Концепция государственного регулирования экономики России

Особенности государственного регулирования Российской экономики

     Россия, как и ряд других стран Европы и Азии, находится в начале пути реформирования экономических структур. Мировая история до недавнего времени не имела опыта перехода отдельных стран от командно-административной системы управления к рыночной, то есть перехода к качественно новому состоянию. В этом одна из главных сложностей и особенностей государственного регулирования экономики в России. На мой взгляд, отказ на этом этапе от государственного присутствия в экономике равносилен потере управляемости и возможной дезинтеграции страны. В этот период роль государства особенно значима.

Хотя это  признается бесспорным почти всеми  экономистами - и практиками, и учеными, - вопросы масштабов вмешательства  государства в экономику, а также  характер воздействия этого вмешательства  на условия и эффективность деятельности предприятия, остаются дискуссионными.

     Рыночная  экономическая система в России сформирована лишь в самых общих  чертах. Можно констатировать наличие  основных институциональных условий  для её функционирования. Однако дальнейшее прогрессивное развитие рыночных отношений  в российской экономике наталкивается  на несоответствие институтов государственного регулирования его институциональной  среде. Результаты воздействия государства  на экономику России пока слабо соответствуют  правительственным прогнозам. Поэтому  существует острая необходимость исследования институциональной среды и структуры  государственного регулирования экономики, формирования целостной системы  экономических институтов рыночного  хозяйствования, модернизации институциональной  среды государственного регулирования  российской экономики, с учётом влияния  глобальных социально-экономических  факторов.

     Следует отметить не только влияние государства  на экономику, но и влияние экономики  на государство, что отчетливо видно  из анализа современной российской политики. Кризисы, «черные вторники», дефолты приводят к смене правительств, государственных деятелей, изменениям институциональной структуры.

Государственное регулирование экономики осуществляется на основе четко сформулированной государственной  экономической политики. Представляется неверным утверждение о том, что  термины «государственное регулирование  экономики» и «государственная экономическая  политика» в наше время идентичны.

     Государственная экономическая политика представляет собой основные направления деятельности государства в сфере экономики, в то время как государственное регулирование экономики - деятельность государства в лице его органов, направленная на реализацию государственной экономической политики с использованием специальных средств, форм и инструментов.

     Отсутствие  четко сформулированной, надлежащим образом оформленной, стабильной и  предсказуемой государственной  экономической политики является существенным недостатком, препятствующим эффективному государственному регулированию рынка.

     В настоящее время отсутствует  правовая база, обеспечивающая применение средств, инструментов государственного регулирования экономики, создание которой следует рассматривать  в качестве приоритетного направления  развития законодательства (в широком смысле слова), регулирующего отношения в экономике. Так, например, остро необходимо создание нормативной основы для эффективного применения таких средств как ценообразование, планирование, в том числе программно-целевое планирование и т. д.

     Только  после того, как будет создана  правовая основа для эффективного применения отдельных средств государственного регулирования, после того как будет  обобщен опыт их применения на практике, следует вернуться к вопросу  о создании стержневого законодательного акта, определяющего основы государственного регулирования экономики. Вполне возможно, что в качестве такого стержневого  акта будет выступать Предпринимательский  кодекс России, в котором будет  содержаться раздел, посвященный  государственному регулированию рынка.

Анализ отношений, возникающих в рамках исследования проблемы государственного регулирования  экономики, в том числе и регулирования  отношений в рамках государственного сектора, позволяет говорить о наличии  особенностей, специфики предпринимательских  отношений, что проявляется в  их комплексном характере. Предпринимательские  отношения в рамках государственного регулирования экономики включают наряду с имущественными, также административные, финансовые и иные отношения.

     Таким образом, система государственного регулирования экономики хотя и  претерпела значительную эволюцию, но во многих существенных звеньях все  еще не сформирована.

Наиболее важными  из нерешенных задач являются:

- преодоление  кризиса неплатежей и ликвидация  массовой просроченной задолженности;

- оздоровление  экономического положения предприятий,  в том числе оставшихся в  собственности государства и  находящихся под его контролем, включая улучшение управления принадлежащими государству пакетами акций акционерных предприятий;

- активизация  инвестиционной деятельности, проведение  структурной перестройки экономики,  повышение ее технического уровня, эффективности и конкурентоспособности;

- поддержка  потенциально жизнеспособных отечественных  предприятий, в первую очередь  в обрабатывающей промышленности  и сельском хозяйстве, развитие  которых имеет важное значение  для обеспечения экономической  независимости и безопасности  страны;

- перекрытие  каналов нелегальной утечки капитала  за рубеж, улучшение контроля за экспортом и возвратом валюты в страну;

- создание условий,  препятствующих расширению теневой  экономики и способствующих возврату  отвлеченных в нее финансовых  и материальных ресурсов в  рамки нормальной, разрешенной законами  экономической деятельности.

     Таким образом, существующая в настоящее  время система государственного регулирования носит переходный и незавершенный характер. Ход  реформ уже показал невозможность  эффективного развития экономики в  режиме автоматического саморегулирования. Механизм рынка должен быть дополнен инструментами, компенсирующими его  недостатки там, где он не срабатывает  или приводит к результатам, не отвечающим интересам всего общества. Поэтому  дальнейшее развитие реформ будет происходить  путем определенных компромиссов между  либерализацией и восстановлением  инструментов государственного регулирования  рынка и социальной сферы. 

Анализ государственного вмешательства в экономику России

     В средне- и долгосрочной перспективе  экономика подвержена существенным угрозам. Она находится в зависимости  от цен на нефть и низкой конкурентоспособности  других отраслей, кроме добывающей и оборонной промышленности. Процессы модернизации даже в части обновления продукции и основного капитала идут вяло. Несомненно, на это влияют сырьевая конъюнктура и отчасти  укрепление рубля, сокращающие относительную доходность вложений в других отраслях, а также пониженная деловая активность. Причины во многом связаны с тем, что в экономической политике с 2003 г. произошли существенные изменения, прежде всего с точки зрения повышения роли государства. В чем же это выразилось в разрезе его функций и какая модель модернизации сейчас реализуется?

     В отношении укрепления законности и правопорядка заметных изменений к лучшему не произошло. Политические реформы президента В. Путина повысили уровень концентрации власти, еще больше лишая смысла разделение властей. В ходе преследования компании ЮКОС, передела активов в нефтяном секторе, проведения налоговых проверок с крупными доначислениями за прошлые периоды власть продемонстрировала формальное соблюдение правовых норм при реальном их нарушении, используя свое влияние на прокуратуру и суд. Это подтверждается и последующим стремлением Налоговой службы и Минфина РФ легализовать допущенные нарушения при внесении поправок в законодательство. Самый характерный пример -- выполнение поручения президента страны по совершенствованию налогового администрирования. Законопроект, внесенный правительством в Думу, вызвал протесты бизнеса и ряда депутатов в связи с тем, что условия налогового администрирования вопреки поручению президента оказались более жесткими, чем в действующем Налоговом кодексе. Понятие «добросовестный налогоплательщик», введенное в оборот Конституционным судом и перехваченное налоговиками, было использовано для оправдания ранее принятых сомнительных в правовом отношении решений. В итоге принцип верховенства закона в последние годы не только не укрепился, но и пострадал. В этой сфере обозначился сдвиг в пользу проекта модернизации сверху: на деле показано, что для граждан и предприятий послушность власти важнее закона, закон Должен служить власти.

     По  поводу обороны и безопасности следует отметить позитивные сдвиги: ключевые решения в области военной реформы приняты. Можно критиковать их за половинчатость и длительность по срокам, за весьма вероятную низкую результативность. Но все же взят курс на формирование профессиональной армии и сокращение срока службы по призыву до одного года. Увеличение финансирования пока только отчасти восполняет упущения прошлых лет. Вместе с тем стремление власти опираться на силовые структуры несомненно.

     В макроэкономической политике до сих пор можно констатировать, что действия государства ближе скорее ко второй модели: консервативность в формировании бюджета, наполнение Стабилизационного фонда, сдерживание инфляции в условиях огромного притока экспортных доходов, причем при снижении деловой активности. Однако вызывает опасения ослабление бюджетно-денежной политики в 2006 г., отражающее понятную реакцию по .поводу давления со стороны разных слоев общества и сторонников активизации промышленной политики на реализацию нефтяных доходов внутри страны, что чревато повышением инфляции. Темп роста ВВП, который убедил бы в неправомерности этих опасений, должен быть, примерно, на уровне 8 -- 9%, а инфляции -- ниже 10%. При нынешней деловой активности достичь таких показателей будет трудно.

     Что касается институциональных реформ в экономике и в социальной сфере, то в течение второго президентского срока В. Путина активность оказалась замороженной сразу после частичной монетизации льгот в начале 2005 г. При планировании такой акции были допущены очевидные просчеты, но нельзя признать обоснованным прекращение по этой причине проведения всего комплекса реформ в области образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, в меньшей мере ЖКХ, давно стоящих в повестке дня. Затягивается реформа в электроэнергетике, заморожена реформа в газовой промышленности. Эта функция государства фактически блокирована по политическим соображениям, хотя для будущего страны указанные реформы имеют жизненно важное значение. Экономическая конъюнктура, конечно, позволяет их откладывать, но сегодня она исключительна благоприятна для преобразований. Другого такого подходящего момента в будущем, весьма вероятно, может не быть. Идут только политические реформы, направленные на централизацию власти. Здесь явно ощущается сдвиг в пользу проекта модернизации сверху.

