История развития казначейства в России

История развития казначейства в России.

Казначейской службе 18-20 вв. предшествовала должность Казначея – в Древней Руси должностного лица княжеской или боярской администрации, хранителя княжеских прибытков, казны.^[1]

Становление казначейских органов как органов, исполняющих бюджет, предшествовало становление и упрочнение общего принципа централизованного управления финансовыми средствами государства и контроля за ними. Приказное управлении, созданное Иваном 3, характеризовалось тем, что каждый Приказ обладал определёнными полномочиями в области сбора доходов и осуществления расходов. Их деятельность координировалась царскими указами. Приказное (централизованное) управление сопровождалось оперативным управлением средствами на местах, которое осуществлялось воеводами, действовавших за редкими исключениями на основании царских указов и грамот тех Приказов (как исполнительных органов), которым они были подчинены. В данных актах обычно указывалось, какие расходы могли совершать по собственному усмотрению и в каком количестве.

В период реформ Петра 1, когда коллегиальное управление сменило приказное, высшими финансовыми органами стали Камер-коллегия (для заведования основной частью доходов и составления общей сметы доходов и расходов) и Штатс-Контор-коллегия (для заведования расходами, составления им штата и выдачи платёжных предписаний на основании уставов и Высочайше утверждённого штата). Высшим надзирающим за финансами органом в 18 веке являлся Сенат. В 1722 г. При Сенате утверждается должность Генерал-прокурора, который приобретает большое влияние в сфере финансов: все движение государственных сумм стало зависеть от него. С помощью Сената Генерал-прокурор подвергал ответственности все должностные лица и организации, через которых шли государственные суммы.

В столице деньги хранились в Главной казённой палате, руководитель которой назначался монархом. В 1780 г. В Москве и Санкт-Петербурге были учреждены два особых казначейства для штатных и остаточных сумм. В них должны были поступать все доходы, остающиеся после удовлетворения штатных расходов, вся разница при увеличении дохода и все новые доходы, кроме остатков от сумм, назначенных на содержание войска, сумм Кабинета, Иностранной коллегии, банков. Приказов обществ призрения, училищ и воспитательных домов.

На местах в соответствии с Инструкцией 1719 г. Губернаторы были обязаны наблюдать за полным сбором государственных доходов, за сборщиками, проверять счётные книги по земским книгам и следить за правильностью расходов в губернии. Для казённых дел при главных губернских и провинциальных начальниках существовали должности «земских надзирателей сборов» (камериры), а при них «земские конторы» (по производству сборов), «казённые конторы» и «рентереи» (казначейства).^[2] Таким образом, казначейским делом ведали земские казначеи, или рентмейстеры, которые находились в подчинении Штатс-Конторы.

Рентмейстер заведовал приёмом, хранением и выдачей денег. Местом хранения была «рентерея», состоявшая при губернской канцелярии. Выдача производилась только по предписаниям губернатора и камерира. Рентмейстар вёл счётные книги прихода и расхода; в земскую контору он предоставлял ежемесячные ведомости и годовые отчёты.

В 1780 г. Была образована Экспедиция о государственных доходах под руководством Генерал-прокурора, состоящая из четырёх отделов: доходов, расходов, счетов (контроля) и государственных недоимок. Из её ведения изымались только суммы государственных банков, воспитательных домов, приказов общественного презрения, училищ и дворцовых учреждений. Для заведования Экспедицией в 1796 г. Была учреждена должность Государственного казначея, назначаемого по усмотрению императорской власти и состоявшего под надзором Генерал-прокурора.

В 1802 г. С образованием министерской системы управления надзор Генерал-прокурора за Государственным казначеем сменился надзором министра финансов. Министерству финансов, в которое вошла Экспедиция о государственных доходах, было поручено управлять государственными доходами и имуществом, распределять средства на расходы, составлять смету доходов и расходов. Расходы Государственный казначей мог производить только по Высочайшему повелению. Но в соответствии с Указом 1809 г. Распоряжения о выдачах представлялись на Высочайшее утверждение только после получения информации от Государственного казначея о наличии средств. При этом ведомство Государственного казначея оставалось организационно независимым. Ему были подведомственны губернские и уездные казначейства, счётные экспедиции казённых палат и казначейства – штатное и остаточное. Казначей как исполнитель государственной росписи координировал свою деятельность с министром финансов по ведомостям о доходах и расходах.

Экспедицию о государственных доходах в 1821 г. Преобразовали в Департамент государственного казначейства в составе Министерства финансов. Исполнение же обязанностей центральной кассы(руководство) было поручено Главному казначейству в Санкт-Петербурге, которое заменило упразднённые в ходе реформы 1821 г. Штатные и остаточные казначейства в обеих столицах.

В 1811 г. Был учреждён государственный контроль. Таким образом, высшее управление финансами разделялось на три отдела: ведать источниками доходов поручалось Министерству финансов; движение сумм курировало Государственное казначейство; проверка отчётности производилась государственным контролем.

Местными органами Министерства финансов являлись казённые палаты, казначейства, податные инспектора и податные присутствия, акцизные управления, таможенные учреждения.

В 1775 г. «Учреждение о губерниях» предписало создать на местах казённые палаты, губернские и уездные казначейства. Казённой палате предназначалась роль ключевого органа по заведованию государственными доходами и осуществлению казначейской и контрольной функций в губернии (вместе с уездными казначействами). В неё входили вице-губернатор (председатель), директор экономии, губернский казначей, советник и два асессора. Казенная палата не вводила и не собирала никаких сборов, а только наблюдала за их поступлением и за тем, чтобы не взимались сборы, не установленные законом. Аналогично поступали в отношении денежных выдач: палата не допускала никаких расходов без ассигнования Министерства финансов, даже если было объявлено Высочайшее повеление (исключения допускались только для местностей, объявленных на военном положении). В дальнейшем правовой статус казенных палат претерпел минимальные изменения.

Уездные казначейства заведовали всеми казенными доходами и расхо­дами в уезде и городе. Уездный казначей сам не собирал доходы и являлся только хранителем сумм; выдачи он производил по предписаниям управлений различных ведомств. Оставшиеся по истечении года суммы он отсылал сначала в штатные и остаточные казначейства, а затем в Главное казначейство. Уездные казначеи назначались казенными палатами под свою ответствен­ность «из людей опытных и благонадежных»^[3] и, чтобы устранить затруднения в замещении казначейских должностей, обязывались прослужить не менее трех лет.

В уездных казначействах хранились также финансы присутственных мест, должностных лиц и общественные, расходы по которым оно произво­дило исключительно по предписаниям казенной палаты на основании росписи, составленной согласно росписи, которая присылалась Департаментом государственного казначейства. Суммы, остающиеся после удовлетворения местных расходов, уездное казначейство высылало по указаниям казенной палаты, и ей же оно предоставляло свои отчеты.

Таким образом, казначейства в составе Министерства финансов явля­лись исполнительными органами по осуществлению расходов. Функция сбора доходов не была включена в компетенцию казначейств. При этом центральное управление расходами осуществлялось с участием местных руководящих должностных лиц (вице-губернаторов и других).

На первый взгляд кассовое устройство России XIX века казалось удовлетворительным для своего времени. Но по существу выработался порядок, при котором Министерство финансов, заведующее финансовым хозяйством, мало знало о действительном состоянии государственных средств и имело сравнительно меньшую долю их в своем ведении и распоряжении. Дело в том, что кассовая деятельность не была централизована в Министерстве финансов. Каждое министерство и даже все подчиненные министерствам управления имели свои кассы, производя сборы и расходы вне прямого ведения Министерства финансов. Также и суммы по государственной смете министерства получали непосредственно и сами уплачивали своим креди­торам. Иногда суммы, взятые у Казначейства, лежали без употребления десятки лет, и одновременно ведомства могли брать средства из Казначейства в счет сметы будущего года. В результате значительно уменьшалось тот объем средств, которыми Казначейство могло свободно располагать. Наконец, почти все распорядительные управления имели весьма значительные собственные средства, частично от оброчных статей, а большей частью в виде экономических и хозяйственных капиталов и остатков от сметных назна­чений. Данные средства шли на потребности этих управлений, минуя общие финансовые сметы. Само определение средств, которые проходили без ведома Министерства финансов, представлялось весьма затруднительным.

В такой ситуации не имелось возможности узнать, какой объем финан­совых средств хранится на определенный момент в кассах Министерства финансов и какие суммы в кассах, от него не зависящих. В целом в кассах Министерства финансов находилось менее 30 % всех государственных сумм, а более 60 % находились в кассах других ведомств. Министерство финансов, не владея всеми данными за определенный период, не могло принимать меры к развитию источников доходных статей.

