Местное самоуправление. 20

Местное самоуправление

Конституция Канады устанавливает, что деятельность органов  местного самоуправления регулируется законодательством провинций. Подобный подход дает возможность создать  в каждой провинции уникальную систему  местного самоуправления и учесть в  законодательстве особенности конкретной местности.

Такие факторы, как плотность и специфика  национального состава населения  провинции, географическое положение, экономическая и политическая ситуация в регионе – всё это в  совокупности влияет на определение  структуры, порядка формирования и  функционирование органов местного самоуправления в каждой провинции.

Система местного самоуправления в Канаде определяется также административно-территориальным  делением провинции. Например, в провинции  Британская Колумбия муниципалитеты подразделяются на четыре типа:

• муниципалитеты крупных городов;
• муниципалитеты небольших городов;
• муниципалитеты деревень;
• муниципалитеты сельских округов.

Организация местного самоуправления

Система местного самоуправления Канады определяется административно-территориальным  делением каждой провинции. В административном отношении канадские провинции  поделены на графства, которые делятся  на тауншипы и приходы.

Городские населенные пункты отличаются большей унифицированностью. В 7 из 10 провинций их существует четыре типа: сити, тауны, вилиджи и сельские муниципалитеты. В этих провинциях законодательно установлены критерии разграничения муниципалитетов по численности проживающего в них населения. Так, для сити минимальная числен-ность населения колеблется от 5 тыс. (Британская Колумбия, Саскачеван) до 15 тыс. человек (Онтарио). Для таунов этот минимум составляет 2 тыс. человек (Онтарио, Квебек) и 500 человек (Саскачеван). Наряду с численностью населения возможными критериями для образования муниципалитетов служат: общий уровень развития соответствующей единицы, ее доход, историческая значимость и т.д.

Своеобразно строится самоуправление такими административно-территориальными единицами, как графства в провинциях Квебек и Онтарио. Графство здесь  является как бы вторым, надстроечным уровнем муниципального управления, на котором координируется деятельность низших муниципальных единиц. Они  получаются как бы производными в  административном и финансовом отношении  от муниципалитетов, расположенных  на их территории. Из представителей последних  и состоят советы графств. Графства здесь не имеют каких-либо собственных  финансовых полномочий, и их бюджеты  составляются за счет взносов нижестоящих  единиц.

Немаловажной  отличительной особенностью канадской  системы местного самоуправле-ния является несоответствие между размерами территории и численностью населения, распределением населения по территории государства. На расстоянии свыше 150 км севернее от границы с США плотность населения настолько мала, а удельный вес населе-ния, ведущего подвижный образ жизни (оленеводов, охотников) настолько значителен, что отдельные поселки и города здесь достаточно редкое явление. На этом огромном про-странстве (до 40% территории Канады) функции выборных муниципальных органов выполняют региональные службы федерального министерства по делам индейцев и разви-тию Севера; а также две контролируемые федеральным правительством территориальных администраций (Юкона и Северо-Западных территорий).

Каждая административно-территориальная  единица (муниципалитет) имеет свой орган самоуправления – совет. Муниципальные  советы могут быть городскими или  сельскими. Полномочия сельских советов  в наибольшей степени ограничены. Члены городских советов (мэрий), как правило, избираются от городских районов. Состав и полномочия представительных органов местного самоуправления различны в каждой провинции. В немалой степени различие предопределяется численностью населения самой провинции, поскольку основным источником пополнения муниципальных бюджетов являются местные налоги. Поэтому в провинциях с малочисленным населением – Остров Принца Эдуарда и Ньюфаундленд – управление имеет явно выраженный императивный характер и в значительной степени опирается на провинциальное правительство.

Организация местного самоуправления в Канаде настолько  разнообразна и не поддается детальной  систематизации, что даже в пределах одного региона, образуемого благодаря  относительно одинаковым природным, экономическим  и историческим условиям, зачастую невозможно уловить общую закономерность.

Специальные округа

В Канаде значительное распространение получили специальные  округа. Специальные округа осуществляют руководство в конкретных узких  направлениях: школьные округа, специальные  округа по управлению полицией, здравоохранением, водоснабжением и т.д.

Специальные округа не имеют самостоятельных источников финансирования, и средства на выполнение своих полномочий получают в виде субсидий от провинциальных и муниципальных  органов общей компетенции и, таким образом, попадают под их жесткий  административный контроль. Иногда в  качестве источника финансирования выступают добровольные пожертвования  граждан и организаций или  же сборы, взимаемые в обслуживаемой  зоне. Это позволяет несколько  уменьшить бремя контроля, однако не может служить постоянным источником средств из-за нерегулярности пожертвований  и непопулярности сборов как таковых  вообще.

