Лоббизм в политике

Лоббизм – слово  со сложной судьбой. В 1553 году оно  употребля-лось для указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетием позже так начали называть помещение для прогулок в палате общин в Англии. Но политический оттенок это понятие приобрело только 2 века спустя в Америке . Возможно, лоббизм вышел на авансцену жизни Ново¬го Света вместе с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет, не доказано, но достоверно известно, что тради¬ция лоббизма уходит корнями в годы президентства У.С.Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу в гражданскую войну. Вечерами 18-й американский президент и его команда после дневных трудов от¬дыха¬ли в вестибюле одной из гостиниц (англ. - lobby – вестибюль, прихожая, кулуары). Там министры, сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово - зачастую небескорыстно, а за звонкую монету – выполнить обещание.

 Так термин  «лоббирование» стал обозначать  покупку голосов за деньги. Однако  в Англии подобная политика  долгое время считалась предосудительной. Слово вошло в лексический  фонд лишь в XX веке, впоследствии  его заимствовали и другие  страны.

 Само слово  «лоббизм» неоднозначно оценивается  общественным сознанием, ибо имеет  как легальный, так и теневой  смысл. Если говорить о втором  содержании, то, как правило, он  приобретает здесь сугубо отри¬цатель¬ное значение, нередко синонимично понятиям протекцио¬низм, подкуп, покупка голосов в чьих-либо корыстных или узко партий¬ных ин¬тересах.

 Крайним выражением  негативного лоббирования могут  выступать незаконное давление  на представителей власти, взяточничество, корруп¬ция. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вслед¬ствие подобной практики «влияния» на управленческие решения. Разуме¬ется, это лишь одна сторона, показывающая не только силу и возможно¬сти различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» вла¬сти.

 В позитивном  смысле лоббизм характеризуется  как здоровое, жизнен¬но необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых интересов – столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей. Лоб-бизм в этом смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворе¬ния интересов определенных социальных структур (организаций, ассо¬циаций, территориальных образований, слоев граждан etc).

 Лоббизм весьма  жестко связан с политической  властью. Можно вывести закономерность : его больше там, где власть более реальна; это своего рода признак власти. Поэтому, считать, что лоббизм – давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок или так называемых групп давления, – значит, не понимать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные «группы давления» и есть фактическая власть не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений etc. В этом отличие от власти формальной – политических институтов и policy makers в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае - олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечения юридического закреп-ления, легитимации решений фактической власти .

 Даже президенты, формально зависящие от избирателей,  а не от кланов, нередко мало  что могут предпринять без  согласования своих намерений  с лидерами группировок, ставленниками  которых они, по сути являются. Лишь в «переходных» обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной «самодостаточной» личности: (вождя, диктатора), и ощутимо влияние его харизмы.

 Лоббизм, таким  образом, не просто артикуляция  (представление) интересов тех  или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной  власти в соответствие с властью  фактической.

 Конечно, лоббированием  своих интересов занято и множество  мелких либо маловлиятельных  групп. Однако давление разного  рода общественных организаций  и объединенных граждан на  власть, – к сожалению – «периферия»  лоббизма, а стержнем же его  является обеспечение принятия  решений в интересах ведущих  групп давления как структур  реальной власти, сформировавшихся  на базе крупнейших корпораций.

 Лоббизм как  полноценный институт появляется  тогда, когда уже существуют  два необходимых условия.

1. Возникает большое  многообразие интересов в обществе  вследствие его социальной дифференцации

2. Расширяется доступ  к власти на основе политического  плюра-лизма, что характерно, прежде всего, для демократических режимов. В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует закономерность стремления различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства в целях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управленческие решения.

 Для того чтобы  процесс лоббирования пошел активно,  необходимо знать и умело использовать  наиболее применяемые в мировой  практике средства и методы  достижения целей. Например, в  США, где он широко используется, выделяют следующие формы лоббистской  деятельности:

1.Выступление на  слушаниях в комитетах Конгресса  с изложением позиций заинтересованных  сторон

2.Составление проектов  законов и предложений для  внесения их на обсуждение  Парламента

3. Организация пропагандистских  компаний в пользу или против  готовящегося решения и кампании  «давления с мест» (потоки писем,  телеграмм, телефонных звонков  в адрес законодателей, личные  визиты влиятельных местных избирателей  к своим депутатам)

 Для наиболее  эффективной реализации целей  лоббизма в США существуют  развитые материальные структуры.  Все крупные корпорации, предприятия,  союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализи¬рованные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббизмом, подразделения. Они насчитывают до нескольких десятков, а то и со¬тен человек, как правило, бывших советников, сенаторов, чиновников, юристов.

