Конституционно – правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности

Конституционно  – правовая ответственность как  самостоятельный вид юридической  ответственности.

Одним из важнейших элементов, характеризующим конституционных  основы взаимоотношений между Россией  и ее субъектами, является конституционная  ответственность должностных лиц субъектов РФ. Данная проблема в настоящее время недостаточно разработана как на уровне федерального конституционного регулирования, так и в текущем законотворчестве. В немалой степени причиной тому является теоретическая неразработанность в российской юридической науке вопроса о конституционной ответственности сторон федеративных отношений.

Вместе с тем можно  констатировать, что в последние  годы существенно расширилась сфера  конституционной ответственности. Федеральная власть впервые активно  заявила о своих притязаниях на осуществление исходного правового регулирования нормативов и механизмов конституционной ответственности органов и должностных лиц публичной власти субъектов РФ и местного самоуправления по вертикали и горизонтали власти. Свидетельством тому являются: Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 6 октября 1999 г¹. (с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000г. и 8 февраля 2001г);  Федеральный закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" от 4 августа 2000 г²., а также ряд законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ по обозначенной тематике, в частности "Об ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за несоблюдение Конституции РФ, законов и неисполнение решений федеральных судов" и др.³ В юридической литературе выделяются два направления понимания юридической ответственности: как последствия правонарушения и как осознанного выполнения правовых обязанностей. Отсюда возникает проблема существования двух аспектов юридической ответственности: проспективного (позитивного) и ретроспективного (негативного). Так, многие сторонники позитивной ответственности доказывали, что любая отраслевая ответственность может выступать не только в качестве отрицательной оценки государством лица, совершившего правонарушение, но и как "необходимость отвечать за свое юридически значимое поведение", как "чувство долга", "обязанность совершать действия, соответствующие закону"; тогда как другие авторы считали, что такой подход приводит к смешению в понятии ответственности блага (следование долгу), неизбежного зла (последствия нарушения долга), предпосылки нормальной деятельности (осознание долга), результата очевидных аномалий (пренебрежение долгом) и обязанность совершать действия, предусмотренные законом, отождествляется с последствиями ее неисполнения. Таким образом, только государственное принуждение в виде лишений и обременений для правонарушителя может рассматриваться как ответственность (в негативном смысле). Данный подход вбирает в себя основания ответственности, реализацию и последствия применения государственно-принудительных мер.

Особенности конституционно-правовой ответственности можно изложить следующим образом.

Во-первых, сфера применения меры ответственности реализуются  в ответ на правонарушения в области  основных элементов системы государственной власти, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Во-вторых, указанные  меры лишены имущественного содержания. Поэтому правильным является утверждение, что за нарушение конституционных  норм может наступать имущественная (гражданско-правовая) ответственность, а также в ряде случаев административная, дисциплинарная и уголовная.

В-третьих, существует особый состав субъектов указанной ответственности, т.е. инстанциями применения ответственности  и правонарушителями, как правило, выступают государственные органы (обоих уровней власти Федерации), должностные лица, депутаты, общественные объединения, т.е. носители публичных полномочий, участники публичных отношений и лишь в редких случаях физические лица (отказ в регистрации кандидата в депутаты, лишение статуса беженца и др.).

В-четвертых, реализация мер ответственности возможна через  судебную процедуру (Конституционный  Суд), а также во внесудебных формах (Президент, парламент, иные уполномоченные государственные органы, должностные лица). В некоторых случаях решение о применении мер ответственности принимается непосредственно населением (отрешение от должности - путем проведения референдума - главы местного самоуправления, отзыв депутата и т.д.).

В-пятых, следует отграничивать  конституционно-правовую ответственность от организационно-властных санкций. Хотя применение мер ответственности и указанных санкций всегда основано на политическом характере оценки деятельности того или иного субъекта конституционно-правовых отношений, но для привлечения к ответственности необходимо установить виновность и противоправность конкретного деяния, тогда как организационно-властные санкции могут применяться и без правонарушения.⁴

Конституционно-правовая ответственность возлагается на соответствующие органы государственной власти, которые за несоблюдение конституционного требования, закрепленного в правовой норме, могут быть подвергнуты государственному принуждению через ограничения их прав, иные формы воздействия.

