Концепции и модели бюрократии

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

УО «БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ »

 

Кафедра политологии

 

 

 

 

РЕФЕРАТ

 

по дисциплине: Теория государственного управления

на тему: Концепции и модели бюрократии.

 

 

 

 

 

Студентка

ИСГО, 4-й курс, ДИМ-1                                                    С.В.Мархелова

                                                                                         

 

 

Проверил                                                                            Д.В. Зайцев

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Минск 2013

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…….…………………………………………………………………….....3

1. Сущность феномена бюрократии…………………………………….………….4
2. Концепция рациональной бюрократии М. Вебера…………………..................6
3. Система административного управления В.Вильсона………………………....9
4. Теория бюрократии К.Маркса…………………………………………….…….11

Заключение…………………………………………………………………….……12

Список использованных источников……………………………………….……..13

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Такое многостороннее и многозначное явление, как бюрократия, занимает важное место в современном обществе. Это одна из наиболее популярных форм управления организацией. Исходя из этого, было создано множество концепций, объясняющих причины появления бюрократии, описаны ее достоинства и недостатки. В настоящее время создаются новые концепции, в этом и состоит проблема и актуальность изучения данного явления. 

Объект исследования в данной работе - бюрократия, как форма управления организацией.

Предмет исследования - концепции и модели бюрократии.

Целью исследования является подробное рассмотрение явления бюрократии.

Исходя из этого, задачи данной курсовой работы будут заключаться в следующем:

1. Дать определение бюрократии, определить сущность феномена.
2. Проанализировать концепцию рациональной бюрократии М.Вебера.
3. Раскрыть сущность модели бюрократии В.Вильсона.
4. Рассмотреть теорию бюрократии К.Маркса.

Бюрократия - это один из основных компонентов в любом серьезном анализе или обсуждении механизмов современного государства, а теории бюрократии являются центральной концепцией в классических теориях государственного и организационного управления, однако каждый из исследователей по разному представляет бюрократию и бюрократический аппарат.

 

 

 

1. Сущность феномена бюрократии

 

В настоящее время не существует единого и общего определения бюрократии. Каждый исследователь, котоый изучал данный феномен, вкладывал свой собственный смысл.

Введение понятия «бюрократия» обычно приписывается физиократу и экономисту Винсену де Гурнай, который в 1745 году обозначил так исполнительную власть. В научный оборот термин вошел благодаря Максу Веберу. Немецкий социолог обозначил им специфическое явление – систему организаций с ярко выраженным разделением функций, четкими нормами и правилами, формализованным характером отношений, иерархическим строением и управленческой структурой». [7,с. 77]

Бюрократия - (фр. bureau - бюро, канцелярия, греч. kratos - власть) —  организация профессиональных государственных служащих для квалифицированного, эффективного исполнения общественной политики. [9].

Бюрократия - сложное, противоречивое общественно-политическое явление, специфическая форма универсально-организационного строения общества и государства [6].

Бюрократия -  специфическая форма социальных организаций в обществе (политич., экономич., идеологич. и др.), существо которой заключается в отрыве центров исполнительной власти от воли и решений большинства членов этой организации, в главенстве формы над содержанием деятельности, в подчинении правил и задач функционирования организации целям её сохранения и укрепления; ведёт к возникновению привилегированного слоя, оторванного от масс и стоящего над ними [3, с. 115].

В настоящее время при анализе проблем бюрократии можно выделить два основных направления. К первому направлению следует отнести классовые теории, определяющие бюрократию в качестве нового класса. В этом случае речь ведется также о господстве «профессиональных чиновников», но делается это в терминах собственности на средства производства. Второе течение представлено формально-правовыми теориями. Основные проблемы, рассматриваемые данными теориями: функционирование власти, структура бюрократии, внутриорганизационные  законы, связь со средой, способы и формы ограничения бюрократии [4, с. 5].

Возникновение бюрократии связано с генезисом государства и выделением из общественных слоев населения особой группы людей, которая осуществляет функцию управления общества в целом (чиновники). Место бюрократии в системе управленческих отношений можно определять как среднее, промежуточное между политической элитой и населением, социальными общностями людей. Она своей деятельностью связывает элиту и массы, являясь основным коллективным субъектом, способствующим реализации руководящих установлений элиты в массы. В этом ее необходимое, прогрессивное значение и роль в обществе и государстве. Но природа бюрократии двойственна. Кроме отмеченной стороны она обладает и негативной, которая проявляется своеобразно в зависимости от способа властвования, т. е. политического режима. 

 

 

2. Концепция рациональной бюрократии М. Вебера

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии (Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964). Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное — во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело. Однако недостатки такой системы явно перевешивали. Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел.

Организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами.  [1, с.71.]. 

Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых Вебер особо выделяет следующие:

1) должностные обязанности  исполняются на постоянной основе  и регулируются правилами;

2) эти обязанности  разделены между функционально  различными сферами, в каждой  из которых существуют необходимые  властные полномочия и санкции;

3) должности образуют  иерархию, в которой определены  возможности контроля за исполнением  приказаний и их обжалования;

4) правила, регулирующие  деятельность организации, подразделяются  на чисто технические инструкции  и правовые нормы, но для исполнения  тех и других необходим специально  подготовленный персонал;

5) ресурсы организации  отделены от имущества ее членов  как частных лиц;

6) должностное лицо  не может присвоить свою должность;

7) управление основывается  на письменных документах, что  делает канцелярию центром современной  организации;

8) легальное господство  может принимать различные формы, но при наиболее чистом типе  такого господства используется  бюрократический управленческий  персонал [2].

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому определению сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности.

При легальном господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации занимает свое положение в результате выборов, присвоения или наследования. Аппарат, которым он распоряжается, состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1) они лично свободны  и подчинены власти только  в том, что касается их безличных  должностных обязанностей;

2) они организованы в  четко установленную иерархию  должностей;

3) каждая должность обладает  строго определенной сферой полномочий;

4) чиновник занимает должность  на основе добровольного договорного  соглашения;

5) кандидаты отбираются  на основании их специальной  квалификации и при этом назначаются  на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит  постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

7) должность рассматривается  как единственный или по крайней  мере основной род занятий  занимающего ее лица;

8) существует система служебного  продвижения в соответствии со  старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от  владения средствами управления  и не присваивает свою должность;

10) он подчинен в своей  деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю [10].

Как полагал Вебер, бюрократические организации, в большей или меньшей степени приближающиеся к чистому типу, можно обнаружить в самых различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом предприятии. Повсеместное распространение бюрократии вызвано прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления.  Превосходство бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она выступает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой крупной организации.

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов, выделяя неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Впрочем, ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация — наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей

Таковы в общих чертах идеально-типическая модель рациональной бюрократии и основные следствия, выводимые из нее Вебером. Однако, как уже отмечалось, веберовский анализ бюрократического феномена далеко не исчерпывается данной моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера [8, с. 5].

 

 

 

3. Система административного управления В.Вильсона

В  американской административной науке идею бюрократии развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, - «Изучение администрации» был опубликован в 1887 г.

Основные положения его концепции изложены в статье «Наука государственного управления», поводом для написания которой явилось принятие закона Пендлтона (1883), который предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. Закон Пендлтона завершил эпоху «системы дележа добычи»  при организации федеральной государственной службы на основе «системы заслуг», и послужил началом законодательному оформлению современного института гражданской службы.

В своей статье Вильсон рассматривает проблемы, встающие на пути реформатора в новых условиях демократической власти.

Другим основным принципом, провозглашенным Вильсоном, является разделение политического и административного управления. Государственное управление, как подчеркивает автор статьи, является сферой исполнения обязанностей. Принятие политических решений, политического курса лежит на бюрократической организации, на профессиональных опытных специалистах, которые всегда находится в тени политического деятеля, «лица» государства. Административные ресурсы отделены от политики, поскольку это дает возможность продумывать курс без спешки, методично добиваясь цели. Таким образом, структура государственного управления построена на основе структуры управления бизнесом [10].

Далее, важным принципом управления Вильсон считает наличие доверия между государством и общественностью. Поскольку именно доверие обусловливает курс, за который будут голосовать люди. Таким образом, «задача организатора управления заключается в том, чтобы методы управления соответствовали бы условиям четко установленной ответственности, что в свою очередь вызывает доверие».

Еще одной принципиальной особенностью подхода В. Вильсона к управлению является то, что он ставил приоритет на практическом опыте применения идей и принципов политического курса, требовал активных действий, а не создания бумажных доктрин.

Подводя итог, можно выделить основны черты теории В.Вильсона:

• в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;
• структурное сходство всех современных правительств;
• отделение управления от политики;
• профессионализм служащих;
• организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;
• наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия [4,с. 71].

Теория государственного управления официально оформляется в отдельное направление политической науки лишь в конце 20 века, хотя предпосылки предпринимались на всем протяжении существования государства. Создателем модели системы административного управления считают президента США Вудро Вильсона. Его теория отличается, в первую очередь, практичностью. В. Вильсон реформировал систему государственного управления США, разделив административные и конституционные обязанности. Административные функции в такой системе лежат на профессионалах своего дела, специалистов, разрабатывающих прикладной политический курс, выражающийся в доктринах.