Наиболее важным и распространенным видом специальных  округов являются школьные округа, которые существуют в той или  иной форме во всех провинциях. Их советы, как правило, избираются отдельно и  практически независимы от других муниципальных  органов. Они напрямую связаны с  животрепещущими вопросами профориентации, образования, языка и культуры. В  своей деятельности они опираются  на избираемые по месту жительства школьные комиссии, школьные советы и  другие органы.

Регулирование деятельности органов  местного самоуправления

Конституционная основа регулирования была заложена федеральной Конституцией в 1867 г., где  говорится о том, что законодательный  орган каждой провинции пользуется правом издавать законы, касающиеся муниципальных  учреждений в провинции. Это означает, что только провинция вправе регулировать эти вопросы, которые не могут  быть делегированы федеральному парламенту.

В силу этого, круг полномочий, форма местного управления и административно-территориальное  деление определяются законодательством  провинций. Поэтому органы местного самоуправления имеют только такие  права, какие им предоставит законодательный  орган провинции. Причем их статус может  быть изменен. Они могут быть упразднены или ограничены в правах.

В силу особенностей Конституции каждая провинция не имеет своей конституции. Подобное положение дает возможность более  подробно регламентировать многие вопросы  и более оперативно реагировать  на потребности текущего момента. Законы канадских провинций регламентируют рамки деятельности местных органов  управления, строго определяют форму  и структуру их руководства. Провинциальные власти издают множество обязательных для исполнения местными органами административных постановлений и распоряжений, производят назначения в некоторые коллегиальные  органы, действующие на местном уровне (сфере образования, охраны порядка  и др.). Именно провинции – инициаторы и проводники реформ структуры местного управления.

Организация работы местного самоуправления

Основной формой работы органов местного самоуправления являются сессии. Периодичность их созыва возрастает в низовых единицах. В вышестоящих единицах сессии созы-ваются реже. В случае необходимости могут созываться внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию уполномоченного на то должностного лица, определенного числа членов представительного органа или по инициативе исполнительного органа. На внеочередных сессиях, как правило, рассматриваются лишь те вопросы, по поводу которых депутатов созвали.

На уровне городских  муниципалитетов существует несколько  форм местного управления:

·  «мэр-совет»

При этой форме  муниципальный совет имеет председателя, который осуществляет свою деятельность как генеральный управляющий  и наделяется специальными полномочиями. Этот генеральный управляющий (или  мэр, как его называют) избирается путем прямых выборов и считается, что он представляет интересы всех жителей города. Остальные чле-ны совета могут представлять интересы отдельных городских административных районов или округов, поскольку избираются, как правило, по одномандатным избирательным округам от этих административных подразделений.

·  «совет-управляющий»

По этой системе  и мэр, и немногочисленный совет  избираются населением города и занимаются решением политических вопросов. Повседневной административной работой руководит  назначаемый и контролируемый муниципалитетом  распорядитель «генеральный управляющий». Такая форма подчеркивает отделение  политики (выработкой политических решений  занимаются выборные члены совета) от административной деятельности, т.е. реализации решений, выработанных советом. Основной особенностью этого типа является профессиональное управление. Распорядитель  осуществляет наем и увольнение руководителей  департаментов, разработку кадровой политики, подготовку предложений для совета по бюджету, контроль за предоставлением услуг и т.д.

Данная система  охватывает около 150 городов Канады (небольших и средних).

·  «комиссионная» форма управления.

Она применяется  небольшими городами. При этой системе  население избирает от трёх до семи «совет комиссионеров». Данной системе  не свойственно разделение властей.

Совет комиссионеров  одновременно является и представительным, и исполнительным органом.

Формирование  состава органов  местного самоуправления

Члены городских  советов чаще всего избираются от определенных городских округов. При  этом определенный административный район  города выступает в качестве одноман-датного избирательного округа, хотя достаточно распространенными являются и всеобщие выборы всеми избирателями данного города. Выборы советов графства, сельского муниципалитета или сельского округа, за исключением провинций Онтарио и Квебек, строятся в основном по однотипной модели. Ведущее место среди сельских органов зани-мает совет графства, он избирается путем прямых выборов; иногда выборы проводятся по многомандатным округам, когда графство представляет единый избирательный округ; иногда – по одномандатным избирательным округам, когда в совет графства избирается по одному члену от конкретного прихода или округа.