Очевидно, что конституционные  коллизии, содержащиеся в конституциях республик (что следует из многих решений Конституционного Суда РФ), являются конституционными правонарушениями и касаются самых различных сфер конституционного регулирования, а следовательно, могут иметь различную степень общественной опасности⁵. В то же время меры ответственности, точно определенные в законодательстве Российской Федерации, позволяют за совершенно разные с этой точки зрения конституционные правонарушения применять одинаковые меры ответственности: имеется в виду роспуск законодательного органа и отстранение от должности главы исполнительной власти. Для разрешения этой проблемы, в соответствии с абзацем 2 ст.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г.⁶ вводит следующие критерии в качестве общего условия ответственности органов государственной власти субъектов Федерации: принятие в субъектах Федерации нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, если они повлекли за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства.

По-видимому, поскольку  разработать какие-либо точные критерии общественной опасности применительно  к таким видам правонарушений чрезвычайно сложно, каждое конкретное правонарушение следует рассматривать  через призму политической оценки их опасности, что, по сути, является прерогативой соответствующих органов государственной власти Федерации.

В теории и практике государственного строительства выработано значительное количество средств государственного принуждения, применяемых за конституционные правонарушения к субъектам Федерации. К ним можно отнести: отстранение от должности главы исполнительной власти; роспуск законодательного органа; отмену или приостановление действия актов органов власти субъектов Федерации; признание недействительными указанных актов федеральными судами; временное перераспределение или изъятие предметов ведения или полномочий в пользу исключительно органов власти Федерации; введение прямого федерального правления; силовое воздействие путем ввода воинских и полицейских подразделений.

Указанные меры могут  быть классифицированы по различным  критериям: в зависимости от органов, их применяющих; по правовому результату; по степени государственного принуждения. Но главным остается вопрос, какая  совокупность указанных мер и какие иные средства позволят обеспечить соответствие конституций и уставов субъектов Федерации Конституции России.

Практическая работа по выявлению существующих противоречий проводилась в Государственной  Думе России, где проходили соответствующие парламентские слушания. Тем самым Государственной Думой РФ закладывается основа для функционирования системы наблюдения за выявлением противоречащих Конституции России норм конституций и уставов, создаваемых в субъектах Федерации. Так, например, Государственной Думой Российской Федерации первого созыва было принято постановление по итогам парламентских слушаний "О проблемах соответствия конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации" от 22 июля 1994 г. N 233-ГД, одной из важнейших частей которого являлся аналитический обзор о соответствии конституций и уставов субъектов Федерации Конституции России. Приложением к этому постановлению являются одобренные депутатами рекомендации, выработанные по результатам парламентских слушаний. В них отмечается, что для разрешения разногласий возможно использование согласительных процедур, в том числе по инициативе Президента России. Далее указывается на необходимость безотлагательного решения проблемы предметов совместного ведения, что возможно осуществить в результате принятия специального федерального закона. Соответствующее разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами в общих сферах общественной жизни должно проводиться в конкретных федеральных законах, регулирующих отношения в тех или иных областях, относящихся к установленным Конституцией России предметам совместного ведения.

Реализация идеи субсидиарной ответственности с учетом особенностей федеративных отношений, формирующихся в процессе разделения и осуществления власти между Федерацией и ее субъектами, требует закрепления двух уровней конституционной ответственности. Первый - ответственность Федерации и ее субъектов; второй - ответственность органов государственной власти федерального и регионального уровней по вертикали. В настоящее время большое внимание уделяется конституционной ответственности органов государственной власти. Природа, формы и механизм ответственности Федерации и ее субъектов, как правило, остаются вне поля зрения. Между тем именно этот аспект приобрел особую актуальность применительно к современным российским условиям. Свершившийся факт разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами по действующей Конституции РФ не был подкреплен необходимой системой ответственности сторон федеративных отношений за ненадлежащее ее осуществление. Это в немалой мере обусловило развитие дезинтеграционных процессов в конституционно-правовом пространстве России и кризисных явлений конституционной законности в системе властеотношений между Федерацией и ее субъектами.⁷

Какие же меры конституционной  ответственности могут быть применены  к органам государственной власти субъекта РФ соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. (с последующими изменениями и дополнениями)?