     В 2006 г. было принято решение о формировании Венчурного инвестиционного фонда. В 2006-2007 гг. уставной капитал Венчурного фонда профинансирован за счет средств  инвестиционного фонда в размере  около 15 млрд. руб. Предполагается использовать его средства прежде всего на развитие нанотехнологий, на увеличение капиталовложений финансовых институтов лизинга, кредитования и страхования контрактов по приобретению современных технологий.

     В конце 2006 г. на обсуждение Правительства  был поставлен вопрос о создании в 2007 г. Банка развития РФ, которое, по мнению Г. Грефа, в России завершает формирование «институтов развития»

     Публичные услуги и система социальной защиты включают образование, здравоохранение и пенсионное обеспечение, поэтому торможение реформ в этих сферах означает также снижение внимания к названным функциям государства. Объявленные приоритетными национальные проекты, поскольку они, кроме сельского хозяйства, реализуются в этих секторах, могли бы сыграть важную роль, будь они тесно увязаны с необходимыми реформами. Но пока, судя по их содержанию, они с большой вероятностью окажутся популистскими расходными мероприятиями, несколько повышающими долю в нефтяных доходах менее обеспеченных слоев населения.

     Можно было бы ожидать, что содействие развитию экономики, активизация структурной политики должны стать органичным дополнением проводимой политики. На самом деле это не так. Только в истекшем году наметились реальные подвижки в данной сфере. Выделен инвестиционный фонд, принято законодательство о специальных экономических зонах и концессиях, усилен Российский банк развития. Что очень важно, началась реализация проекта «Старт» наподобие американской программы SBIR, представляющего собой начало новой активной инновационной политики. Хотя дело сдвинулось с мертвой точки, объемы финансирования пока незначительны.

     Подобные  начинания подвергаются критике  со стороны многих либералов. Они  действительно не согласуются с  либеральной доктриной. Больше того, они не адекватны действиям властей  по «выстраиванию» бизнеса, поскольку  успех возможен только при доверии  со стороны бизнеса и высокой  деловой активности. Но, как отмечено выше, усиление роли государства на стадии модернизации должно выразиться в продуманной реализации именно этой его функции.

     Институциональные реформы, в свою очередь, могут рассматриваться  как своеобразные инвестиционные проекты, цель которых -- новые продуктивные институты.

     Противники  проведения активной структурной политики аргументируют свою позицию тем, что увеличение государственных  расходов для развития экономики  в современных условиях приведет прежде всего к усилению коррупции. Это весомый аргумент. Его понимание подтолкнуло власть к началу проведения административной реформы, к принятию законов о госслужбе, к разграничению полномочий между уровнями управления, переходу к бюджетированию по результатам. Все это важно, но проблема не может быть решена внутри структуры исполнительной власти при наличии давних российских бюрократических традиций. Нужны действенные демократические механизмы общественного контроля. Казалось бы, и в этом плане предприняты меры -- сформирована Общественная палата. Однако одной ее недостаточно, тем более что в ее состав включены только лица, угодные власти. Независимость контроля -- условие его долгосрочной эффективности даже при высоких издержках в первый период. Но власть хотела бы совместить независимость и эффективность с послушностью. А это невозможно. Система способна к развитию, если ней есть неопределенность, свобода выбора для многих актеров.

     Государственное предпринимательство. Именно эта функция в последние два года была существенно усилена. Официально действует программа приватизации, предполагающая продажу госпакетов акций в АО и государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Но она из года в год не выполняется. Согласно данным Росстата, в 2003 г. получено средств от продажи государственного и муниципального имущества на 88, 7 млрд руб. (3,1 млрд долл. по курсу 28,2 руб. за 1 долл.), в 2004 г. -- на 90,1 млрд руб. (3,2 млрд долл.). В 2004 г. планировалось продать 1702 государственных унитарных предприятия, продано 565. В 2005 г. цифры аналогичные -- 1508 и 521. Совокупность многих фактов свидетельствует о вторжении государства в крупные компании и отражает тенденцию к повышению роли государства как раз в наименее эффективной форме, более всего соответствующей идеологии модели модернизации сверху.

     При быстрой капитализации российского  фондового рынка, согласно докладу  Альфа-Банка, доля государственных  компаний за 2,5 года в сумме капитализации  выросла с 20 до 30%, или с 48 млрд до 190 млрд долл. Произошло это благодаря опережающему росту капитализации госкомпаний и их приобретениям, оцениваемым за два года, примерно в 40 млрд долл., что в б--7 раз больше объема приватизации. Спрос на акции госкомпаний во многом мотивировался не их эффективностью, а тем, что рынок оценивал эти акции как менее подверженные политическим рискам по сравнению с частными компаниями. Эксперты считают данную тенденцию отрицательной уже! в перспективе 2--3 лет. Это признак недоверия к государству.

