Концептуальные проблемы развития земельного законодательства в сфере правового института управления

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ  ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА  В СФЕРЕ ПРАВОВОГО  ИНСТИТУТА УПРАВЛЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫМИ  РЕСУРСАМИ 

Т.В. ВОЛКОВА, А.И. ГРЕБЕННИКОВ, С.Ю. КОРОЛЕВ 

    Волкова Т.В., судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, доцент кафедры  земельного и экологического права ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", доцент, кандидат юридических наук. 

    Гребенников А.И., председатель Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, доцент кафедры  земельного и экологического права  ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", кандидат юридических наук. 

    Королев С.Ю., доцент кафедры земельного и  экологического права ГОУ ВПО "Саратовская  государственная академия права", кандидат юридических наук. 

    В истории развития Российского государства земля играет определяющую роль в правовой, социальной, экономической и политической сферах развития современного общества. Являясь ограниченным и невосполнимым ресурсом, земля в рыночной экономике в условиях гражданского оборота земель получает свойство товара и становится объектом имущественных отношений.

    На  современном этапе развития общества земля выполняет множество функций. В одном случае земля рассматривается  как объект хозяйственной деятельности, т.е. основа сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного производства, в другом - она выступает как пространственно-территориальный базис размещения различных объектов недвижимости, в третьем земля - это территория государства, т.е. пространственный предел государственной власти, и т.д. В силу этого земельное законодательство традиционно относится к отраслям, на состоянии которых наиболее остро и болезненно отражаются политические, экономические и идеологические изменения в обществе.

    Поэтому создание и развитие земельного законодательства, регулирующего сложившиеся и вновь складывающиеся общественные отношения, связанные с землей, - одна из острейших проблем, стоящих перед государством. Без создания полноценной нормативно-правовой базы дальнейшее развитие земельных отношений становится невозможным не только для функционирования отдельных общественно-социальных институтов, но и общества в целом.

    Создание  концепции формирования отрасли  законодательства не является юридически обязательной стадией законопроектных  работ. Может быть, поэтому проблема разработки концепции законодательства кажется скорее теоретической, нежели имеющей прикладное значение. Как и любое другое, земельное законодательство должно обладать определенной стабильностью, но одновременно адекватно и своевременно реагировать на происходящие изменения в земельной политике государства, предлагая к использованию соответствующие правовые нормы.

    И все же в последнее время учеными-юристами обсуждается вопрос включения земельного законодательства, регулирующего имущественные  права на землю, в гражданское законодательство <1>. По существу, речь идет о дроблении целой отрасли права, которая сегодня приобретает некоторые признаки той самой стабильности, к которой стремились ученые-практики на протяжении всей современной земельной реформы. По нашему убежденному мнению, делать этого категорически нельзя, хотя бы потому, чтобы не повторить правовой вакуум 90-х годов. Главные задачи земельного законодательства, как говорит С.А. Боголюбов, - "это обеспечение земельного правопорядка в соответствии с состоянием экономических и общественных отношений в России XXI века, стабилизация с помощью права аграрных, градостроительных и иных связанных с землей отношений в стране, совмещение экономических и неэкономических факторов реализации рыночных реформ" <2>. Поэтому необходимо понять соотношение всех отраслей российского права, участвующих в регулировании земельных отношений. А именно в земельном законодательстве закрепляются пути решения этих вопросов. "Уравновешивать и регулировать эти отношения призвано земельное право, которое является отраслью российского законодательства" <3>.

    --------------------------------

    <1> См.: Иванов А.А. Проект Концепции  развития законодательства о  вещном праве // Вестник ВАС  РФ. 2009. N 4.

    <2> Боголюбов С.А. Земельное право  России. М.: Норма, 2009. С. 11.

    <3> Там же. 

    Попытаемся  показать всю сложность и многогранность земельного законодательства на примере  правового института управления земельными ресурсами.

    История российского земельного права - это  история государственных, политических и экономических преобразований. Государство и гражданское общество определяли свои взгляды на земельный режим и переводили его на язык права в соответствии с тем уровнем знаний, который был присущ конкретному времени <4>.

    --------------------------------

    <4> См.: Боголюбов С.А. Земельное право. М., 1998. С. 12. 

    Земля всегда выступала одной из главных  притягательных сил для человека, связанных с его жизнедеятельностью. Осуществление на земле хозяйственной  деятельности во все времена представляло собой один из наиболее актуальных вопросов общества. Следует согласиться с мнением С.В. Бороздина о том, что земельное хозяйство должно занимать оптимальное место в системе воспроизводства, а значит, быть предметом национальной политики государства, ощущать на себе неослабевающее коммерческое внимание со стороны предпринимателей и наемной производительной силы, быть удобным и перспективным местом для проживания сельских жителей <5>.

    --------------------------------

    <5> См.: Бороздин С.В. Земельные отношения  и аграрные реформы. М., 2002. С. 4 - 5. 

    По  мнению А.К. Голиченкова и О.М. Козырь, в систему формирования земельного законодательства входят: научное, финансовое, информационное и организационное  обеспечение. Научное обеспечение  предполагает, что работа как по формированию земельного законодательства в целом, так и по каждому проекту составляющих его актов должна начинаться с разработки их научных юридических концепций <6>.

    --------------------------------

    <6> См.: Голиченков А.К., Козырь О.М.  Концепция развития земельного законодательства России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1995. N 4. С. 27 - 28. 

    В понимании концепции развития земельного законодательства в целом можно  выделить два основных подхода. В  соответствии с первым разработка концепции  сводится к "построению концептуальной схемы развития земельного законодательства" <7>. Согласно второму разработка концепции предполагает поиск ответов на следующие вопросы: разграничение предметов регулирования земельного и гражданского законодательства, разграничение полномочий в сфере регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами, а также вопросы регулирования отношений собственности и перераспределения земель между различными субъектами и сферами экономики в условиях рынка земли, структуры и содержания нового федерального земельного закона <8>.

    --------------------------------

    <7> О концепции развития системы  законодательства в России: Рабочие  материалы юридической фирмы.  М.: Статут, 1995. С. 3.

    <8> См.: Иконицкая И.А., Краснов Н.И., Башмаков  Г.С. Концепция земельного законодательства рыночной экономики // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. Специальный выпуск. 1994. С. 183. 

    Для определения понятия "концепция" должен быть использован системный  подход. Ключ же лежит в самом  понятии "законодательство". Несмотря на то что в большинстве работ законодательство характеризуется при помощи терминов "совокупность", "комплекс" актов (нормативных или только законодательных), все авторы признают наличие или необходимость наличия системных связей между составляющими эти совокупности и комплексы элементами <9>.

    --------------------------------

    <9> См.: Голиченков А.К., Козырь О.М.  Концепция развития земельного  законодательства // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1995. N 4. С. 21. 

    Все указанные подходы справедливо  и обоснованно подходят и для правового института управления земельными ресурсами.

    После принятия в 1991 г. Земельного кодекса  РСФСР практика применения земельного законодательства, включая ключевые вопросы управления земельными ресурсами, изменения целевого назначения земель, предоставления и продажи земельных участков, в основном переместилась на уровень органов местного самоуправления, что привело во многих случаях к разрушению сложившейся структуры земельного фонда Российской Федерации. Проведенный анализ действующего до 2001 г. земельного законодательства показал, что для современных условий многие правовые нормы процесса государственного управления земельными ресурсами устарели, содержали определенные противоречия, а по другим аспектам развития земельных отношений практика требовала новых правовых норм по данному вопросу. В первую очередь необходимо было урегулировать следующие моменты: порядок отнесения и правовой статус государственных и муниципальных земель; механизм передачи земельных участков в собственность; порядок выкупа земель для государственных и муниципальных нужд; механизм защиты государством неприкосновенности прав собственности на землю; пути реализации принципа платности за землю; механизмы сделок с землей; ограничения на совершение этих сделок; порядок изменения целевого назначения земель; механизм продажи права землепользования (аренды земли); особенности и условия залога сельскохозяйственных земель и др.

    Необходимость формирования нового земельного законодательства в рассматриваемой нами области определялась в первую очередь причинами политического, экономического и идеологического характера. Действовавшее до 2001 г. земельное законодательство нельзя было признать эффективным инструментом для стабильного правового регулирования управления земельными ресурсами в современных условиях.

    Поэтому для новой системы земельного законодательства большое значение имели не только вопросы соотношения  законодательства РФ и субъектов  РФ, но и продуманное, четкое регулирование  компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений, ограничение возможности делегирования им функций органов исполнительной власти Российской Федерации или ее субъектов.

    Проводя анализ особенностей существующей системы  государственного и муниципального управления земельными ресурсами, по нашему мнению, необходимо определить главные задачи современной земельной политики в регионах, городах и иных населенных пунктах:

    - соблюдение интересов всех собственников  земельных участков с учетом  существующих предпосылок развития рынка земли;

    - урегулирование механизмов правового  и экономического регулирования  инвестиционных процессов в земельно-имущественный  комплекс (развитие механизмов арендных  и субарендных отношений);

    - своевременная дифференциация земельных  платежей (земельного налога и арендной платы) по категориям и видам землепользователей;

    - создание благоприятного инвестиционного  климата и системы перераспределения  инвестиционных потоков;

    - создание системы правовых и  финансовых гарантий землепользователям (землевладельцам);

    - совершенствование системы регистрации  прав на землю;

    - совершенствование автоматических  систем кадастра объектов недвижимости  на региональном и муниципальном  уровнях;

    - создание мониторинговой системы  контроля за использованием земель  и их состоянием.

    Государственное управление в сфере рационального  использования и охраны земельных  ресурсов землями должно базироваться на разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

    По  мнению Л.П. Фоминой, федеральным органам  целесообразно передать управление землями, необходимыми для реализации предметов ведения Российской Федерации, а также ее полномочий в предметах совместного ведения <10>. Что касается вопросов организации рационального использования и охраны земли, то Российская Федерация может взять на себя те вопросы, которые требуется решать в рамках всей страны (порядок ведения кадастра недвижимости, координация деятельности землеустроительных служб и т.п.). Функции государственного управления в области использования и охраны земель не следует передавать регионам. Именно комплексное управление обеспечивает гарантию защиты прав владения и пользования землей, охрану земель, эффективное развитие инфраструктуры и градостроительства, надежное функционирование системы налогообложения земли позволяют установить четкий порядок - кому, для каких целей и по какой цене продавать или сдавать в аренду государственные и муниципальные земли, как регулировать гражданский оборот земельных участков.

    --------------------------------

    <10> См.: Фомина Л.П. Государственное регулирование и право собственности на землю в сельском хозяйстве // Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации. М., 1996. С. 118 - 119. 

    При сохранении принципа деления земель по их целевому назначению необходимо было пересмотреть соотношение земель различного целевого назначения. Земельное законодательство, несмотря на изменение экономических условий, по-прежнему основывается на приоритете земель сельскохозяйственного назначения, оставляя недостаточно урегулированными отношения по использованию земель промышленности, транспорта, иного специального назначения, земель поселений. Такой подход противоречит потребностям практики и активному развитию земельных отношений именно в городах, где выше спрос на земельные участки, а их стоимость значительно превышает стоимость аналогичных участков на землях сельскохозяйственного назначения и земельный рынок формируется более активно. Кроме того, оборот земельных участков в городах был объективно обусловлен потребностями в инвестициях в эти участки. Поэтому возникла необходимость разработки специальных нормативных актов, регулирующих особенности правового режима земель различного целевого назначения, в первую очередь земель поселений и промышленности.

    Цель  формирования современного земельного законодательства - это обеспечение надлежащего правового регулирования процесса управления земельными ресурсами в изменившихся экономических, политических и правовых условиях.

    Для реализации этой цели необходимо решить следующие основные задачи:

    1. Выстроить четкую систему органов управления.

    2. Систематизировать действующие  в этой области акты, провести  их последующую кодификацию на  базе действующего Земельного  кодекса Российской Федерации.

    3. Разработать новые законодательные  акты земельного законодательства с тем, чтобы максимально поднять регулирование земельных отношений с подзаконного на законодательный уровень.

    4. Определить меры, обеспечивающие  реализацию норм Земельного кодекса  Российской Федерации.

    5. Детально разграничить предметы  регулирования земельного законодательства с гражданским, административным и другими отраслями законодательства.

    Динамика  развития и реализации земельной  реформы в Российской Федерации  показывает, что государство последовательно  пытается решить каждую из указанных  задач.

    В частности, идет реформа аппарата управления, начало которой было положено в 1998 г. Именно тогда на суд общества был  вынесен первый проект ее концепции. В 2003 г. началась масштабная инвентаризация и ревизия государственных функций  на федеральном уровне, а 25 октября 2005 г. Правительство одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., а также план мероприятий по ее проведению. Анализ прошедшего десятилетия позволяет выделить два основных направления проводимой реформы. Первое - реорганизация системы исполнительных органов власти, причем не как очередное структурное изменение, а как комплексная перестройка всей функциональной модели. Второе - регламентация всех административных процедур, что позволяет повысить прозрачность и эффективность работы органов власти, сделать ее максимально удобной для бизнеса и граждан, включить механизм досудебного обжалования действий чиновников. Разработаны и действуют регламенты в области государственной кадастровой оценки земель, государственного земельного контроля и др.

    Главным актом федерального земельного законодательства остается принятый 30 октября 2001 г. Земельный  кодекс Российской Федерации <11>. Принятие Земельного кодекса РФ позволило  решить следующие правовые проблемы:

    --------------------------------

    <11> См.: Земельный кодекс Российской  Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными  законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19. 

    - реализовать ст. 36 Конституции РФ, в соответствии с п. 3 которой "условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона";

    - обеспечить возможность легитимного  приведения в соответствие с  федеральным законодательством  нормативных актов субъектов  РФ, касающихся земельных отношений, а также договора о разграничении полномочий;

    - начать системную разработку  и принятие федеральных законов,  нормативных актов Правительства  РФ в развитие Земельного кодекса  РФ как рамочного закона;

    - дать возможность внесения отдельных  поправок в Земельный кодекс РФ (как показала практика, процедура их внесения значительно короче, чем принятие самого Кодекса);

    - ввести в действие нормы, регулирующие  земельные отношения, которые  в той или иной мере затронуты  в Гражданском кодексе РФ, Лесном  кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Федеральном законе "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" и др.

    Однако  остается нерешенной проблема обеспечения  правильного соотношения федерального земельного законодательства и земельного законодательства субъектов РФ.

    Новое земельное законодательство субъектов  РФ развивается на базе специальных  земельных законодательных актов, принятых ими. Такие законодательные  акты должны соответствовать требованиям  Конституции РФ об их соотношении  с федеральным законодательством (ст. 76). В качестве необходимого инструмента выступают модельные (рекомендательные) проекты земельных законов субъектов РФ. Возможна централизация законопроектных работ по принципу, используемому при разработке Модельного гражданского кодекса для стран СНГ. Это одно из приоритетных направлений совершенствования нового земельного законодательства.

    Именно  Земельный кодекс РФ наряду с другими  нормами земельного законодательства должен показать особенности процесса государственного управления земельными ресурсами, совершения отдельных сделок с земельными участками и установить основные правила поведения участников земельного рынка, чтобы исключить сегодняшний теневой рынок земли.

    Однако  нормы земельного права и института  управления земельными ресурсами не должны быть сосредоточены только в Земельном кодексе РФ. Необходимы другие законы, указы, постановления, ведомственные нормативные акты, законодательные акты субъектов РФ, т.е. весь набор нормативных правовых документов. Только на такой базе можно выстроить достаточно полное и разветвленное земельное законодательство и усовершенствовать процесс государственного управления земельными ресурсами страны. Особо важную роль в процессе правового обеспечения земельных преобразований в целом должна сыграть организованная на федеральном уровне работа по подготовке проектов модельных законов субъектов РФ в сфере земельных отношений (по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов).

    По  нашему мнению, правовое обеспечение  развития института государственного управления земельными ресурсами в России должно осуществляться по следующим направлениям:

    - развитие земельного и гражданского  законодательства, регулирующего отношения  собственности на землю;

    - создание и укрепление государственных  гарантий конституционных прав граждан на землю;

    - принятие законодательных актов,  предусматривающих правовой механизм  эффективного процесса управления  земельными ресурсами;

    - выработка единых подходов по  правоприменению законодательства, регулирующего оборот земли и  другой недвижимости;

    - правовое обеспечение рационального  использования и охраны земель  как в сельскохозяйственной, так  и несельскохозяйственной сферах.

    Необходимо  сохранить преемственность в  регулировании земельных отношений  в части, не противоречащей целям  и задачам социально-экономических реформ. Земельное законодательство о государственном управлении земельными ресурсами следует развивать на базе конституционных положений, а в части правового регулирования рынка земли - на базе Гражданского кодекса РФ путем раскрытия норм гражданского права с учетом специфики земельных отношений, так как нормы, в которых устанавливается суверенитет земельного законодательства, приобретают все большее значение при обеспечении рационального использования и охраны земель, государственного регулирования земельных отношений, развитии различных организационно-правовых форм хозяйствования на земле. Повышается ответственность землепользователей за нарушение режима использования земельных участков.

    Определяющими для дальнейшего развития земельных отношений служат общие положения о праве собственности, закрепленные в ст. 35 Конституции РФ <12>. Именно претензии на осуществление различных прав на земельные участки выявляют некоторые, особенно важные для права темы вмешательства государства в общественные отношения <13>. Е.А. Галиновская называет несколько причин для этого: во-первых, земельный участок является частью государства, поэтому на него распространяются публичные интересы, связанные с обеспечением государственных нужд; во-вторых, земля - объект природы, а ее нормальное экологическое состояние - существенная потребность человечества; в-третьих, использование земельного участка затрагивает не только публичные интересы, но и частные <14>.

    --------------------------------

    <12> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ. Ст. 35 // Рос. газ. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152, N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2007. N 30. Ст. 3745; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2.

    <13> См.: Галиновская Е.А. Теоретические  и методологические проблемы  земельных правоотношений: Монография. М.: Институт законотворчества и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Юридическая фирма "Контракт", 2009. С. 23.

    <14> См.: Там же. 

    Необходимо  помнить, что земля становится собой, когда ею пользуются как землей, а не как просто пространством для перепродажи и прибыли <15>. Отсюда и идут законы ряда стран про право изъятия земли у номинального владельца, если он не использует ее по сельскохозяйственному назначению. И, начиная с Кодекса Юстиниана, освоение и пользование есть первая составляющая права собственности.

    --------------------------------

    <15> См.: Хархордин О. Что такое  собственность? // Forbes. 2009. N 5. С. 86 - 87. 

    К числу проблем, связанных с правом собственности, по-прежнему относятся ограничения, установленные в ряде субъектов Федерации, по передаче в частную собственность земельных участков в городах.

    Право частной собственности на землю  и иные права на нее в настоящее  время составляют значительную часть  активов предприятий и, следовательно, представляют собой фактор риска для инвесторов. При отсутствии планов зонирования и закрепленных в законодательстве процедур планирования развития территории расположение и проектирование инфраструктуры самих объектов отдаются на откуп местным органам архитектуры и градостроительства, которые не всегда в состоянии эффективно решить данные вопросы <16>. Это влечет за собой серьезные экономические последствия. Более того, правовые проблемы, связанные с использованием инфраструктуры при наличии рынка земельной недвижимости, вообще в законодательстве не урегулированы. И здесь также актуальной становится проблема совершенствования правового процесса государственного управления земельными ресурсами.