Статья 27 Закона устанавливает, что правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

Президент России вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае возникновения  разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент  Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Таким образом, нормативные  акты органов исполнительной власти республики могут быть опротестованы  прокурором республики в порядке, установленном Федеральным законом "О Прокуратуре РФ" от 17 ноября 1995 г⁸, т.е. не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления протест должен быть рассмотрен органом, принявшим данный нормативный акт. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Кроме этого, в соответствии со ст.29 данного Федерального закона действие нормативных актов органа исполнительной власти субъекта РФ может быть приостановлено Президентом России в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Такое приостановление оформляется в форме указа Президента РФ. В период действия указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия данных актов органа исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. В случае приостановления нормативного акта орган государственной власти субъекта РФ, издавший данный нормативный акт, вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам России.

Законы и иные нормативные акты законодательного органа субъекта РФ могут быть отменены следующими способами. 1) По протесту прокурора республики (его заместителя) в порядке, установленном Федеральным законом "О Прокуратуре РФ", т.е. в случае принесения протеста последний должен быть рассмотрен на ближайшем заседании. О принятом решении в письменном виде сообщается прокурору. Следует отметить, что не всегда законодательный орган по протесту прокурора отменяет свой нормативный акт. Так, в феврале 2001 г. Прокуратурой Кабардино-Балкарской Республики (КБР) был принесен протест на ст.5 закона КБР "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", в соответствии с которым плательщики единого налога на вмененный доход освобождались от применения контрольно-кассовых машин при расчете с населением. Однако, Совет Республики парламента КБР отказался отменять данную норму закона. После этого указанная норма была признана не соответствующей федеральному законодательству Верховным судом КБР по заявлению Прокуратуры КБР. 2) По представлению Президента России о приведении нормативного акта в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. В случае несогласия Парламента республики с представлением Президента РФ используются согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение Верховного суда КБР. 3) Законы, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными и республиканскими законами.

Президент РФ вправе вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

а) издания высшим должностным лицом  субъекта РФ нормативного правового  акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены решением Верховного суда субъекта РФ, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонения высшим должностным  лицом субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа  Президента РФ о приостановлении  действия нормативного правового акта субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

При этом срок, в течение  которого Президент Российской Федерации  выносит предупреждение Президенту республики, не может превышать шесть  месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент Российской Федерации отрешает его от должности. Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Решение Президента Российской Федерации о предупреждении высшего должностного лица субъекта РФ или об отрешении его от должности принимается в форме указа, который вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования. Данный указ может быть обжалован высшим должностным лицом субъекта РФ в Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования указа и должен быть рассмотрен не позднее десяти дней со дня ее подачи.

Указанных норм об ответственности  недостаточно для обеспечения соответствия конституций и иных нормативных актов республик Конституции России. Требуется установить дополнительные меры ответственности для законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, предусмотрев, что в случае неоднократных, повторяющихся нарушений федеральной Конституции, когда была применена ответственность в виде роспуска законодательного органа, но вновь выбранный парламент либо не устраняет существующие противоречия, либо создает новые, что подтверждается решениями Конституционного Суда РФ, Государственная Дума РФ вправе принять решение о временном ограничении прав законодательного органа субъекта Федерации и о перераспределении в свою пользу полномочия по изменению и дополнению конституции (устава) данного субъекта Федерации. Такая позиция полностью соответствует п."а" ч.1 ст.72 Конституции РФ, который относит к совместному ведению вопросы обеспечения соответствия конституций, уставов субъектов Федерации Конституции России.