 

 

4. Теория бюрократии К.Маркса

Карл Маркс, впервые обратился к проблеме бюрократии в своей работе «К критике гегелевской философии и права» (1844) и принял гегелевскую точку зрения на государственных служащих как на особое сословие. Маркс видел в бюрократии не универсальное проявление государственного разума, но один из «частных» классов наряду с буржуазией и пролетариатом.

 Бюрократия, согласно  Марксу, есть необходимая форма  организации капиталистического  производства. Разделение труда  и его отчуждение в производственных  отношениях неминуемо порождают  необходимость в руководящем  аппарате и во всех всевозможных  надзирателях.  Бюрократия в его  описании - это абсолютное зло. Даже простой перечень марксовых пунктов критики бюрократии выглядит впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного человека, «присвоение государства» чиновничеством; и органическая неспособность решать подлинные проблемы, отсутствие государственного разума у бюрократии; и карьеризм как образ ее жизни; и формализм.

 Бюрократия по  Марксу, есть организм - паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов. 

Марксистский подход к изучении бюрократии отличается от остальных, своей ориентированностью на макроэкономические стороны проблемы. Наибольшее внимание уделяется в этой традиции не тому, как уменьшить расходы на бюрократический аппарат, а тому, каково воздействие бюрократии на общество и экономику в целом. Для Маркса бюрократия является "формальным духом государства".

Итак, по Марксу бюрократия это: - Это есть «государственный формализм» гражданского общества. Бюрократия составляет особое, замкнутое общество в государстве. Бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства [5, с.270]    

Все же представляется, что Марксов взгляд на проблему содержит принципиальный дефект. Это идеологизированная односторонность, ограниченность. Маркс не видит ничего хорошего в современной ему форме государственного управления. Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не "рушатся под тяжестью собственных преступлений", но и достаточно успешно справляются с решением сложнейших проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Главной проблемой бюрократии в период после второй мировой войны становится ее политизация. Если “классическая бюрократия” начала 20 в. ориентировалась на “общее благо” и “общественные интересы”, убежденная в том, что государственные проблемы должны решаться на деловой основе и политически нейтрально, то современная политизированная бюрократия ориентируется на различные политические группы давления, пытаясь решать проблемы в процессе политических переговоров, используя плюралистическую полосу обеспечения (парламент, партии, лоббирование). Можно сказать, что современная бюрократия даже пытается руководить политиками: не только отдельные чиновники, но и вся высшая администрация выступает сплоченно за определенную политику и пытается диктовать ее правительству.

Серьезные изменения в современной теории бюрократии связаны и с эволюцией стиля бюрократического управления. Если в начале 20 в. чиновники избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце столетия стиль бюрократии стал принципиально иным. В условиях потока инноваций в государственном управлении, современный чиновник идет на риск, стремится к изменениям, концентрирует внимание на появляющихся возможностях, выдвигает на первый план необходимость достижений.

Бюрократия сегодня не является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана в идеальной модели М. Вебера. Это динамично развивающийся слой, который все в большей степени ориентирован на инновационные изменения. В отличие от “идеальной модели” современная концепция бюрократии включает ряд  сложных характеристик. Прежде всего, это обусловлено тем, что бюрократия активно использует новые информационные технологии, которые являются оперативным средством рационализации управленческой деятельности.

Поэтому существующие классические концепции и модели бюрократии на данный требуют дополнений и доработок.  

 

 

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Вебер, М. Избранное. Образ общества.: Пер. с нем. - М.: Юрист, 1994. -  704 с.
2. Вебер М. Хозяйство и общество: Пер. с нем. E. Ляпуновой под ред. Н. Головина. - М., 1959.
3. Ленин, В.И. Полное собрание сочинений. Издание 5. Том 33. Государство и революция.  - М.: Политиздат, 1969.
4. Макарин, А.В. Бюрократия в системе политической власти. - СПб.: Издательство СПб университета, 2000.
5. Маркс, К., Энгельс, Ф. Сочинения. Издание 2. Том 01. М.: Политиздат, 1955.
6. Политология. Словарь / под общ. ред. В.Н. Коновалова - М: РГУ, 2010.
7. Пушкарева, Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования/ Общественные науки и современность. М., 1997. №5.
8. Спиридонова, В.И. Бюрократия и реформа. М.: ИФ РАН, 1997. — 202 с. 
9. Философия: Энциклопедический словарь/ под общ. ред. А.А. Ивина - М.: Гардарики, 2004.
10. Библиотека EXSOLVER [Электронный ресурс]/ Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Режим доступа: http://exsolver.narod.ru/Artical/Govertheory/polsocial.html. - Дата доступа 01.12.2013.