказские ханства) были инкорпорированы в состав Российской империи⁵.

Перелом в истории генерал-губернаторств  произошел при Павле I. С целью  уменьшения расходов он предпринял заметное сокращение административно-территориальных единиц, учреждений и штата чиновников. И, прежде всего, из губернских штатов были исключены генерал-губернаторы. К середине января 1797 г. из 19 наместников были смещены 15, а П. А. Румянцев умер. Институт генерал-губернаторства был фактически ликвидирован.

Однако одновременно появляется совершенно новая должность — военный губернатор. О ее введении, так же как и об упразднении генерал-губернаторов, не было издано никакого специального указа, но в январе 1797г. военные губернаторы уже были в Петербурге, Москве, Архангельске, Астрахани, Екатеринославе, Казани, Каменце-Подольском, Киеве, Оренбурге, Риге, Смоленске, а позднее также в Иркутске, Выборге, Ревеле и Вильне.

Институт военных губернаторов до сих пор по существу не был  изучен. Для его освещения собраны  и проанализированы публиковавшиеся  в «Санкт-Петербургских ведомостях»  приказы о назначениях. Установлено, что описание этой должности содержится в уставе «О полевой пехотной службе», изданном 29 ноября 1796 г., согласно которому функции военных губернаторов практически совпадали с функциями комендантов; из гражданских учреждений им были подчинены городские полиции. Нередко военными губернаторами были инспекторы дивизий или шефы гарнизонных полков.

Но Павел I возлагал на военных  губернаторов и дополнительные обязанности: поручал управление губерниями (как правило, одной, редко двумя или тремя) и по гражданской части. Правда, происходило это нерегулярно, всякий раз относилось к конкретному лицу и оформлялось отдельным указом. Тем не менее, в Москве, Смоленске и Каменце-Подольском все военные губернаторы последовательно правили гражданскую часть, причем в последнем случае сразу в трех губерниях — Минской, Волынской и Подольской.

Военные губернаторы, управляющие и гражданской частью, функционально были очень близки генерал-губернаторам, хотя оставались прежде всего военными чиновниками, назначались не повсюду и не постоянно и не считались частью системы губернского управления.

Александр I, вступив на престол, поручил рассмотрение вопроса о губернском устройстве Непременному совету, который предложил восстановить упраздненные Павлом I губернии и генерал-губернаторов, но в меньшем числе (19 вместо 24, за счет укрупнения округов). В Негласном комитете также не раз высказывались за их возвращение, но император был против.

В то же время насущной необходимостью было урегулирование статуса военных губернаторов, которые к началу царствования были в 15 городах; из них восемь управляли и гражданской частью: шестеро в одной, двое в трех губерниях каждый. Постепенно гражданская власть была поручена и остальным, а указ от 9 сентября 1801 г. распределил 18 «губерний пограничных и на особенных правах, состоящих» (помимо Новороссии и Сибири) под управление десяти военных губернаторов. Должность была включена в новые штаты ряда губерний. И, наконец, указ от 15 апреля 1803 г. окончательно приравнял военных губернаторов, управляющих гражданской частью, «по всем отношениям, до присутственных мест касающимся», к генерал-губернаторам. Обычные военные губернаторы стали назначаться только в военные порты.

Однако попытка упорядочить  систему военных губернаторов не увенчалась успехом: расписание 1801 г. в большинстве случаев не соблюдалось. Были назначены в первые годы и несколько генерал-губернаторов (в отличие от военных губернаторов, ими могли быть и гражданские чиновники), но устойчивые округа сложились лишь в Малороссии и Сибири.

Снова к институту генерал-губернаторства правительство обратилось в 1812 г. В  самом начале войны министр полиции  А. Д. Балашев предложил повсеместно  учредить генерал-губернаторов, дабы «водворить единоначалие в губерниях». Проект был одобрен императором и  Комитетом министров, но реализован не был. Впрочем, позднее трое губернаторов получили дополнительные полномочия, а во время заграничных походов военные и генерал-губернаторы назначались для управления занятыми территориями⁶.