Кроме того, рассматриваемые  нормы закона не лишены определенных недостатков, затрудняющих их применение. Так, формулировка о том, что "противоречия между федеральным нормативным актом и актом субъекта Федерации должны быть установлены судом", вызывает несколько вопросов. Во-первых, суд (видимо, прежде всего Конституционный Суд РФ) не просто устанавливает факт противоречия, а признает соответствующие нормы неконституционными, т.е. они утрачивают силу. Поэтому трудно себе представить, каким образом соответствующий законодательный орган или должностное лицо сможет предпринять меры по исполнению решения суда, которого достаточно самого по себе. Во-вторых, если допустить такую ситуацию, то возникает два вида конституционно-правовой ответственности за одно правонарушение в указанной сфере. В-третьих, неясно, какой суд вправе установить факт уклонения законодательного органа субъекта Федерации или должностного лица от отмены или приведения в соответствие с федеральной Конституцией и законодательством нормативного акта субъекта Федерации, содержащего коллизии.

Очевидно, что указанные проблемы выходят за пределы регулирования рассматриваемого закона и требуют разработки новых законов и (или) дополнения действующих для определения вида и компетенции судов, правомочных рассматривать вышеуказанные вопросы, в том числе вопрос о соответствии местных нормативных актов федеральному законодательству.

Что касается проблемы применения указанных мер ответственности  в случае, если конституции республик, содержащие антиконституционные положения, были приняты на референдумах, то представляется, что ответственность в виде роспуска законодательного органа республики может наступать за его неправомерное действие, связанное с утверждением проекта конституции и вынесением его на референдум, - именно в этой части республиканский парламент и несет конституционно-правовую ответственность.⁹

Анализ конституционного законодательства с очевидностью выявляет существование санкций, которые  не могут быть отнесены к таким  традиционным видам юридической  ответственности, как административная, гражданско-правовая, уголовная и дисциплинарная. Наличие особых санкций с ярким политико-правовым характером констатировалось в науке уже четверть века назад, что, в свою очередь, поставило более широкий вопрос о новом виде юридической ответственности - конституционной.

Долгое время считалось, что конституционно-правовая санкция не является обязательным, конститутивным признаком конституционно-правовой нормы.

Действительно, не все  конституционно-правовые нормы (как  и нормы других отраслей) полностью  соответствуют теоретической модели, которая исходит из того, что понятие "санкция" связано с так называемой логической структурой правовой нормы. Отрицать то, что конституционное право редко закрепляет санкции в качестве структурного элемента своих норм, невозможно. Однако это следует считать скорее несовершенством законодательной политики и техники, чем непреодолимой закономерностью и уникальностью метода конституционно-правового регулирования.

Отсутствие санкций  во многих конституционно-правовых нормах снижает эффективность их действия и не всегда может быть компенсировано санкциями других отраслей без опасения, что эти нормы останутся без действенной защиты. Только конституционно-правовые санкции как отражающие особенности защищаемых общественных отношений могут свести на нет все выгоды от нарушения норм конституционного права. В ряде случаев в силу самих конституционно-правовых норм применение санкций других отраслей становится невозможным. Так, депутаты, главы государств получают определенный иммунитет, который дает им дополнительные, по сравнению с имеющимися у других граждан, гарантии от привлечения к традиционным видам юридической ответственности.

Очевидно, что конституционно-правовые нормы нуждаются в адекватной системе средств защиты своих  предписаний, которая наряду с другими  санкциями включала бы и конституционно-правовые. Более того, некоторые санкции могут быть установлены только в конституции. Поэтому такой способ урегулирования конституционной ответственности высших органов государственной власти, как принятие специального закона, надо признать не совсем приемлемым: использование конституционно-правовых санкций в отношении этих органов непременно затрагивает вопросы, требующие решения исключительно на конституционном уровне.

Речь не идет о том, что каждая конституционно-правовая норма должна быть снабжена собственной санкцией. Безусловно, невозможно, чтобы нормы конституционного права охранялись только "своими" санкциями, так как нельзя не считаться с тем, что существуют санкции, при помощи которых охраняются нормы различных отраслей права. Вместе с тем не стоит уповать только на отсылочный способ, который, по мнению некоторых юристов, характерен для конституционной ответственности. При этом, к сожалению, отсылки к законодательству часто имеют неопределенный характер.

