Квалификационные требования к государственному служащему

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Актуальность. Государственное управление в России в период происходящей трансформации общественного строя находится в стадии становления, поиска и апробирования новых форм и методов. Этот чрезвычайно сложный и противоречивый процесс характеризуется практически полным отсутствием системности и последовательности в проведении государственной кадровой политики, что ощущается и в федеральных и в региональных органах государственной власти, от эффективной деятельности которых во многом зависит успех проводимых в России реформ.

Одной из актуальных и наиболее сложных проблем современного этапа развития российского общества является проблема оптимизации качества государственного управления. Цель административной реформы - повышение эффективности работы госаппарата. Оптимизация численности госслужащих, совершенствование системы их профессиональной подготовки, усиление действенности систем оплаты и стимулирования труда - важные факторы ее достижения¹.

В настоящее время развитию законодательства о государственной  службе уделяется большое внимание. Это вполне объяснимо, т.к. проводимые в последние годы реформы привели к изменению роли государственного аппарата и государственных служащих. Возникла необходимость повысить эффективность функций государственного аппарата, обеспечить профессионализм государственных служащих, изучить проблемы государственной службы. Эта задача усложняется тем, что в советский период не существовало специального законодательства о государственной службе, за исключением небольшого числа нормативных актов, регламентирующих государственную службу в отдельных органах (военную службу, службу в ОВД и т.д.). Правовой статус основной массы государственных служащих не отличался от статуса всех остальных служащих закреплялся в трудовом законодательстве. Длительное отсутствие законодательства о государственной службе не прошло даром. Долгожданный Федеральный Закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы РФ" - далеко не безупречный нормативный акт. И даже принятые во исполнение данного Закона подзаконные акты до настоящего времени не устранили проблем в правовом регулировании государственной службы. Остановимся на некоторых из них. Закон "Об основах государственной службы РФ (далее - Закон), статья 6, предусматривает деление государственных должностей на 5 групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной службы. (Есть еще и деление по специализациям). П.3 этой же статьи закрепляет квалифицированные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы.

Создание в России системы кадровой службы, отвечающей требованиям демократического и правового государства, отвечающей модели рыночной экономики, необходимости преодоления отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития требуют ускорения реформирования государственной службы на основе принятой в августе 2001 года Концепции ее обновления. Безусловно, что главным рычагом реформирования государственной службы будут являться сами работники государственного аппарата управления, в связи с чем предстоит осуществить коренное улучшение работы в области подготовки кадров для государственного управления и постоянного повышения уровня их профессиональной компетентности.

Цель работы – изучение квалификационных требований, предъявляемых к государственным служащим, согласно государственным должностям.

глава 1. профессионализм государственных служащих

1.1. Профессионализм, профессиональное  образование и карьера государственных  служащих

Право на служебное продвижение (карьеру) государственного служащего  из декларативного должно стать реальным, гарантированным, поскольку так называемая «карьерная» мотивация является на государственной службе наиболее сильной. Осуществление этого права должно быть тесно связано с уровнем профессионального образования и профессионализмом государственного служащего.

Федеральный закон «Об  основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года № 119 в статье 5 в числе принципов государственной службы закрепил принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Статья 9 указанного закона среди прав государственных служащих содержала право на продвижение по службе с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации².

Требования профессионализма и компетентности государственных  служащих вытекают из существа государственной службы как особого вида профессиональной деятельности.

Обеспечение достаточного уровня профессионализма государственных  служащих предполагает наличие надлежащих организационно-технических условий  для их профессионально-квалификационного развития. Профессиональное развитие не может проходить стихийно. Оно требует сознательного организованного воздействия и регулирования кадровых и трудовых отношений в сфере государственного управления.

Как отмечается в специальной  литературе, проходивший в 1991–1994 гг. неоправданно форсированный рост численности государственных служащих, прием на работу часто без соблюдения необходимых кадровых процедур и предъявления квалификационно-должностных требований, привел к снижению профессионализма части служащих, особенно в аппарате впервые сформированных органов власти³.