 Заинтересованные  группы, особенно монополии, активно  пользуются услу¬гами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предприниматель¬ских, профессиональных или общественных, по членству и другим признакам, но це¬ликом или полностью лоббистские по назначению.

 Предприниматели  ставили своей целью формирование  политиче-ского лобби, которое, придя к власти, в законодательных структурах защищало бы свободу частной собственности и торговли. В связи с этим здесь принимаются стратегические и долгосрочные решения, именно эти органы являются основной мишенью для лоббистов. 

 Продавливание  интересов в области судопроизводства  тоже имеет место. По данным  прессы, лоббисты принимают самое  живое участие в слушания 60-70% дел, которые рассматриваются  в Вер-ховном Суде США.

 Условно тут  можно говорить и о лоббизме  в средствах массовой информа¬ции, которые связаны с мощным воздействием на сознание и поведение людей в сфере политики обоснованиях считаются «четвертой ветвью власти».

 В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (через акты при¬менения права) и правоинтерпретационное (через акты толкования права). В за¬висимости от характера интереса можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В зависимости от времени действия бывает «одноразовый» и постоянный лоббизм. В зависимости от уровня – классификация на федеративном уровне (высшие органы исполне¬ния власти и управления) и местные (республиканские, краевые, областные органы).

 Ведомственный  лоббизм министерств, ведомств, государственных  комите¬тов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.

 Регион лоббирование  воздействие на власть со стороны  представителей республик, краев,  областей, регионов крайнего севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока.

 Иностранное лоббирование  – влияние зарубежных «групп  давле-ния» либо национальных общин на те или иные органы с целью добиться определенных решений. Так значительное место в структурах американского общества зани¬мает национальные лобби – еврейское, польское, арабское. Все они в силу своих возможностей пытаются «толкать» интересы национальных общин и стран, выходу которых являются. 

 Плюсы лоббизма

1. Влияя на управленческие  решения, лоббизм заставляет «дер-жаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих инте-ресах.

2. Лоббизм выступает  инструментом самоорганизации гражданского  обще¬ства, с помощью которого мобилизируется общественная поддержка или оппо¬зиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что государ¬ство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше остав¬ляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структу¬рами гражданского общества.

3. Лоббизм создает  возможности для обеспечения  интересов меньшинства, ибо выступает  в качестве специфической формы  проявления политического плюрализма. «При детальном изучении власти  в американском обществе в  цен¬тре внимания оказывается не большинство, а меньшинство – лобби, группы давления, группы представляющие региональные интересы, руководители кор¬пораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследо-вания» .

4. Лоббизм воплощает  собой принцип свободы социальных  негосударственных структур. С помощью  лоббирования они сами стараются  решать свои проблемы, обладая  определенным выбором путей и  средств подобного решения.

5. Это средство  применяется как своеобразное  социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения  в жизнь тех или иных целей.  При таком подходе лоббизм  выступает как способ активизации  каких-либо процессов и явлений.

6. Он позволяет  расширить информационную организационную  базу принимаемых решений и  гораздо убедительнее обратить  внимание на определенные «кричащие»  проблемы. Лоббисты обеспечивают  органы власти потоком информации  по тому или иному вопросу,  который и выносится на парламентское  слушание, «информируют законодателей  о том, что происходит на  самом нижнем общественном уровне  и других уровнях» . Через лоббирование интересам различных групп и слоев придается острая злободневность, актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.

7.Лоббизм можно  рассматривать как инструмент  взаимодействия представительной  и исполнительной властей. Разделение  властей не противопоставляет  их друг другу, оно должно  иметь рабочий характер. Поэтому  «взаимопомощь министерских лоббистов  и депутатских комитетов –  на пользу делу, она лишена  корыстного интереса и вполне  укладывается в рамки нормальной  политической жизни».

8. Лоббизм можно  оценивать и как более широкое  средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания  и примирения между собой разнообразных  интересов. Общепризнано, что лоббистские  группы, отстаивающие порой диаметрально  противоположные интересы своих  хозяев, как это ни странно  на первый взгляд, способствуют  сохранению своего рода равновесия  раз¬личных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь, в конце концов, стержень лоббизма - взаимовыгодное сотрудни-чество. 
 
 
 

 Минусы лоббизма 

1. Он может стать  инструментом приоритетного удовлетворения  иностран¬ных интересов в ущерб интересам отечественным, т.е. реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.

2. Выступает иногда  проводником неправильного воздействия  (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о  его преступных видах, которые  подтачивают фундамент власти.