Все эти неудобства ясно указывали на необходимость реформы для централизации (или единства) кассы. Хотя уездные казначейства до неко­торой степени были представителями такого единства, сосредоточивая в себе все государственные доходы и являясь кассами для очень многих издержек, предстояло усилить значение казначейств, а главное, последовательно отделить обязанность хранения денег от права распоряжения ими.

Для выработки основных принципов будущей реформы в Западную Европу был командирован Валериан Алексеевич Татаринов, который на основе собранных им сведений о финансовом устройстве западноевро­пейских государств^[4] представил в 1859 г. Александру II доклад о введении системы единства кассы (после его обсуждения в особой комиссии). Как указывает И. И. Янжул, реформа не могла ограничиться переменами только в кассовом деле; она неизбежно влекла за собой пересмотр правил о государ­ственной росписи и преобразования в контрольной части.^[5] Комиссия приняла принцип единства кассы, и 22 мая 1862 г. новые правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка были Высочайше утверждены.^[6]

Система единства кассы на территории Российской империи вводилась на протяжении 1864—1868 годов. Общими положениями было установлено, что все государственные доходы сосредоточиваются в Министерстве финансов, в кассах Департамента государственного казначейства, и этими кассы уплачивают расходы всех министерств и главных управлений непосредственно прямым кредиторам казны. Сами министерства и главные управления, а также подведомственные им учреждения не получали для удовлетворения расходов никаких сумм, кроме авансов, отпускаемых в определенных случаях в счет действующей сметы. Для производства денежной выдачи требовалось испрошение кредита, свыше которого расходование не допускалось. Выдачи в счет кредитов производились по ассигновкам министров или уполно­моченных ими распорядителей.

Вышеизложенные правила распространялись на все казенные суммы, а также на специальные (которые могли не предусматриваться при состав­лении росписи) и партикулярные (собственные, не бюджетные) средства государственных учреждений, находящихся в губернских и уездных городах.

Причем правило об отделении хранителя средств от распорядителя применялось и к поступавшим в ведение государственных учреждений партикулярных сумм и депозитов. Взимание и расходование общественных и сословных сумм возлагалось на кассы Министерства финансов по соглашению с ним соответ­ствующих министерств, общественных и сословных учреждений относительно условий собирания, расходования и отчетности и размеров вознаграждения касс за эти услуги.

Система касс по новым правилам включала кассы взимания доходов и кассы производства расходов. Первые охватывали кассы специальных сборщиков и уездные казначейства, тогда как кассы производства расходов — казначейства губернские и местные,^[7] а также Главное казначейство в Санкт-Петербурге и кассу Государственной комиссии погашения долгов.

Кассы специальных сборщиков существовали для собирания таких доходов, которые неудобно было вносить прямо в общие сборные кассы (уездные казначейства): горные, таможенные, лесные (за исключением лесного налога), монетные, судоходные, шоссейные, почтовые и др.

Управляющий Главного казначейства определялся Высочайшей властью по представлению министра финансов. Другие должностные лица казна­чейств назначались министром финансов либо Департаментом государ­ственного казначейства и казенными палатами. При казначействах состояли присяжные, которых отбирали из вольноопределяющихся по правилам Устава о службе гражданской. Лица, заведовавшие казначействами, а также кассиры кассы Государственной комиссии погашения долгов при назначении пред­ставляли залоги. Управляющие казенными палатами, если считали нужным, могли требовать залогов также от помощников казначеев и кассиров.

Административная подчиненность касс была следующей. Кассы спе­циальных сборщиков находились в ведении соответствующих управлений (горного, монетного, почтового и т. д.). Уездные, а также губернские и местные казначейства подчинялись казенным палатам соответствующих губерний.

К 1885 г. казенная палата состояла из управляющего, помощника (в Санкт-Петербурге и Москве), члена от Правительства в губернском распорядительном комитете, начальников отделений и др. Главные предметы её ведения состояли в заведовании бухгалтерским учётом и отчётностью подведомственных касс, ревизионной функции, производстве торгов по казённым подрядам и поставкам, наложении взысканий за нарушение уставов казённого управления.

Главное казначейство в Санкт-Петербурге подчинялось Департаменту государственного казначейства, а касса Государственной комиссии пога­шения долгов — правлению этой комиссии.

В соответствии с новыми правилами доходные кассы функционировали следующим образом. Кассы специальных сборщиков передавали собранные ими доходы в губернские или местные казначейства (в зависимости от их местонахождения). Кроме наличных денег, кассы специальных сборщиков с первой почтой препровождали в аккредитовавшие их губернские казна­чейства документы на произведенные ими платежи. Для удобства кредиторов казны эти платежи распределялись по предписаниям губернских казначейств между кассами специальных сборщиков, находящихся вне губернских и уездных городов. Кассы специальных сборщиков в тех местностях, где не было губернских и уездных казначейств, хранили также специальные средства и партикулярные суммы тех управлений, при которых они состояли, и по их распоряжениям производили расходы из этих сумм. Остающиеся наличные суммы отсылались каждую треть года в Главное казначейство. В эти кассы по особым правилам могли также поступать специальные средства и депозиты высших и центральных учреждений (через вычеты в платежах и в некоторых других случаях).

Уездные казначейства взимали все те сборы со своего уезда (подати;
поземельный и лесной налога; налог за право торговли; питейный доход;
акцизы на табак и свеклосахарное производство; взыскания и штрафы,
вносимые самими плательщиками и др.), для которых не было касс специальных
сборщиков. Они также принимали доходы касс специальных сборщиков,
находящихся в уездных городах, специальные средства и партикулярные
суммы. Расходы уездные казначейства производили только по предписаниям
губернских и местных казначейств, отсылая им по истечении каждого месяца
«оправдывающие документы»^[8] с расписками получателей. Расходы из специальных средств и партикулярных сумм они производили самостоятельно,
но по указаниям тех организаций, в ведении которых эти суммы состояли.
Все поступавшие государственные доходы в виде денежных средств и
оплаченных расходных документов они передавали в губернские казна­чейства, если не было особого назначения. Поступавшие в наличных деньгах
депозиты передавались в контору или отделение Государственного банка на
текущий счет. А министр финансов на основании опыта определял макси­мальные суммы, которые уездные казначейства могли хранить у себя.

Губернские казначейства сосредоточивали государственные доходы по губернии, осуществляли платежи из государственных доходов всем органам управления, производя взаиморасчеты; они принимали и хранили поступающие в губернский город и его уезд специальные средства и партикулярные суммы и производили из них платежи по распоряжению соответствующих управлений; а также производили вычеты высшим и центральным учреж­дений, отсылая их в установленные сроки в Главное казначейство в Санкт-Петербург. Доходы, остававшиеся после удовлетворения губернских расходов, губернские казначейства передавали на текущий счет Главного казначейства в Государственный банк или — по особым предписаниям казенных палат — другие казначейства и в кассы специальных сборщиков.

Платежи производились губернскими казначействами непосредственно или через уездные казначейства, или через находившиеся вне городов кассы специальных сборщиков, а также местными казначействами после упразднения расходных отделений губернских казначейств. Платежи из Главного казна­чейства или Санкт-Петербургского губернского казначейства производились либо наличными, либо чеками на Государственный банк, в котором хранились на текущем счете все государственные суммы, кредитные бумаги, чеканные монеты и т. д.

Таким образом, казначейства являлись исключительно исполни­тельными органами: в их компетенцию входили функции по сбору государ­ственных доходов, их хранению, пересылке из одного казначейства в другое, осуществлению платежей, отчет перед казенной палатой и другими контроль­ными органами. Кроме того, они занимались продажей гербовой бумаги и марок, выдавали свидетельства и патенты по акцизным сборам, свидетельства на право торговли. Таким образом, компетенция органов казначейства была шире сегодняшнего понимания предназначения казначейства. Это частично объясняется отсутствием в дореволюционной России специализированных налоговых органов.

1. Ардабацкий Е.Н., Ищенко А.Ф. «Саратовское казначейство (исторический очерк). – Саратов: Изд-во Поволж. Межрегион. Учеб. Центра, 1997. – с.6 ↑

2. Лебедев В.А. Финансовое право. СПб., 1889. с. 370. ↑

3. Там же. С. 389. ↑

4. Озеров И. X. Финансовое право. С. 59. ↑

5. Энциклопедический словарь. СПб., 1898. С. 191. ↑

6. Лебедев В. А. Финансовое право. С 392. ↑

7. Местные казначейства были учреждены правилами 1862 г. для таких местностей, где изначально не было казначейств, но производились большие расходы (Кронштадт, Ижевский оружейный завод и т.д.). С 1878 г. они отчасти заменили расходные отделения губернских казначейств. ↑

8. Там же. С. 401. ↑