     Анализ  показывает, что реального усиления роли государства в модернизации экономики не происходит. Экономическая  политика колеблется между альтернативными  моделями модернизации, склоняясь скорее всего к централистскому варианту. Государство не добилось заметных успехов в реализации основной функции -- «ночного сторожа», в утверждении верховенства закона. Вполне очевидна тенденция к ослаблению макроэкономической политики. Институциональные реформы большей частью заморожены. Публичные услуги на низком уровне. При этом содействие развитию экономики, эффективным структурным сдвигам осуществляется в небольших масштабах, в частности из-за недостатков в работе государственного аппарата. А приоритет получают государственное регулирование (цены для борьбы с инфляцией), увеличение государственного сектора, государственное предпринимательство. На мой взгляд, требуются серьёзные корректировки в экономической политике, достижение ее непротиворечивости. Разумеется, предпочтителен скорейший переход к проекту модернизации снизу.

     Что касается непосредственно проблемы пределов вмешательства государства  в экономику России, то до так  называемых «пределов своего вмешательства» государству еще далеко. К настоящему времени проблема состоит в том, что рыночные механизмы государственного регулирования в России еще очень  слабы и остается много сфер социальной и экономической жизни страны, требующих глубокого государственного вмешательства. Тенденция к усилению роли государства в реальном секторе  экономики единодушно одобрена населением, о чем свидетельствуют социологические исследования, проведенные в конце 2006 г. По мнению опрошенных, государство должно не просто присутствовать в экономике, а активно инвестировать в реальный сектор народного хозяйства. Для восстановления полноценной инвестиционной способности экономики государственная форма собственности должна занимать более весомый удельный вес, ориентировочно не менее 50 %.

Государственное регулирование экономики - это система  мероприятий государства, посредством  которых оно может воздействовать на социально- экономическое развитие общества. Государственное регулирование  экономики направлено на достижение следующих целей:

1. Создание  нормальных условий для функционирования  рыночного механизма.

2. Обеспечение  устойчивых темпов экономического  роста.

3. Регулирование  структурных изменений в экономике,  вызванных потребностями современной  научно-технической революции.

4. Обеспечение  социальной стабильности и социального  прогресса.

Отношение к  государственному вмешательству в  рыночную экономику и его пределам было различным на разных этапах её становления и развития.

     Особенность государственного регулирования российской экономики заключается в том, что мировая история до недавнего  времени не имела опыта перехода отдельных стран от командно-административной системы управления к рыночной, то есть перехода к качественно новому состоянию.

     Переход к рыночной экономике выдвигает  новые теоретико-методологические и организационные вопросы государственного регулирования в долгосрочной перспективе: формирование человеческого потенциала, экономический рост, размещение производительных сил, экологический фактор.

     Идея  сильного государства и государственное  регулирование экономики находятся  сейчас в центре внимания властных структур России. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2000 г. выделен  раздел «О сути государственного регулирования», где подчеркивается, что ключевая роль государства в экономике - защита экономической свободы, при этом стратегическая линия такова: меньше администрирования, больше предпринимательской  свободы - свободы производить, торговать, инвестировать.

     К настоящему времени (к 2007 г.) действующая  в России система государственного регулирования не достаточно эффективна. Государство не добилось заметных успехов  в реализации основной функции -- «ночного сторожа», в утверждении верховенства закона. Вполне очевидна тенденция к ослаблению макроэкономической политики. Институциональные реформы большей частью заморожены. Публичные услуги на низком уровне. При этом содействие развитию экономики, эффективным структурным сдвигам осуществляется в небольших масштабах, в частности из-за недостатков в работе государственного аппарата. Таким образом, рыночные механизмы государственного регулирования в России еще очень слабы и остается много сфер социальной и экономической жизни страны, требующих глубокого государственного вмешательства, а установить точно оптимальный объем государства и его динамику невозможно. Удается лишь приближаться к оптимуму.

     В целом, трудно переоценить роль государства  в рыночной экономике, но, с другой стороны, слишком активное государственное  вмешательство может заметно  ослабить рыночный механизм и принести заметный вред экономике страны. Пожалуй, наиболее правильным принципом здесь  будет следующий - конкуренция должна обеспечиваться везде, где возможно, регулирующее воздействие государства - везде, где необходимо.

     Я считаю, что для современной России особенно важно государственное  регулирование и поэтому надо изучать мировой опыт государственного регулирования.