3. Может служить  фактором развития и защиты  ведомственности, местни¬чества, национализма etc, усиливать крайние формы удовлетворения специнсти¬тутов. Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на рос¬сийское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, лишь с 1994 года возросший на 90%, был снижен до прежнего уровня в 85%.

4. Таит в себе  немалую опасность «размывания»  народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент от¬дельных властных групп.

5. Мероприятия выступают  в определенных условиях в  форме проявления социальной  несправедливости. Как показывает  социальная практика некоторых  западных государств, результат  лоббизма большого бизнеса несравнимо  выше (главным образом, ввиду финансовых  возможностей), чем у других групп  и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся  постоянно, способна дестабилизиро¬вать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению напряженности.

6. Зачастую блокируются  действительно нужные управленческие  решения, возникают препятствия  к удовлетворению общественно  ценных интересов, способст¬вующие осуществлению интересов чиновничьих.

7. Иногда существенно  мешает стабильной и оперативной  государственной политике, ибо может  быть направлен, например, на постоянное  перераспреде¬ление бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении дру¬гой etc .

8. Лоббизм может  использоваться как инструмент  для обогащения отдель¬ных слоёв, элит, «лоббизм как таковой – существование мощных групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу» .

 Лоббизм, как  и всякое иное социальное средство, может быть употреблено либо  на благо всего общества, либо  в узкогрупповых интересах, все  зависит от социально-экономической  политики и культурного фона, от обстоятельств, которые могут  «наделить» лоббизм, как плюсами так и минусами.

 В связи с  тем, что лоббизм создает широкий  «набор» возможных последствий,  он нуждается в упорядоченном  юридическом оформлении. Общество  и государство должны совместно  участвовать в налаживании механизмов  трансформации негативного лоббирования  в позитивное, сводить к минимуму его вредные результаты и последствия.

 Для того чтобы  он приносил пользу всему обществу  в большей степени, необходимы  соответствующие условия: реальное  действие демократических институтов  и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество.

 Безусловно, лучше  создавать легальные формы лоббирования  с тем, чтобы их можно было  контролировать. Но абсолютного  контроля над данным явлением  установить невозможно. Лоббизм  многогранен, воплощается зачастую  в уникальных формах. В различных  странах, ввиду своеобразия демократического  строительства, существующих институтов  и норм, пытаются найти свои  пути в разрешении проблемы  упорядочения лоббистской деятельности.

 Так в США  в 1946 г. был принят специальный  закон о регулировании лоббизма, в котором установлено требование  о необходимости регистрации  всех профессиональных лоббистов.  Подробным образом описана процедура  регистрации лоббистов секретарем  сената и клерком палаты.

 Кроме того, лоббисты  обязаны представлять под присягой  подробные отчеты, в которых указываются  все средства, полученные и израсходованные  на указанные цели, а также  другие сведения. Взятки и откровенный  подкуп запрещены. 

 Вместе с тем,  практика реализации данного  закона свидетельствует, насколько  трудно бывает выработать и  оформлять однозначные принципы  и нормы, применимые к деятельности  большого числа неоднозначных  и разнохарактерных организаций.  Необходимо учитывать, что такой  закон будет работать лишь  в том случае, если существует  и функционирует специальный  контрольный орган, наделенный  широкими полномочиями и располагающий  достаточными средствами.

 Вот пример  из Германского опыта. Непосредственное  взаимодействие между группами  интересов и государственно-административными  органами там происходит, как  правило, в форме консультаций. Различные совещания, советы, комитеты  и комиссии действуют практически  при всех федеративных ведомствах. Большинство при министерстве  экономики и труда.

 Консультативные  органы при правительственных  учреждениях не обладают определенным  юридическим статусом, для создания  и упразднения не требуют какой-либо  унифицированной административной  процедуры, что делает их удобной  и практичной формой контактов  групп интересов с госаппаратом.

 В свою очередь  для правительства, министерств  и иных административных структур  значение этих групп определено  их организационной мощью и  обширными информационными ресурсами,  которыми они располагают. Использование  этого потенциала заметно облегчает  подготовку и практическое применение  законов и указов, существенно  повышая тем самым эффективность  административной деятельности.

 Связями в парламенте  не пренебрегают даже те группы, которые имеют налаженное взаимодействие  с системой исполнительных органов.  Заинтересованный союз нередко  «покупает» место для подходящего,  с его точки зрения, лица в  списке кандидатов в депутаты  бундестага или ландтага. Политические  партии со своей стороны охотнее  идут на то, чтобы «зарезервировать»  для групп интересов некоторое  число депутатских мест.

 Очевидное преимущество  заключается в том, что близость  союзов к важнейшим сферам  жизни общества, к реальным профессиональным, экономическим, социальным и иным  заботам своих членов, делает  эти организации желанными партнерами.