В некоторых случаях законодатель, наоборот, использует конституционно-правовые санкции для обеспечения норм других отраслей. Согласно ст.273 Бюджетного кодекса РФ, если представительный орган отклоняет отчет об исполнении бюджета по мотивам несоответствия исполнения бюджета утвержденному закону (решению) о бюджете, то указанный орган вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, а также отзыва выборных должностных лиц.

В настоящее время  нарушение большинства российских конституционно-правовых норм не влечет за собой каких-либо неблагоприятных последствий (если эти нормы не имеют диспозиций, схожих с диспозициями норм других отраслей права). Исключение составляет избирательное право, достигшее определенного прогресса в сфере конституционной ответственности.

Представляется, что основная цель конституционно-правовых санкций  состоит в предупреждении отклонений от требуемой диспозицией конституционно-правовых норм модели поведения. А если это  произошло, то применение конституционно-правовых санкций направлено на осуществление превенции, восстановление во всех возможных случаях нарушенного конституционного правопорядка. Конституционно-правовые санкции имеют ряд особенностей, отличающих их от мер других видов юридической ответственности, что позволяет выделить их в самостоятельный вид.¹⁰ Во-первых, меры конституционной ответственности имеют четко выраженный политический характер и по основаниям применения, и по кругу субъектов. В связи с этим есть опасность того, что конституционная ответственность может превратиться из правового инструмента в политический. Поэтому осуществление мер конституционной ответственности должно ограничиваться конституционно-правовой сферой.

Во-вторых, конституционно-правовые санкции применяются широким кругом уполномоченных субъектов (органами законодательной, исполнительной, судебной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами, например, в случае отзыва, и др.). Меры конституционной ответственности могут применяться органами и должностными лицами в отношении не подчиненных и неподотчетных им субъектов, тем самым отличаясь от дисциплинарных взысканий.

В-третьих, высшие органы государственной власти и должностные  лица во многом определяют собственную  ответственность. При установлении конституционно-правовых санкций в отношении этих субъектов следует исходить из принципа "сдержек и противовесов" таким образом, чтобы меры конституционной ответственности были взаимно сбалансированы. А обязанность одного была бы подкреплена полномочиями другого органа (должностного лица или иной инстанции ответственности, например избирателей) на случай ее неисполнения.

В-четвертых, применение конституционно-правовых санкций не влечет судимости или иного состояния  наказанности.

Исходя из понимания санкции в теории права и с учетом особенностей конституционно-правового регулирования общественных отношений, можно дать следующее определение конституционно-правовой санкции. Это определенная нормами конституционного права мера государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая применяется в случае несоответствия фактического поведения должному поведению, установленному диспозицией конституционно-правовой нормы, и которая содержит его итоговую оценку.

Таким образом, ответственность  субъекта Федерации за нарушение  федеральной Конституции и федерального законодательства можно определить как последствия нарушения федеральной дисциплины. Это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Естественно, что в случае систематического и грубого нарушения органами государственной власти и управления республики требований Конституции РФ и федерального законодательства в отношении них должны быть применены соответствующие меры ответственности. Общефедеративные интересы заключаются в поддержании целостности государства, сохранении общего экономического пространства. Однако, как показывает практика государственно-правового развития России, договорные и согласительные механизмы налаживания взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами далеко не всегда достигают поставленных целей. В этих условиях Федерация вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны. Подобное обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является нормальным правовым инструментом, но только в том случае, если меры подобного принуждения предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.¹¹ В отечественной науке предлагаются различные меры конституционной ответственности субъектов Федерации. Автор считает целесообразным помимо вышеизложенных наличие следующих мер конституционной ответственности субъекта Российской Федерации и его должностных лиц:

1. Использование режима  чрезвычайного положения в соответствии  со ст.56, 88 Конституции РФ, Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении". В соответствии с данным Законом чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: