История развития государственной системы делопроизводства в России

История развития государственной  системы делопроизводства в России.

Документы появились с возникновением письменности. Документы, сохранившиеся на территории нашего государства с древнейших времен, свидетельствуют о документировании различных сторон жизнедеятельности отдельных людей и государства.

Летопись, повествуя об отношениях Древнерусского государства (IX-XII вв.) и Византии, сообщает содержание договоров, заключенных между ними. Это свидетельствует о наличии дипломатической документации. Дипломатические отношения фиксировались также в грамотах. Грамотау достоверяла личность посла, его полномочия для подписания договора.

Складывание система правовой документации

В XI в. были созданы выдающиеся письменные памятники русского права: Русская Правда, Правда Ярослава, Правда Ярославичей. К началу XII в. они были объединены в Краткую правду.

Большое значение, придававшееся охране частной собственности, вызвало необходимость фиксировать факт владения ею в различных грамотах. В грамотах фиксировались также привилегии купцов, доходы церкви, различные соглашения, завещания.

В период феодальной раздробленности (XIII-XV вв.) развитие феодальных отношений  фиксировалось в частноправовых актах (вкладные, купчие грамоты на землю и иное имущество, кабалы закладные, заемные, служилые, на заем денег, движимого и недвижимого имущества, полные грамоты на продажу в рабство, отпускные грамоты при отпуске на свободу и др.). Отношения между княжествами закреплялись в договорах великих и удельных князей. Создаются письменные памятники права — судные грамоты. Властные указания подчиненным верховная власть фиксировала в указных грамотах. Судебная деятельность сопровождалась составлением судных списков» правовых грамот, бессудных грамот» мировых.

Появляются дьяки — лица, владеющие  приемами работы с документами.

Документы писали на дорогостоящем  материале — пергаменте. Он изготовлялся из козлиной или телячьей кожи, а лучшие сорта доставляли из ганзейских городов и Греции. В целях экономии текст, утративший ценность и значение, счищали, а лист пергамента использовали заново.

Это время накопления опыта в  области составления документов, когда формировались традиции в  оформлении документов, устанавливались  приемы их удостоверения — подписи, скрепы, печати, возникали стадии написания документа — черновик и беловик. Однако говорить о делопроизводстве как о системе определенных правил в период существования Древнерусского государства и во время феодальной раздробленности нельзя. Это период накопления традиций и обычаев в работе с официальными документами.

История отечественного делопроизводства складывается из нескольких периодов:

• дореволюционного делопроизводства (XVI — начало XX в.);
• советского делопроизводства (октябрь 1917-1991 г.);
• постсоветского периода (1991 — по настоящее время).

Приказное делопроизводство

 Приказное делопроизводство как система начинает складываться после образования в конце XV в. Русского централизованного государства и активно развивается на протяжении XVI-XVII вв.

Образование Русского государства  потребовало создания специальных  органов для реализации властных полномочий. Во главе государства  стоял царь. Высшим органом управления в XVI-XVII вв. стала Боярская дума, представлявшая собой собрание представителей старинных боярских фамилий и позднее, в XVII в., выслужившихся приказных чинов — дьяков. Местные органы в лице воевод, городовых приказчиков, губных и земских старост, целовальников осуществляли свою деятельность в избах (губной, приказной, земской). Во главе приказной избы стоял воевода, ему подчинялись дьяки и подьячие, которые вели делопроизводство в избе.

Особенности приказного делопроизводства

Наиболее четкая система делопроизводства в XVI-XVII вв. сложилась в центральных учреждениях — приказах, поэтому делопроизводство этого периода называют приказным.

Для приказного делопроизводства характерно появление штата «служилых» людей, обязанностью которых была работа с  документами. Во главе приказов стояли судьи из думных чинов, а при них дьяки (их могло быть несколько). В подчинении у дьяков находились подьячие, подразделявшиеся на «старых» (старших), «средней руки» (средних) и «молодших» (младших). Структурными подразделениями приказов были столы или повытья.

Ответственность за всю работу с документами, т.е. за делопроизводство, возлагалась на дьяка. Старшие подьячие заведовали структурными частями приказов, готовили проекты документов (черновики), средние подьячие делали выписки и наводили справки по рассматриваемому вопросу, хранили дела в сундуках и ларях, опечатывали их, младшие — переписывали документ набело.

Система видов документов

В приказном делопроизводстве складывается система видов и разновидностей документов, в которых фиксируются и передаются решения по управлению государством.

От верховной власти в лице царя и Боярской думы подчиненным направлялись грамоты, указы и приговоры Боярской думы. Для переписки между приказами применялся такой документ, как «память». Также памяти направляли подчиненным, например воеводам. Из местных учреждений в приказы посылали «отписки». Формой письменного обращения частных лиц в государственные учреждения были челобитные. В зависимости от назначения документ имел разновидности. Например, были грамоты: вестовая, бессудная, отказная, окружная; памяти: высолочная, наказная, указная и др.

Перечисленные виды документов составляли систему делопроизводства, предназначавшуюся  для общения государственных  учреждений между собой, а также  частных лиц с государственными учреждениями. Наряду с ней существовали системы документации, в которых фиксировались отдельные функции управления: военная, дипломатическая, статистики, бухгалтерского учета, хозяйственного учета и др. Например, дипломатические отношения с иноземными государствами оформлялись договорами, грамотами главам государств, грамотами на проезд по территории государства и др.; статистические данные заносили в книги — писцовые, дозорные, переписные, приправочные и др.; хозяйственный учет требовал ведения книг по учету, сметных списков, судебная деятельность нашла отражение в правовых и судебных грамотах, судебных приговорах, судных списках, сказках, сыскных, распросных, пыточных речах.

Текст документов писался на узких полосках бумаги (шириной 15-17 см) на одной стороне; оборотная сторона использовалась для проставления помет, резолюций, написания адреса. Если текст занимал несколько листов, их склеивали по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, Соборное уложение 1649 г. имело длину около 309 м), которая скатывалась в свиток, получивший название «столбец». Поэтому и система делопроизводства этого периода называется «столбцовой». Если документ состоял из нескольких склеенных листов, дьяк проставлял свою подпись (называемую «припись») по слогам на оборотной стороне документа по всем местам склейки листов так, чтобы буквы захватывали оба конца склеенных листов. Место склеивания листов называли «сстав».

Такой способ подписания обеспечивал  охрану документов и затруднял их фальсификацию. Он был узаконен Судебником 1550 г.

Удостоверение документа было весьма своеобразным. Ни царь, ни бояре свои подписи на них не ставили. Официальные  документы могли удостоверяться печатью. В этот период применялись две государственные печати — большая и малая. В XVII в. существовал печатный приказ, ведавший приложением печати.

Формуляр документов периода приказного делопроизводства представлял сплошной текст, реквизиты из него практически  не выделялись, однако в зависимости  от вида документа они располагались  в строго определенной последовательности.Расположение реквизитов и словесные формулировки служат критерием определения вида документа. Иногда в самом тексте документа называли его вид:

«Как сия грамота к вам  придет...», «Царь государь указал»  а бояре приговорили...»

Сложившиеся правила составления  и оформления документов, придававшие  им устойчивую форму, привели к появлению  «образцовых книг», включавших образцы некоторых видов документов.

В приказах сложились определенные традицией правила формирования документов в дела: документы склеивались  в столбцы, в которых отражалось последовательное «производство» по конкретному  вопросу. Такие столбцы начинались инициативным документом (челобитной, памятью и т.д.), за которым следовали, как правило, в хронологическом  порядке другие документы, возникшие  в ходе рассмотрения данного дела (распросные речи, сказки, выписки и др.). В то же время сохранились столбцы, представлявшие собой комплекы документов, подклеенных без какой-либо системы, по мере их накопления. Таким образом, при формировании документов в дела, так же как в процессе документирования, применялась «столбцовая техника делопроизводства».

Наряду со столбцовой техникой делопроизводства в приказах зародилась и применялась книжная форма делопроизводства. Например, в приказах велись боярские книги (списки бояр), писцовые книги. Ветхие столбцы переписывались в тетради.

В делопроизводстве приказов зарождается организация архивов. Появляется описание и учет документов. Начинают составляться описи документов.

Главная особенность делопроизводства приказов заключалась в том, что  его организация в своей основе не регулировалась законодательством, а основывалась на традициях, обычаях, передаваемых из поколения в поколение приказными служилыми людьми. Однако в середине XVI в. усиливается законодательная деятельность государства В 1550 г. был издан Судебник, представлявший акт кодификации правовых отношений; в 1649 г. Земским собором утверждается выдающийся памятник русского права — Соборное уложение. Устанавливая законодательным порядком организацию деятельности судебных органов, они регламентировали состав документов, правила оформления некоторых из них, порядок рассмотрения, а также, что представляется очень важным и необходимым для делопроизводства, устанавливает ответственность должностных лиц за недобросовестную работу с документами и меру ответственности за допущенные нарушения.

Коллежское делопроизводство 

значительно отличается о тприказного. Изменения связаны  прежде всего, с административными реформами Петра I, коренным образом изменившими систему государственных учреждений и управления, а также принцип принятия решений, который стал коллегиальным, что означало принятие решения голосованием.

Кроме того, указом 1700 г. столбцовая форма делопроизводства отменена и заменена листовой.

В результате реформ высшим светским учреждением стал Сенат, церковным — Синод. Центральные учреждения приказы были заменены коллегиями. Преобразованы местные учреждения. Созданы бурмистерские избы, городовые магистраты, ратуши губернские и провинциальные канцелярии.

По принципу принятия решений (коллегиальному) делопроизводство XVIII в. стало называться коллежским.

Основой деятельности системы государственных  учреждений России XVIII в. стало законодательство. Законодательными актами закреплялся  как факт создания учреждений, так  и их функции, штатный состав, должностные  обязанности чиновников, организация  делопроизводства.

Генеральный регламент

28 февраля 1720 г. был издан Генеральный регламент, по которому в законодательном порядке была определена внутренняя организация коллегий, их структура, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведения чиновников, убранство «камор» — присутственных мест. Организация работы с документами: правила регистрации, контроля за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения.

В соответствии с его требованиями аппарат коллегии включал присутствие, канцелярию, контору (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Структура и штатный состав коллегий

Присутствие коллегии состояло из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Президент  мог иметь личного секретаря. Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, регистратора, актуариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков, толмачей и вахмистра. Конторы создавались для ведения «счетных дел». Возглавлял контору камерир, в его подчинении находились камор-шрейберы.

В коллегиях также предусматривались  должности вахмистра, фискала.

Порядок рассмотрения дел в коллегиях  и должностные обязанности чиновников по Генеральному регламенту представлены на рис. 1.2.

Генеральный регламент узаконил необходимость  регистрации и контроля за исполнением документов и регламентировал технологию их ведения.

Была введена обязательная регистрация  документов, которые регистрировались в журналах, названных: «повседневная  записка», «росписи», «регистратура» —  книги А.В.С.Д.

Генеральный регламент ввел понятие  об архивах. В 44-й главе установлено, что архивы делятся на три категории:

• текущие, создаваемые при канцеляриях;
• ведомственные (архивы коллегий);
• государственные (исторические), в которые всеми коллегиями передавались документы, нужны для справок.

Документы хранились в текущем  архиве три года и помещались в  обложку, на которой указывалось  краткое содержание дела, даты его  начала и окончания. На все документы  дела составлялась внутренняя опись.

Рис. 1.2. Порядок рассмотрения дел  в коллегиях и должностные  обязанности чиновников по Генеральному регламенту 1720 г.

Виды документов приказного делопроизводства

Реформаторская деятельность в  административной сфере оказала  большое влияние на состав официальных  документов и их формуляр.

Возникло много новых видов  документов, некоторые получили новые  наименования. Их определения даны в Генеральном регламенте.

Виды документов, служившие для  обмена информацией между учреждениями, определялись их соподчиненностью.

От царя и Сената в коллегии и  из коллегий в местные учреждения направлялись распорядительные документы  в формеуказов. Подчиненные учреждения и должностные лица посылали в вышестоящие учреждения (например, коллегии в Сенат, местные учреждения в коллегии) рапорты и доношения.

В XVIII в. появляется новый вид документа  — протокол. Его назначение, правила составления и оформления подробно изложены в специальной статье Генерального регламента.

Частные лица продолжали обращаться в государственные учреждения в  форме челобитных, затем их стали называть «прошения челобитчиковы». В последней четверти XVTII в. за этим видом документа прочно закрепилось наименование «прошение».

Продолжают развиваться другие системы документации.

Для переписки между военными в XVIII в. характерны такие виды документов, как рескрипты, реляции, рапорты, донесения, приказы, ордера, предписания. Учет численного состава фиксировался в штатах, табелях, списках, ведомостях. Ход военных действий отражался в дислокациях, диспозициях, предположениях и др. Договорные отношения с иностранными государствами закреплялись в трактатах, договорах, конвенциях, инструментах, протоколах. Для переписки с иностранными государствами использовали ноты, мемуары, меморандумы, письма; дипломаты отправляли на родину реляции, письма, депеши. Судебная документация состояла из допросов, клятвенных обещаний, показаний; результат судебного разбирательства отражался в приговорах, определениях, выписках из журналов. Для бухгалтерского учета вели баланс — особую таблицу, показывающую состояние хозяйственной деятельности на определенную дату, главную книгу, где систематизировали все хозяйственные операции. В этот период в России начинают применять термины «баланс», «дебет», «кредит», «бухгалтер».

Статистический учет вели в подушных переписях, названных ревизиями. Результат ревизий фиксировался в «ревизских сказках», на основании которых составлялись губернские сводки.

В XVIII в. складывается система документации по личному составу. Введены формулярные (послужные) списки — документ, дающий полное представление о находящемся на государственной службе (от семейного положения до выхода в отставку или на пенсию).

Коренным образом изменился  формуляр документа в связи с переходом на листовую форму ведения делопроизводства.

Из текста выделяются реквизиты: адресат, автор, вид документа, подпись, дата составления (подписания), дата получения документа, скрепы, регистрационные номера (исходящий и входящий). Легко определить вид документа в XVIII в., так как наименование вида почти всегда указано в документе.

Документ начинали с обозначения  адресата, который писали вдоль верхнего поля листа: «В Правительствующий Сенат», «В Государственную Юстиц-коллегию». Автор указывался под адресатом: «Из Тульского уездного суда».

Введение в 1722 г. в действие «Табели о рангах» повлияло на документирование, так как с этого времени при письменном обращении к должностному лицу стали употреблять титулы : высокопревосходительство, превосходительство, высокородие, высокоблагородие, благородие. Писали также частные титулы, присвоенные по должности (господин генерал, господин тайный советник и т. д.). Третий вид титулов был связан с происхождением. Такими титулами были: «светлость» (для князей), «сиятельство» (для князя и графа), «благородие» (для дворян, включая баронов).

В XVIII в. на документе перед текстом  стали указывать наименование вида документа и, иногда, его краткое  содержание: «рапорт о получении  указа».

Документы в XVIII в. обязательно подписывались  должностными лицами.

В левом нижнем углу документа проставляли  дату подписания: «Генваря 21 дня 1753 года».

Исходящий регистрационный номер  писали вдоль поля документа.

При получении документа в левом  верхнем углу проставляли входящий регистрационный номер и дату получения: «Получено июля 15 дня 1745 года».

Документы в ряде случаев скреплялись печатью. В Генеральном регламенте в 13-й главе определен порядок пользования печатями.

В 1775 г. Екатериной II осуществлена административная реформа, в результате которой был  издан закон, названный «Учреждения  для управления губерний Всероссийской  империи».

Губернская реформа 1775 г. в корне изменила систему центрального управления в Российской империи. В ее основу было положено разделение функций управления: административных, финансовых, судебных. Были созданы: губернские правления, казенные палаты, нижние земские суды, уездные казначейства, палаты уголовного и гражданского суда, сословные суды.

В результате реформы в 1775 г. были ликвидированы  все коллегии (за исключением Военной, Морской и Иностранных дел), а  их функции переданы местным учреждениям. В созданных учреждениях сохранилась  структура коллегий, состав чиновников, организация работы с документами. Все решения принимались в  общем присутствии, а технологический  процесс обработки документов осуществлялся  в канцелярии. Сохранился коллегиальный  принцип принятия управленческих решений.

Закон 1775 г. особенно четко установил  определенный порядок «для сообщения  властей и мест», т.е. порядок переписки  между государственными учреждениями различных уровней. От вышестоящих подчиненным направлялись указы; подчиненные направляли в вышестоящие инстанции рапорты и доношения; равные инстанции посылали друг другу предложения и сообщения.

Главная особенность коллежского  делопроизводства заключается в  том, что в этот период начинается последовательное регулирование делопроизводства законодательством.

Исполнительное делопроизводство

Исполнительное делопроизводство возникло в результате административных реформ Александра I. В начале XIX в. система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. Высшими государственными учреждениями стали: Правительствующий Сенат, Комитет Министров, Государственный совет, позже во второй половине XIX в. создан Совет Министров. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями — министерствами. Местные учреждения осуществляли свою деятельность в соответствии с законом 1775 г. и почти не претерпели изменений.

Высшие государственные  учреждения: Сенат, Комитет Министров, Государственный совет, основывали свою деятельность на принципе коллегиальности. Делопроизводство в них велось в соответствии с законами, названными «учреждения»: «Учреждение Правительствующего Сената», «Учреждение Комитета Министров», «Учреждение Государственного совета».

Принципы исполнительного  делопроизводства

Создание министерств положило начало новому этапу развития системы  управления и делопроизводства в  России. Основой организации деятельности новых центральных органов управления стал принцип единоначалия. В основу было положено точное исполнение указаний руководства. Коллегиальное обсуждение и принятие решений, характерное для коллегий XVIII в., стало тормозить управленческий процесс, которому требовалась гибкость и оперативность.

В 1811 г. издано «Общее учреждение министерств», которое законодательно закрепило единообразие в организационном устройстве министерств. Принцип единоначалия, положенный в основу министерской системы, означал, что управленческие решения принимаются единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции.

Второй важный принцип, положенный в систему министерской реформы, — принцип иерархии означал строгое распределение функций управления между структурными подразделениями и обязанностей чиновников по их реализации. Принцип иерархии означал последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц — от нижестоящих к вышестоящим.

Внедрение этих принципов в организацию  управления оказало влияние на структуру  и делопроизводство министерств.

Структура министерств

Возглавлял министерство министр. Он назначался императором и нес ответственность только перед ним. У министра могли быть заместители (один или несколько) — товарищи министра и обязательно создавалась канцелярия министра. Министерство делилось на департаменты» которые» в свою очередь, состояли из отделений, отделения — из столов. Во главе их соответственно стояли: директор департамента, начальник отделения, столоначальник.

При необходимости разрешалось  образовывать «особенные установления»: канцелярию при директоре департамента, счетные столы, ученые комитеты, чертежные, лаборатории.

«Общее учреждение» узаконило  введение в аппарат министерств двух коллегиальных органов: при министре — Совет министра, при департаментах — Общее присутствие департамента, носивших совещательный характер. Наряду с чиновниками министерства в их состав включались представители крупного капитала и представители науки и искусства. Их знания и практический опыт способствовали всестороннему и профессиональному обсуждению конкретных вопросов и принятию наиболее верных решений. Сочетание принципа единоначалия с коллегиальным обсуждением сложных управленческих проблем должно было способствовать оптимизации управления в целом.

Виды документов исполнительного  делопроизводства

Единство структуры, штатного состава  чиновников и их должностных обязанностей позволило установить единый порядок  в организации делопроизводства.

Компетенция должностных лиц в  вопросах управления определила состав управленческих документов министерств. «Общее учреждение министерств» 1811 г. прямо указывало, что «различная степень власти» — главная  причина разделения прав и обязанностей чиновников в процессе создания документов. Поэтому достаточно четко были определены виды документов, которыми сообщались между собой органы власти и управления.

Министр получал:

• от императора указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления;
• от Государственного совета — высочайше утвержденные мнения, направлял — представления;
• от Сената — сенатские указы, а в Сенат направлял — представления, рапорты, доношения;
• от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял — записки и представления.

Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение.

Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным, как служащим в стенах министерства, так и вне  их, направлялись предписания. Подчиненные  посылали в вышестоящие инстанции  рапорты, доношения, представления.

Директор департамента обладал  правом направлять министру записки (докладные  записки), представления; в департаменты других министерств — отношения, подчиненным — предписания.

Начальник отделения обращался  в другие отделения своего министерства в форме записки, в отделения  других министерств — в форме  отношения.

Начальники отделений имели  право подписывать запрос в архив  о необходимости получения из него сведений. Ход заседания совещательных  органов (Совета министра, Общего присутствия  департамента) фиксировался в журналах.

В параграфе 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламентирована зависимость юридической силы документа  от правил его оформления: «Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют  установленную форму».

К «Общему учреждению» приложены четыре формы переписки, служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреждения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу документа указывался адресат.

При анализе переписки следует  иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а  в других «беззаглавных», оно отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата.

Высшие учреждения и должностные  лица, обращаясь к нижестоящим, адресовали документ в дательном падеже: «Калужскому губернскому правлению». Равные друг с другом и нижестоящие учреждения, обращаясь в вышестоящие, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление».

Если документ адресовался конкретному  лицу и нижестоящее должностное  лицо обращалось к вышестоящему, в адресат включалось обращение, соответствующее титулу: «Его превосходительству», «Его благородию». При общении равных должностных лиц и вышестоящих с нижестоящими титул опускался.

Документы в XIX в. обязательно имеют  подпись и скрепу, в которых  указывают наименование должностей. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов XIX в. их стали изготовлять  типографским способом.

Организация работы с документами, названная в «Общем учреждении»  «образ производства дел», включала пять составных частей:

• порядок вступления дел;
• движение их, или собственно так называемое производство;
• отправление дел;
• ревизию;
• отчеты.