В провинциях Онтарио  и Квебек прямые выборы членов совета не проводятся. Он формируется из выборных представителей более мелких муниципальных  органов, осуществляющих свою деятельность на территории графства. В этих двух провинциях местные муниципалитеты таунов, тауншипов, приходов и вилиджей избирают свои собственные советы, которые выполняют определенные предписанные им функции; совет графства включает по 1-2 представителя (мэр или председатель совета и заместитель председателя) от этих местных муниципалитетов и выполняет различные делегированные ему полномочия.

Во всех провинциях руководитель или старшее должностное  лицо совета графства изби-рается членами совета из своего состава. В отличие от него, в городском муниципалитете мэр обычно избирается непосредственно всеми избирателями города, хотя иногда встречаются и выборы мэра городским советом (например, в Британской Колумбии). Срок полномочий мэра также длится один-два года. Как правило, он ведет заседания совета и вправе вносить на его рассмотрение свои предложения и рекомендации.

У многих политиков  и исследователей Канады вызывает тревогу  тот факт, что в муници-пальных выборах принимает участие зачастую менее 30% зарегистрированных избирате-лей, хотя участие в голосовании на провинциальных или федеральных выборах составляет около 70%.

Одной из причин данного явления определяется то, что, несмотря на большую важность муниципальных  дел, большинство населения никогда  не включается в их решение. Они кажутся  исключенными из важного спектра  многоцветной политической мозаики  и переносят свою активность на более  крупные политические арены. Канадцы  кажутся более заинтересованными и более бдительными по отношению к провинциальным или федеральному правительствам.

Порядок взаимоотношений  органов самоуправления с государственными органами

Муниципальные органы обладают определенной автономией в отношении выборности местных  представительных органов и некоторых  должностных лиц, наличия муниципальной  собственности и собственной  компетенции и т.д.. Вместе с тем они в конечном итоге функционируют под контролем центральных властей провинций и в значительной степени интегрированы в государственный механизм, выполняя многие функции государственного значения.

Развитие социальной сферы, желание приблизить ее к населению  конкретной местности вынудили муниципальные  органы к активизации своей деятельности. Как и провинции, несколько ранее, муниципалитеты в течение многих лет перенимали дополнительные обязанности  и расширяли уже принадлежавшие им, такие как поддержание дорог, уборка снега и мусора, освещение  улиц, помощь нуждающимся, здравоохранение  и др. В результате произошла определенная децентрализация управления. Однако эта децентрализация не придала  абсолютной самостоятельности местному самоуправлению. Скорее наоборот, органы местного самоуправления попали под  двойной контроль провинциальных властей: делегируя муниципалитетам некоторые  свои полномочия (например, управление полицией), провинциальное правительство  сохраняло за собой контроль над  этими видами деятельности и получило возможность создавать свои региональные органы.

В целом же децентрализация  способна без прямого административного  вмешательства добиться определенной координации и обеспечить относительное  единство при значительном разнообразии путей и форм решения конкретных проблем.

Организация местного самоуправления с учётом национальных факторов

Проблемы местного самоуправления Канады невозможно понять без учета районирования страны, национальных отношений и других факторов. Субъекты федерации именуются  провинциями, их всего 10. Кроме них, на Севере располагаются две территории – Юкон и Северо-Западные территории, – на которых проживает значительная часть индейцев, инуитов (эскимосов) и метисов.

Хотя Конституция  Канады закрепляет за провинциями исключительное право регулировать деятельность органов  местного самоуправления, но значительную часть бюджетов провинций и органов  местного самоуправления составляют федеральные  субсидии. Считается, что значительное финансовое участие федерального правительства  в деятельности органов двух других уровней дает ему право участвовать  в политическом регулировании проблем  местного самоуправления. В итоге  многие важные проблемы на практике решаются за столом переговоров на трехсторонней  основе.

Предоставление  индейцам полного самоуправления затрудняется большой разбросанностью индейских  племен не только на огромных пространствах  Севера, но тем, что значительная часть  племен проживает в канадских  провинциях. Это накладывает на статус самоуправляемых территорий, занимаемых индейскими племенами, определенный отпечаток. Прежде всего, следует отметить несогласованность  положений Закона об индейцах с законодательством  отдельных провинций.

Так, в соответствии с федеральным законом индейцы  имеют право на неограниченное занятие  так называемыми традиционными  видами деятельности: охотой, рыболовством. Практически же законодательство конкретной провинции устанавливает другой статус использования близлежащих  от резервации водоемов, лесов, тундры. Подобная противоречивость законодательства зачастую приводит к конфликтам.