Земская реформа («Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от I января 1864 г.) создала в губерниях и уездах систему представительных органов – уездные и губернские земские собрания. Их члены назывались «гласными» и избирались на 3 года в ходе двухстепенных выборов, в которых участвовало все местное население, разделенное на три избирательные курии: землевладельцев (к ним причислялись собственники земли от 200–800 дес. по разным уездам), городских собственников (владельцы предприятий или домов, оцененных суммой в 500 - 3 тыс. рублей в разных городах), представителей крестьянских обществ, выдвинутых предварительно на волостных сходах.

Эти курии избирали выборщиков, а выборщики на своих собраниях  избирали депутатов (гласных) в уездные собрания (от 10 до 96). На уездных собраниях избирались члены губернского собрания (от 15 до 100). Депутатами земских собраний могли стать мужчины не моложе 25 лет, не опороченные по суду.

Земские собрания, как в  уезде, так и в губернии, собирались один раз в год (своеобразные сессии), заседали несколько дней, решая насущные проблемы. В перерывах между ними действовали управы (председатель и 2–6 членов), избиравшиеся из числа гласных. Члены управ работали постоянно и получали жалованье из земских сборов, размеры которого определялись собранием. Председателем земского собрания по должности являлся предводитель дворянства.

Земские органы создавались  «для содействия правительству в  ведении местных хозяйственных дел». Земства занимались экономикой, просвещением, медицинским обслуживанием, строительством дорог, агрономической и зоотехнической помощью, общественным призрением и т.п. В компетенцию земских органов входило также распределение государственных и утверждение местных налогов. На земские сборы, установленные для всех категорий населения, строились школы и больницы, богадельни и ночлежные дома, дома престарелых и сирот. Земские органы работали под непосредственным контролем и в тесном контакте с государственными органами. Производить сборы и проводить в жизнь решения им помогали уездные исправники, важнейшие их решения требовали санкции губернатора, который утверждал и выборы уездных земских управ. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел.

Не занимаясь политикой, земства внесли огромный вклад в  развитие отечественного хозяйства  и культуры. Они подготовили почву для введения в стране всеобщего начального обучения. Работа в земских органах способствовала формированию гражданского сознания, российской интеллигенции⁷, выходившей из разных слоёв населения. В 1865–1867 гг., к примеру, дворяне составляли 46 % гласных, свыше 34 % крестьяне, 10,2 % купцы, оставшуюся часть делили между собой духовенство и представители других сословий.

Земская реформа была проведена  в 34 из 59 российских губерний. Её положения  не действовали на территории Польши, Финляндии, в Прибалтике, где имело место своё особое национальное управление.

Они не распространялись на Сибирь, некоторые обширные северные и южные губернии (Архангельскую  и Астраханскую), в которых отсутствовали дворянство и помещичье землевладение⁸.

Таким образом, государственные реформы второй половины XIX в. были недостаточно эффективными. Российское самодержавие пыталось интегрировать органы местного самоуправления в существующую систему губернского управления, максимально сохранив значение института губернаторства на местах. Более того, на протяжении всего XIX в. принимаемые законы в отношении института губернаторства свидетельствовали о стремлении самодержавия к усилению роли губернаторов и генерал-губернаторов на местах путем значительного расширения их полномочий.

Уровень власти института  губернаторства за весь период существования  всецело зависел от степени личных взаимоотношений императора с каждым из своих ставленников. Однако часто  на столь важные государственные  посты назначались лица, не имеющие соответствующего административного опыта и способностей для успешного управления регионами.

Фактором низкой эффективности  института губернаторства было также  отсутствие преемственности в политике российских императоров по улучшению  деятельности губернаторов и генерал-губернаторов на местах.