Значительная часть  государственных служащих, окончивших вузы (на федеральном уровне — 82%), по базовому образованию являются специалистами естественно-технического профиля; среди них (в центральном аппарате) всего 7,1% юристов, лишь 1% специалистов по государственному и муниципальному управлению, всего 6,2% имеют послевузовское профессиональное образование.

Профессиональная структура  состава государственных служащих отражает структуру подготовки специалистов в высших и средних профессиональных учебных заведениях в 70–80-е годы. Это объясняется тем, что большая часть корпуса нынешних государственных служащих получила образование в то время. Вот почему в сфере государственной службы остро ощущается недостаток квалифицированных юристов, экономистов, специалистов в области государственного управления, что обусловливает необходимость в развертывании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих⁴.

Актуализация проблемы профессионализма в любой сфере деятельности в целом обусловлена крупномасштабным разделением и обобществлением труда.

В специальной литературе дано много определений профессионализма. Так, под ним понимается высший стандарт профессиональной деятельности, характеризующий личностные возможности исполнителя, его свободу выбора наиболее удобных и соответствующих конкретной ситуации способов деятельности. Базу профессионализма создают высшая квалификация, мастерство и целеполагание в трудовой деятельности⁵.

У «профессионального человека» — «профессионала» более высокий уровень запросов, осведомленности, сознательности и восприимчивости. Работник развивает в себе способность к систематическому обучению, одновременно чувствует себя и профессионалом, и студентом⁶.

Как уже отмечалось, профессионализм  невозможен без наличия соответствующего профессионального образования. В п.8 статьи 9 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» закреплено право государственного служащего на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета. В статье 15 указанного закона «Гарантии для государственного служащего» государственному служащему гарантируются:... 5) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения.

В п.6 ст.9 закреплено право  государственного служащего на продвижение  по службе, ...с учетом результатов  и стажа его работы, уровня квалификации.

В статье 22 рассматриваемого закона предусматривается использование конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы.

К сожалению, служебное  продвижение на государственной  службе в России в настоящее время осуществляется зачастую вне связи с уровнем профессионального образования и профессионализмом государственного служащего. Мало используется и конкурсный механизм.

Как справедливо отмечается в литературе, в регулировании  федеральной государственной службы нарушено правило системности, и действие Федерального закона от 31 июля 1995 г. парализовано. Он остается по сути дела недействующим⁷.

Рассмотренные выше проблемы нашли отражение в Концепции  реформирования системы государственной  службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

В разделе IV — Кадровая политика в системе государственной службы среди приоритетных направлений кадровой политики названо:

...совершенствование программ  подготовки и профессионального  развития государственных служащих.

Реализация приоритетных направлений, говорится в Концепции, предполагает решение таких основных задач, как:

— управление развитием  профессиональных качеств государственных  служащих:

— обновление и ротация  кадрового состава государственных  служащих;

— формирование кадрового  резерва и обеспечение его  эффективного использования; объективная оценка результатов деятельности государственных служащих при проведении аттестации или квалификационного экзамена.

В Концепции впервые  установлена тесная связь между  должностным (служебным) ростом и профессиональным обучением государственных служащих. Лица, включенные в кадровый резерв для замещения должностей государственной службы в порядке должностного (служебного) роста, проходят комплексное обучение, обеспечивающее качественное исполнение ими должностных (служебных) обязанностей по новой должности государственной службы.

Государственные служащие, включенные в кадровый резерв для  замещения вакантной должности государственной службы, при необходимости осуществляют повышение квалификации или профессиональную переподготовку, и им предоставляется преимущественное право на замещение указанной должности.

Важнейшим направлением кадровой политики в системе государственной  службы является подготовка государственных  служащих и обеспечение ими получения  дополнительного профессионального образования (профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка).

1.2. Типология уровней профессионализма государственного служащего

Обратимся к особенностям профессионализма государственного служащего в контексте общих особенностей управленческой деятельности.

В функциональной структуре  социально-значимой деятельности можно  зафиксировать три типовых деятельностных позиции: заказчик, управленец и исполнитель⁸. Для каждой позиции характерен свой тип деятельности. Заказчик выражает содержание потребности и фиксирует ее удовлетворение. Управленец строит и перестраивает совместную деятельность в рамках понятого и принятого заказа на производство продукта определенного типа. Исполнитель входит в создаваемую управленцем деятельность и производит заказанный продукт, реализуя требования, предъявляемые к нему нормой деятельности и управленцем как носителем этих требований.