В целом, можно  констатировать, что в Канаде создан достаточно гибкий и надежный механизм, обеспечивающий координацию усилий всех уровней власти, позволяющий  в случае необходимости учитывать  различные местные особенности  и условия. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

США, Канада 

Контроль за законностью - суды и власти штатов

Исторически сложившийся  контроль над местным правительством - низкий

Местная исполнительная власть - смешанная

Представительная  система - мажоритар ная

Партийная система - 2-х партийная

В мировой практике известны три основные модели местного самоуправления: англосаксонская (английская), континентальная (французская), советская.

Первая, англосаксонская  получила распространение в Англии, США, Канаде, Австралии и т. д. В  этих странах представительные органы действуют автономно, в пределах предоставленных им полномочий, прямое подчинение нижестоящих органов  вышестоящим отсутствует. Для этой модели характерно и то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства. Кроме представительных органов  избираются должностные лица (мэры). Значительными полномочиями наделяются комиссии местных представительных органов, играющие весомую роль в  подготовке и принятии отдельных  решений. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КАНАДЕ 

Новая Конституция  Канады, состоящая из конституционных  законов, основными из которых являются Конституционные акты 1867г. и 1982г., устанавливает, что деятельность органов местного самоуправления регулируется законодательством  провинций. Подобный подход дает возможность  создать в каждой провинции уникальную систему местного самоуправления и  учесть в законодательстве особенности  конкретной местности. Такие факторы, как плотность и специфика  национального состава населения  провинции, географическое положение, экономическая и политическая ситуация в регионе - в совокупности влияют на определение структуры, порядка  формирования и функционирование органов  местного самоуправления в каждой провинции.

Система местного самоуправления в Канаде определяется также административно-территориальным  делением провинции. Например, в провинции  Британская Колумбия муниципалитеты подразделяются на четыре типа: муниципалитеты крупных  городов, небольших городов, деревень и сельских округов.

В основу организации  местного самоуправления в Канаде положен  поселенческий принцип. При формировании структуры органов местного самоуправления принцип разделения властей не применяется. В зависимости от численности  населения и других факторов муниципалитеты имеют различные объемы предметов  ведения, которые закреплены в муниципальном  акте.

Конституционные акты Канады устанавливают, что деятельность органов местного самоуправления регулируется провинциальным законодательством, а  деятельность органов управления двух территорий (Юкон и Северо-Западные территории) - федеральными законами. Подобный подход к законодательному регулированию  приводит к тому, что в каждой провинции создается свое обособленное законодательство и во многом уникальная система органов местного самоуправления.

Проблемы местного самоуправления Канады невозможно понять без учета районирования страны, национальных отношений и других факторов. Субъекты федерации именуются  провинциями, их всего 10. Кроме них, на Севере располагаются две территории - Юкон и Северо-Западные территории, - на которых проживает значительная часть индейцев, инуитов (эскимосов) и метисов.

Хотя Конституция  Канады, как отмечалось, закрепляет за провинциями исключительное право  регулировать деятельность органов  местного самоуправления, но нельзя игнорировать тот факт, что значительную часть бюджетов провинций и органов местного самоуправления составляют федеральные субсидии. Считается, что значительное финансовое участие федерального правительства в деятельности органов двух других уровней дает ему право участвовать в политическом регулировании проблем местного самоуправления. В итоге многие важные проблемы на практике решаются за столом переговоров на трехсторонней основе.

Предоставление  индейцам полного самоуправления затрудняется большой разбросанностью индейских  племен не только на огромных пространствах  Севера, но тем, что значительная часть  племен проживает в канадских  провинциях. Это накладывает на статус самоуправляемых территорий, занимаемых индейскими племенами, определенный отпечаток. Прежде всего, следует отметить несогласованность  положений Закона об индейцах с законодательством  отдельных провинций. Так, в соответствии с федеральным законом индейцы  имеют право на неограниченное занятие  так называемыми традиционными  видами деятельности: охотой, рыболовством. Практически же законодательство конкретной провинции устанавливает другой статус использования близлежащих  от резервации водоемов, лесов, тундры. Подобная противоречивость законодательства зачастую приводит к конфликтам.

Уточнению этих и других вопросов были посвящены  четыре федерально-провинциальных конференции  на высшем уровне, прошедшие после 1982 г. Исследованием проблемы и выработкой компромиссных путей ее решения  занимались также многочисленные парламентские  и правительственные комиссии. Эта  проблема весьма болезненна. Так канадские  аборигены, находящиеся под покровительством и защитой федерального законодательства, требуют, по крайней мере, 2/3 территории провинции, хотя коренные жители провинции составляют менее 2% ее населения.

Последние десятилетия  в Канаде обострилась проблема самоуправления крупных городов. В частности, одной  из причин обострения является рост численности  населения.