Российское самодержавие считало институт генерал-губернаторов наиболее приемлемой формой управления присоединенными окраинами. Генерал-губернаторы  учитывали местную специфику, экономическое  развитие, социально-политическую обстановку в регионе, налаживали взаимодействие между различными органами власти и  осуществляли административный контроль за ними, что позволяло органично  вводить новые территории в состав российского государства. Однако законодательство России четко не определяло место и роль генерал-губернаторов в системе государственного управления России. При назначении на должность каждому генерал-губернатору давались персональные инструкции⁹.

Начало века было отмечено резким усилением административной вертикали власти, увеличением распорядительных, контрольных и репрессивных функций  Министерства внутренних дел. На уровне управления губерниями произошло перераспределение  властных полномочий в пользу местных  структур МВД: сказывались последствия  введения "исключительного положения". В особенности это касалось управления столицами. Так, в ходе событий 1905 г. санкт-петербургскому генерал-губернатору  Д.Ф.Трепову были приданы дополнительные полномочия. Старая должность обер-полицмейстера  в Москве была заменена должностью градоначальника, имевшего гораздо  больше прав и самостоятельности  в отношении полиции местного городского самоуправления.

В период революционных потрясений 1905 — 1907 гг. царская бюрократия стремилась активно использовать земские и  городские органы самоуправления для  стабилизации политической обстановки в стране. С этой Целью были произведены  некоторые частные изменения  в компетенции земских учреждений. Так, в соответствии с Законом 20 февраля 1906 г. каждое губернское земское собрание получало возможность выбирать по одному члену Государственного совета (на трехлетний срок). Закон "Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей" от 1906 г. восстановил в полномочиях уездный съезд избирателей от сельских обществ. На территориях российских окраин (например, в западных губерниях) были учреждены земства. Законом от 15 июня 1912 г. был восстановлен институт мировых судей, в связи, с чем судебные функции земских начальников были изъяты, а городские судьи были упразднены. Однако институт мировых судей восстанавливался с некоторыми коррективами. Например, председатель съезда мировых судей назначался министром, возросла зависимость мировых судей от Министерства юстиции и местной администрации. В законодательном порядке была сделана попытка установить определенную связь сословных крестьянских волостных судов с институтом мировых судей.

Постоянные политические волнения в провинции вынудили центральное  правительство прибегнуть к военно-карательным  мерам. Военно-окружные штабы сделались  центрами руководства деятельностью  карательных отрядов, а военно-окружные суды распространили свои полномочия не только на военных, но и на гражданских лиц.

После победы Февральской  революции новые органы власти должны были некоторое время сосуществовать с прежними государственными структурами, что было свойственно не только столицам, но и всем губерниям. Если центральные правительственные учреждения практически все сохранялись в дееспособном состоянии, то губернские органы управления подверглись радикальной реорганизации.

Так, в соответствии с  постановлением Временного правительства  от 4 марта 1917 г. были "временно устранены  от должности" губернаторы и вице-губернаторы. Административные обязанности в  тех губерниях, где было введено  земское правление, временно возлагались  на председателей губернских земских  управ, которые объявлялись "губернскими  комиссарами Временного правительства". Соответственно в уездах местное  управление целиком сосредоточивалось  в руках председателей уездных  земских управ, ставших "уездными комиссарами Временного правительства"¹⁰.

Первоначально права этих комиссаров не были четко определены. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание, которому поручалось разработать новую схему административного управления губерниями. Уже 15 апреля министр внутренних дел Г.Е. Львов направил губернским комиссарам циркулярную телеграмму, в которой общее руководство управлением губернией поручалось губернскому комиссару с возложением на него прав и обязанностей губернатора, "поскольку они не отменены происшедшими в государственном строе изменениями". В этом же распоряжении предписывалось восстановить некоторые органы губернаторской власти в прежнем составе.

Характерной особенностью местного правления стало расширение объема полномочий и компетенции земских  и городских органов самоуправления. Функции земств и городских органов  самоуправления были расширены. В ряде регионов (Тамбовская, Оренбургская, Полтавская, Пермская губернии) земства обладали реальной политической властью, принимая активное участие в формировании органов местной власти 59 Земства  были созданы в Сибири, Семиреченской, Акмолинской, Архангельской и Астраханской губерниях.

С приходом к власти большевиков  в октябре 1917 г. прежние институты  губернского правления были упразднены, вся полнота власти перешла в  руки Советов рабочих, солдатских и  крестьянских депутатов и уполномоченных ими комиссаров. До начала советизации  местных органов власти осколки  прежней управленческой системы  еще местами продолжали функционировать, но их окончательное разрушение было делом недалекого будущего¹¹.

Таким образом, институт губернаторства получил свое развитие в 1708 году при правлении Петром I . Петр I создал восемь губерний. Институт губернаторства при Петре I создавался на местах без достаточного финансового обеспечения и четкого законодательного оформления полномочий административных органов и должностных лиц, вследствие чего губернии и провинции дублировали друг друга по ряду вопросов. Поэтому в 1775 году была проведена губернская реформа, которая уменьшила размеры губерний, ликвидировала провинции и изменила нарезку уездов, а также установила «наместничество» - новое административно-территориальная единица. В 1796—1797 годах Павлом I была произведён пересмотр административно-территориального деления. Наместничества были упразднены и официально переименованы в губернии. Генерал-губернаторское управление было оставлено только в пограничных губерниях, в которых существовала опасность восстания или иностранного вторжения (несколько губерний объединялись в одно генерал-губернаторство). Губернии были укрупнены: вместо 51 административно-территориальнх единиц высшего уровня их стало 42. Уезды также были укрупнены. Александр I уделял большое внимание созданию проекта о губерниях, но, к сожалению, его проект не был реализован. В 1864 году была проведена земская реформа, которая создала губернские и уездные земские собрания и земские управе. Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Губернские и уездные земские управы состояли из 6 человек, назначаемых земскими собраниями. Собрания созывались один раз в год, но в чрезвычайных ситуациях могли собираться и чаще. Управы работали на постоянной основе. Собрания давали распоряжения и контролировали их выполнение, а управы собственно занимались выполнением решений. Земские собрания можно сравнить с местными парламентами, а управы - с правительствами. В начале XX века полномочия губернаторов резко сократились в связи с усилением власти Министерства внутренних дел. А в 1917 году институт губернаторства перестал действовать в связи с передачей полномочий Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и уполномоченных ими комиссаров.

2. Институт губернаторства  в современной России

Институт губернаторства появился как результат демократической  революции в России 90-х гг., приведшей  к распаду СССР, смене общественного  строя, переходу от унитарного к федеративному  устройству Российского государства.

В своем развитии он прошел несколько этапов.

I этап. 12 июня 1991 г. избрание на всенародных выборах первого президента России Б.Ельцина, первого мэра Москвы Ю.Лужкова, первого мэра Санкт-Петербурга А.Собчака, президента республики Татарстан М.Шаймиева.

2 этап. Август 1991 г. Путч ГКЧП. Приход к власти команды Б.Ельцина

Роспуск КПСС, отстранение  от власти председателей облисполкомов - «пособников» ГКЧП в 9 областях, введение в действие «исполнительной вертикали».

Борьба двух позиций в  команде Б.Ельцина:

1) Избирать губернаторов, но к ним приставить представителей  Президента РФ;

2) Назначать губернаторов.

22 августа 1991 г. Президент  РФ Б.Ельцин назначил Василия  Дъяконова – первым главой  администрации (Краснодарского края). Победу одержала точка зрения  о назначении губернаторов в  связи опасениями, что на прямых  губернаторских выборах в большинстве  регионов победят коммунисты. Это  однако не помешало в скором  времени приставить к назначенным  губернаторам еще и полпреда  президента Ельцина.

Ельцинская исполнительная вертикаль как временная мера имела некоторый эффект. Однако в  долгосрочной перспективе она искусственно затормозила процессы демократизации и федерализации в России на региональном уровне, фактически предложив модель «авторитарного», «феодального» федерализма. В итоги это привело во второй половине 90-х гг. к формированию патерналистских режимов в большинстве субъектов федерации.