Рассмотрим уровни профессиональной деятельности государственного служащего.

Качественно определенные степени соответствия государственного служащего полноте требований своей профессиональной деятельности будем называть уровнями профессионализма государственного служащего. Каждый уровень должен иметь такую степень качественной определенности, которая бы позволяла бы легко отличать один уровень от другого. Характеристики уровня должны быть инвариантны относительно любой деятельности данного типа (если мы говорим об уровнях профессиональной деятельности государственного служащего, то данные характеристики уровня должны позволять выделять этот уровень в любой профессиональной деятельности государственной службы к какой бы сфере деятельности это не относилось). К последовательности этих уровней предъявим требование: на уровне более высокого порядка должны сохраняться способности более низких уровней⁹.

В профессиональной деятельности государственного служащего можно  выделить два основных уровня профессионализма: уровень управленческих задач (1) и  уровень управленческих проблем (2)¹⁰. Введем качественные определенности этих уровней. Управленческая задача состоит в наличии управленческого решения и необходимости его выполнения, т.е. в случае возникновения затруднения в исполнительской деятельности управленец имеет представление о том, что и как нужно сделать, чтобы вывести деятельность из затруднения. Причем, если готового решения нет, но управленец знает, что нужно сделать, чтобы его сформулировать, и может это сделать, то, это более сложный, но тоже задачный уровень.

Управленческая проблема будет состоять в отсутствии готового управленческого решения, в отсутствии представления о том, как надо выходить из сложившейся ситуации. Умение поставить, а затем и решить управленческую проблему характеризует управленца более высокого уровня профессионализма.

Рост профессионализма государственного служащего соответствует его переходу с одного подуровня на другой. Направление перехода задает требование обеспечить большую надежность и ответственность в непредсказуемых условиях. Каждый последующий подуровень сохраняя возможности предыдущего имеет свои отличительные черты.

ГЛАВА 2. Квалификационные требования по государственным должностям

2.1. Группы должностей  федеральной государственной службы

Должности федеральной государственной службы подразделяются на категории и группы, установленные Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», распределенные по категориям и группам включаются в Реестр государственных должностей федеральной государственной службы. Реестр государственных должностей федеральной государственной службы является частью Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации.

Должности каждой группы федеральной государственной службы могут быть отнесены Реестром государственных должностей федеральной государственной службы к категориям «Б» и «В».

Штатное расписание федеральных  государственных органов, их структурных  подразделений формируется на основании  Реестра государственных должностей федеральной государственной службы.

Число должностей федеральной  государственной службы категории  «Б» и федеральных государственных служащих, их замещающих, не может превышать 10 процентов от их числа, устанавливаемого штатным расписанием федерального государственного органа.

К высшим должностям федеральной  государственной службы относятся:

• руководители, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;
• руководитель федерального органа и его заместитель;
• главный советник.

К главным должностям федеральной  государственной службы относятся:

• руководитель структурного подразделения органа и его заместитель;
• руководитель территориального органа и его заместитель;
• помощник руководителя органа;
• старший советник;
• советник;
• главный консультант;
• главный государственный инспектор по виду деятельности.

К ведущим должностям федеральной  государственной службы относятся:

• руководитель подразделения в составе самостоятельного подразделения органа и его заместитель;
• руководитель подразделения территориального органа и его заместитель;
• старший консультант; старший государственный инспектор по виду деятельности;
• консультант; государственный инспектор по виду деятельности;
• ведущий секретарь; ведущий администратор по виду деятельности; ведущий бухгалтер; ведущий редактор; ведущий корректор;
• старший бухгалтер; старший редактор; старший корректор.

К старшим должностям федеральной  государственной службы относятся:

• главный референт;
• старший референт; старший секретарь; старший администратор по виду деятельности;
• бухгалтер; редактор; корректор.

К младшим должностям федеральной государственной службы относятся: референт; секретарь; администратор по виду деятельности.