В целом канадское  местное управление относится к англо-саксонской системе с теми особенностями, о которых речь пойдет ниже. То есть, по сложившейся терминологии, здесь установлено самоуправление, поскольку на уровне муниципалитетов и территориальных административных единиц (графств, округов и т.д.) отсутствуют назначаемые центральным правительством чиновники; управление осуществляют избираемые местным населением органы. Только в двух Северных территориях существует система местного управления, или так называемая относительно централизованная система местного самоуправления. Здесь, наряду с выборными представительными органами, федеральное правительство назначает комиссаров, наделенных значительными властными полномочиями.

Виды  органов местного самоуправления

Система местного самоуправления Канады определяется административно-территориальным  делением каждой провинции. В административном отношении канадские провинции  поделены на графства. Последние в  свою очередь делятся на тауншипы и приходы. Несмотря на предпринимавшиеся в послевоенное время попытки осуществить единообразие в названиях и выработать единые критерии в формировании административных единиц, все-таки сохраняется их значительная неоднородность. Прежде всего, сохраняется традиционное деление на "городские" и "сельские" единицы. Наряду с этим в Восточных провинциях (Нью-Брансуик, Новая Шотландия) наиболее крупные административно-территориальные образования (сельские) имеют наименования графств, а на Западе (Британская Колумбия) подобные образования называются сельскими округами. В провинции Альберта одновременно употребляют оба названия: графство и округ. Менее крупные административные единицы именуются соответственно тауншипами и приходами. В Квебеке, например, встречаются оба названия: тауншипы и приходы. Однако, независимо от типа органов местного самоуправления, их в Канаде принято называть муниципальными.

Городские населенные пункты отличаются большей унифицированностью. В семи из десяти провинций их существует четыре типа: сити, тауны, вилиджи и сельские муниципалитеты. В этих провинциях законодательно установлены критерии разграничения муниципалитетов но численности проживающего в них населения. Так, для сити минимальная численность населения колеблется от 5 тыс. (Британская Колумбия, Саскачеван) до 15 тыс. человек (Онтарио). Для таунов этот минимум составляет 2 тыс. человек (Онтарио, Квебек) и 500 человек (Саскачеван). Наряду с численностью населения возможными критериями для образования муниципалитетов служат: общий уровень развития соответствующей единицы, ее доход, историческая значимость и т.д.

Следует иметь  в виду, что название "городской" имеет условный характер не только потому, что в их число включаются сельские муниципалитеты, но и в  связи с процессами урбанизации. По мере роста городов, расширения пригородной  застройки и образования урбанизированных зон многие размещавшиеся там  сельские населенные пункты практически  поглощены. Теперь сросшиеся городские  и пригородные зоны по плотности  и численности населения не отличаются от сити. Как следствие города стали терять компактную форму и все больше приобретают черты обширных урбанизированных районов. Теперь уже не отдельно взятый город, а группа взаимосвязанных городов с их окружением становится местом сосредоточения промышленности, расселения и, следовательно, основным объектом управленческих и иных решений. Такому изменению должны соответствовать определенные организационные структуры.

Резкий рост населения в определенных районах  страны приводит и к увеличению расходов местных бюджетов, что также создает  определенные трудности. Они усугубляются тем, что правительства провинций, как правило, не увеличивают сумму  ассигнований, отпускаемых на удовлетворение местных нужд. В результате этого  органы местного самоуправления вынуждены  изыскивать средства за счет местных  сборов и налогов, что возможно только в определенных пределах, или же прекращать самостоятельное существование  и вливаться в более крупные единицы. Последнее также достаточно болезненно, так как никакой муниципалитет не желает расставаться с самостоятельностью.

Определенным  выходом для многих крупных канадских  агломераций с населением, превышающим 500 тыс. жителей, было создание метрополитенского управления, которое напоминает минифедерацию. Каждый субъект метрополитенской системы продолжает сохранять независимое существование и определенную часть своих полномочий, но соглашается при этом быть частью более крупного формирования, которому передает некоторые свои полномочия.

До середины 1950-х годов некоторые метрополитены  управлялись более децентрализовано, т.е. основные решения принимались  органами городских округов или пригородов, а метрополитенский совет обладал незначительными полномочиями. В других - наблюдался более жесткий контроль метрополитенского совета и значительная зависимость от него окружных органов. Дальнейшую эволюцию управления агломерациями можно проследить на примере Торонто, расположенного в провинции Онтарио. Выбор этого города не случаен, поскольку многие канадские исследователи отмечают, что Торонто является моделью и "испытательным полигоном" для других метрополитенов.