Процесс замены председателей  облисполкомов на губернаторов можно  рассматривать, как «кадровую революцию» в России. В течение года было заменено подавляющее большинство прежних руководителей регионов.

За назначение губернаторов развернулась борьба в ельцинском окружении  между Г.Бурбулисом, В.Илюшиным, Р.Хасбулатовым, А.Руцким, В.Петровым. Главным критерием  были политические и идеологические взгляды кандидата, а уже затем  деловые качества и профессионализм.

Губернаторами становились  представители двух основных групп.

Во-первых, это демократическая интеллигенция, имевшая революционные взгляды, но не имевшая, как правило, опыта практической административной работы. В губернаторы тогда шли журналисты, врачи, ученые, преподаватели. Треть из них стала известной благодаря депутатству в Верховном Совете РСФСР.

Из 17 ельцинских назначенцев  в дальнейшем прошли демократическую  выборную процедуру только трое: это  Б.Немцов (Нижегородская губерния, физик), М.Пруссак (Новгородская, директор совхоза) и К.Титов (Самарская, экономист). Остальные  либо были вскоре заменены Ельциным на профессионалов, либо проиграли выборы.

Второй группой были представители старой региональной элиты, которые в августе 1991 г. переприсягнули Б.Ельцину (в основном это были председатели облисполкомов и председатели облсоветов)¹².

3 этап. 1992 г. Назначение Президентом губернаторов с согласия областных Советов.

Верховный Совет вскоре обвинил  Б.Ельцина в связи с назначением  губернаторов в «узурпации власти»  и «стремлении к диктатуре». После  долгих и мучительных переговоров был найдем компромисс: Б.Ельцин предлагает кандидатуру губернатора, а областной совет ее утверждает.

Усиление противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти в стране. Элита поделилась на две партии: Партия Ельцина, куда вошли губернаторы и Партия Хасбулатова, куда вошли председатели областных  советов регионов.

Таким образом, в 1991-1993 гг. в  России сложился президентско-парламентский  режим с относительным равновесием  законодательной и исполнительной власти.

К этому времени, если на федеральном уровне сменилось 80% старой элиты, то в регионах только 40%.

4 этап. Конец 1993 г. - середина 1996 г. - разгон Верховного Совета и большинства оппозиционных областных советов, принятие Конституции суперпрезидентской республики, проведение вторых президентских выборов.

С уничтожением Советской  власти в центр региональной власти встал губернатор, назначаемый Президентом страны. Произошел переход от президентско-парламентской к президентской модели власти в субъектах федерации.

Хотя новая Российская Конституция позволяла губернатором избираться, Президент России Б.Ельцин всячески препятствовал таким выборам  до середины 1996 г. Это было связано  с подготовкой и проведением  тяжелейших для Ельцина президентских  выборов в июне 1996 г. Эти выборы прошли с большими нарушениями и  фальсфикациями, фактически под девизом «революционная целесообразность выше формального демократизма» (В.Ленин). Назначенные губернаторы и молодые олигархи всеми правдами и неправдами обеспечили победу Б.Ельцину. Это во многом была пиррова победа, ибо она далась ценой дискредитации в глазах населения института выборов, урезания демократии и федерализма в России, создания условий для формирования патерналистских режимов в регионах России.

5 этап. Вторая половина 1996 г. - 1997 гг. - прямое избрание губернаторов, мэров, депутатов законодательных и муниципальных собраний.

В результате выборов 1996-1997 гг. произошло превращение региональной элиты в самостоятельный консолидированный  субъект политического процесса. Коллективным выразителем воли регионов стал знаменитый Совет Федерации 1996-2000 гг., где «коллективный губернатор»  был важнейшим защитником интересов  не только регионов, но и федеративной России в целом, важнейшей сдержкой и противовесом стремящейся к  монополизму федеральной исполнительной власти.