 Формы и методы  влияния групп интересов на  парламентские партии в немалой  степени зависят от того, насколько  близки очередные выборы. В канун  выборов особое значение приобретают  такие факторы, как размеры  финансовых средств союза. Поэтому  в частности в ассоциациях  немецких предпринимателей уже  давно практикуется создание  специальных отделов по делам  печати и работы с общественностью.  Огромную роль играют связи  с крупными журналами. По прошествии выборов определяющую роль в лоббистской деятельности вновь начинают играть такие рутинные методы как «накатанные» связи в среде министерской бюрократии, использование уникальной информации.

 Законодатели  в Германии исходят из того, что лоббизм как система организованного  оформления, выражения и представительства  определенных интересов через  правительственные институты, является  неотъемлемым и важнейшим элементом  жизни демократической страны  между гражданским обществом  и государством должен происходить  непрерывный и свободный коммуникационный  обмен. Без такого обмена большинство  граждан страны могут оказаться  в изоляции и отчуждении, лишиться  возможности оказывать сколько-нибудь  действенное влияние на процесс  выработки и принятия властных  решений, затрагивающих их жизненно  важные интересы. В свою очередь  органам государственной власти  угрожала бы потеря обратной  связи с обществом, утрата необходимой  способности корректировать свою  деятельность в соответствии  с динамикой социальных потребностей.

 В отличие от  США в Германии нет единого  федерального закона о лоббистской  деятельности. Эту деятельность  регулирует ряд правовых актов.  В 1972 г. был принят закон,  предусматривающий обязательную  публикацию в специальном издании  так называемого «лоббистского  списка» – перечня организаций  и их персональных представителей, желающих получить официальный  доступ к парламенту и федеральному  правительству. Наконец в соответствии  с «кодексом поведения члена  бундестага» каждый депутат обязан  регистрировать в специальных  документах данные о своем  прежнем участии или сотрудничестве  с союзами, а также своевременно  заявлять обо всех нынешних  соглашениях и контактах с  союзами, фирмами etс.

 Есть и другие  подходы к упорядочиванию лоббизма. Так в Австрии, Франции Голландии  пошли по пути создания соответствующей  структуры, специального института  – «социально-экономического совета»,  который, имея весьма четкий  юридический статус, исполняет роль  своеобразного лоббистского парламента. Он может выступать и в качестве  консультативного совещательного  органа, а может и обладать  правом решающего голоса в  законотворческом процессе. Но и  тут до эффективного урегулирования  еще далеко, ибо остаются без  ответа в частности следующие  вопросы. Какие группы должны  быть представлены в данном  органе и, иметь право голоса? Каким образом учитывать изменение  численности существующих в стране  лоббист-ских групп? 

 Однако в целом  зарубежная практика наглядно  свидетельствует, что существующие  способы оформления деятельности  лоббистских групп пока еще  не позволяют решить вопрос  о том, как эффективно контролировать  их, не налагая в то же время  излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся  к свободному развитию своего  потенциала.

 Что касается  общих тенденций лоббизма в  зарубежных государствах, различия  состоят главным образом в  том, насколько гласно осуществляется  лоббирование, насколько подконтрольно  оно закону и демократично, насколько  многообразны связи и каналы  давления и влияния. Здесь лоббизм более или менее однотипен, механизмы обеспечения принятия решений известны и просты, так как отрабатывались столетиями.

 Иное дело –  лоббизм в СССР и постсоветской  России, где социальная и экономическая  жизнь были скованы жестоким, дирек-тивно-идеологическим корсетом. Специфика советского и российского лоббизма обусловлена, прежде всего, предельной идеологизацией и бюрократизацией общества, своеобразием его соцструктуры и, соответственно, способов и каналов артикуляции групповых и корпоративных интересов различных социальных звеньев .

 Считается, что  лоббизм чаще всего осуществляется  в органах ис-полнитель¬ной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы в нашей стране зако¬нодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит че¬рез президентские указы и постановления правительства, которые играют доми¬нирующую роль в системе правового регулирования, и имеют прямое действие.

 Особо здесь  выделяется лоббирование в Администрации  Прези-дента. В прессе справедливо отмечается, что большие деньги оставляют себе коммерче¬ские структуры в результате умелого «подсовывания» под президентскую руку своих льготных указов». Как пример можно привести Указ Президента РФ от 6 декабря 1993 г. «Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей России акционерным обществом «Газпром» в 1994-96 гг. в пп. 8,9 которого Президент даровал РАО «Газпром» освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары для данной отрасли, освобождение от нало¬гообложения средств, зачисляемых в фонд стабилизации и развития РАО».