2.2. Квалификационные требования к работникам госаппарата

Квалификационные требования к федеральным государственным  служащим по должностям федеральной  государственной службы устанавливаются согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает главные принципы организации государственной службы - профессионализм и компетентность госслужащих, которые обязаны поддерживать свою квалификацию на уровне, достаточном для исполнения должностных обязанностей. Требования к госслужащим определены названным законом и Указом Президента Российской Федерации от 30 января 1996 г, № 123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы"¹¹.

Квалификационными требованиями к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, являются:

-уровень профессионального  образования с учетом группы  и специализации должностей государственной  службы;

-стаж и опыт работы  по специальности;

-знание Конституции  Российской Федерации и федеральных  законов; конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

В соответствии со ст.6 Указанного закона государственные должности  госслужбы объединяются в следующие  группы: высшие (5-я); главные (4-я); ведущие (3-я); старшие (2-я); младшие (1-я).

В свою очередь, они подразделяются по специализациям, требующим наличия  определенного профессионального образования.

Специализация госдолжностей  устанавливается в зависимости  от функций той или иной службы и особенностей предмета ведения соответствующих госорганов. Так, установлено, что лица, претендующие на высшие и главные должности госслужбы, должны иметь высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей госслужбы или образование, считающееся равноценным дополнительному высшему профессиональному образованию по специализации государственных должностей госслужбы.

Кроме того, установлены  следующие требования к стажу  и опыту работы по специальности:

- для высших государственных должностей - стаж госслужбы на главных государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;

- для главных - стаж  госслужбы на ведущих государственных  должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет.

Гражданам, претендующим на ведущие и старшие государственные  должности, необходимо иметь высшее профессиональное образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" либо по специализации государственных должностей госслужбы, либо образование, считающееся равноценным.

Квалификационные требования к этим должностям предусматривают¹²:

-для ведущих государственных  должностей - стаж госслужбы на  старших государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

-для старших - стаж  работы по специальности не  менее трех лет.

Как мы видим, требования к наличию стажа не предъявляются  только в последнем случае, т.е. молодой  специалист, даже если он грамотный, энергичный, обладающий желанием работать, но, естественно, не имеющий стажа работы по специальности, сразу после окончания высшего учебного заведения может претендовать только на младшую государственную должность. Но в Законе "Об основах государственной службы РФ" говориться, что для занятия младшей государственной должности достаточно среднего профессионального образования. Так покажется ли эта должность привлекательной человеку, окончившему ВУЗ? Правда, более высокую государственную должность чем младшую можно занять по конкурсу, т.к. согласно п.2 ст.22 Закона государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Но конкурс проводится только на замещение вакантной должности, а гарантий, что вакансия появится, нет. Так не препятствует ли норма, закрепленная в Указе Президента РФ притоку молодых перспективных кадров на государственную службу, повышению ее престижа?

Третье квалификационное требование к государственным служащим, предусмотренное законом, касается уровня знаний Конституции РФ, федеральных законов и аналогичных актов субъектов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Поскольку это положение не раскрывается, остается не вполне понятным, кто устанавливает перечень нормативных актов, которые необходимо знать применительно к исполнению обязанностей по той или иной государственной должности, каковы критерии уровня знаний и кто правомочен этот уровень контролировать . Ведь требования обычно предъявляются служащим, которые претендуют на ту или иную должность и на практике себя еще не проявили. Поскольку ответов на поставленные вопросы в законодательстве мы не находим, остается предположить, что их решение будет осуществляться соответствующими должностными лицами по своему усмотрению, следствием которого вполне может стать субъективный подход к кандидатам на государственные должности.

Представляется недостаточно оправданным установление в качестве одного из основных требований к квалификации работника стажа работы по специальности для высших, главных и ведущих государственных должностей: возникает основание назначать на эти должности тех, кто не имеет стажа работы в системе органов госуправления.

Граждане, претендующие на младшие государственные должности  государственной службы, должны иметь как минимум среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей госслужбы или образование, считающееся равноценным. Для этой группы государственных должностей требования к стажу работы не предъявляются.

Нормативными актами федеральных государственных органов или их аппаратов могут быть установлены другие квалификационные требования с учетом особенностей предмета ведения этих госорганов.

Концепцией реформирования системы госслужбы РФ предусматривается, что по отдельным должностям госслужбы квалификационные требования, относящиеся к стажу госслужбы, опыту службы (работы) по специальности (в должности), могут не устанавливаться. Несмотря на то, что в законодательных и нормативно-правовых актах содержатся требования к квалификации по группам должностей служащих, до сих пор не определены перечень специализаций государственных, должностей госслужбы, требующих высшего и среднего профессионального образования по профилям, которые соответствуют указанным специализациям, ни профиль образования, считающегося равноценным. Это касается высших, главных и младших групп должностей.

Требования, предъявляемые  к госслужащему должностью, можно  объединить в несколько блоков:

-профессиональные (профессиональные  знания, умения, навыки, аналитические способности и др.);

-психологические (умение  общаться, коммуникабельность, ответственность,  эмоциональная устойчивость и др.);

-медикофизиологические  (высокая работоспособность, хорошая  физическая форма, выносливость и др.);

-лидерские способности (для руководителей).

Установление требований по перечисленным блокам для каждого  уровня управленческой иерархии, а в его рамках - и по конкретным должностям, призвано стать основой для эффективного отбора, расстановки и продвижения кадров, создания системы оценки их профессионального и личностного потенциала.

Проанализировав вышесказанное, можно сделать вывод, что квалификационные требования к государственным служащим необходимо конкретизировать, а некоторые, касающиеся стажа и опыта работы по специальности, возможно, даже пересмотреть. Ведь главная задача законодательного регулирования - обеспечить профессионализм государственных служащих, повысить эффективность и престиж государственной службы.

2.3. Профессиональная переподготовка  и повышение квалификации государственных служащих

Проводимая в Российской Федерации работа по повышению квалификации и профессиональной переподготовке работников государственного аппарата управления должна быть неразрывно связана  с процессами, происходящими в  обществе, и осуществляться в условиях начавшегося всестороннего реформирования системы образования. Роль образования на современном этапе развития России определяется задачами перехода к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.

Эффективность профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих во многом определяется соответствием содержания предлагаемых образовательных программ потребностям в знаниях и направленности обучения, необходимых государственному служащему на определенном этапе его профессиональной деятельности.

Непрерывность образования  государственного служащего в течение  всей его профессиональной деятельности может быть достигнута путем введения в действующие виды переподготовки и повышения квалификации самообразования, осуществляемого по плану, утвержденному руководителем подразделения, в котором он работает, с периодической отчетностью, а также выполнением работ более сложного характера (написания аналитических отчетов и обзоров, подготовки проектов постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, планов действий (мероприятий) по реализации государственных программ и др.). Большой и пока еще не раскрытый потенциал видится в передаче вопроса о повышении квалификации и профессиональной переподготовке непосредственно в руки самого государственного служащего, т.е. частичный переход к самообучению на основе личной заинтересованности с последующей контрольной аттестацией в образовательном учреждении.

При этом программы обучения необходимо максимально индивидуализировать  в рамках требований действующих  нормативных документов (государственного образовательного стандарта, государственных требований к содержанию образовательных программ и др.). Индивидуальная программа обучения, разработанная образовательным учреждением, должна быть согласована с самим государственным служащим, что позволит дополнительно стимулировать творческий потенциал обучающегося, повысить его личную заинтересованность в получении максимальных результатов в период обучения. Немаловажным фактором будет являться также защита аттестационной (выпускной) работы в коллективе подразделения, в котором работает слушатель.

заключение

Совершенствование работы в области профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих во многом зависит от управления этим процессом как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также от скоординированных действий федеральных министерств в этом направлении. Однако в настоящее время в России нет единого органа управления, осуществляющего руководство дополнительным профессиональным образованием работников государственного аппарата. Проблемой кадров государственного аппарата занимаются порядка шести высоких управленческих инстанций: Администрация Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Минфин России, Минэкономразвития России, Минюст России, Минтруда России. Как известно, формирование проекта государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, организация его конкурсного размещения, обеспечения, финансирования, подготовки и выпуска учебно-методических пособий осуществляет Минтруда России.