Местное самоуправление в Великобритании

Местное самоуправление

В Великобритании исторически сложилось  несколько уровней местных органов  власти: от советов графства до советов  приходов и сельских островных советов (например, в Шотландии). В течение 30 последних лет в органах местного самоуправления происходили серьезные  структурные изменения; некоторые  советы были упразднены, появились  новые. Но с конца 70-х годов, с приходом к власти М.Тэтчер, закрепилась общая  тенденция к постоянному сокращению числа советов и сферы их компетенции.

В зависимости от степени урбанизации  населения различают так называемые <метрополитенские> районы (т.е. районы городских агломераций) и <неметрополитенские>, или сельские районы со значительно  меньшей численностью проживающего в них городского населения. Естественно, что функциональная структура советов  везде разная и определяется самими советами исходя из сложившейся ситуации.

По законам о местном управлении 1972 и 1985 гг. Англия, Уэльс, Шотландия  и Северная Ирландия, а также британская столица при некоторых общих  чертах управляются по-разному.

Так, Англия разделена на 39 графств и 36 городских округов. Графства, в свою очередь, делятся на округа (296). Округа в графствах состоят из более чем 10 тысяч сельских приходов. Уэльс поделен на 8 графств, состоящих из 37 округов, низовые территориальные единицы называются общинами. В Шотландии действует закон о местном управлении 1972 г., согласно которому создано 9 регионов, 53 округа, 3 островных территории и 1343 общины. В Северной Ирландии существует 6 графств, разделенных на 26 округов.

Все административные территории (за исключением приходов и общин, в  которых проживает менее 150 жителей) управляются советами, являющимися юридическими лицами. Приходы и общины без советов управляются собраниями избирателей. Советы графств, округов и. городских округов избираются на 4 года и обновляются первые три года ежегодно на одну треть. Советы приходов и общин избираются на 3 года без ежегодного обновления.

Главой исполнительной власти является председатель совета, избираемый советом из своего состава ежегодно и руководящий аппаратом наемных служащих муниципалитета.

К ведению советов графств законы о местном самоуправлении относят: полицию, пожарную охрану, землепользование, дороги (за исключением магистральных  и мостов), социальные службы, образование  и библиотеки, музеи, трудоустройство  молодежи, продовольствие и медикаменты, места отдыха и уборку мусора. В  компетенцию советов округов  и городских округов входят: налогообложение, городское и сельское землепользование, заводы и учреждения, жилищное строительство, местные дороги и стоянки автотранспорта, зрелищные мероприятия и реклама, борьба с шумом и здравоохранение, сбыт отходов и кладбища, социальное обеспечение. К ведению приходов и общин относятся: распределение  земельных участков, промыслы, туризм, пешеходные дорожки, автобусные стоянки, места отдыха.

Несколько отличается от этой схемы  управление Лондоном. Большой Лондон разделен (за исключением центра - Сити) на 32 района. Они управляются советами, сформированными по такому же принципу, как и окружные советы. К ведению советов относятся: развитие территории, налоги, жилищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение, пожарная безопасность, библиотеки, парки. Лондонский Сити управляется тремя палатами, в состав которых входят лорд-мэр, советники, шерифы и другие высокопоставленные должностные лица. Корпорация Сити имеет больше полномочий, чем городские округа Англии.

Центральные министерства и ведомства  осуществляют значительный контроль над  советами. Прежде всего местные органы власти зависят от центра в финансовом отношении, поскольку поступлений от местных налогов и других доходов не хватает на покрытие расходов. Законы, принятые в конце 80-х - начале 90-х гг., значительно усилили роль центра, и некоторые министры вправе даже принимать на себя исполнение обязанностей тех советов, которые, по их мнению, не справляются со своей работой.

Функции местного самоуправления регулируются и обеспечиваются законодательством, определяемыми правительством стандартами, правительственными полномочиями по прекращению  платежей, правительственным финансовым контролем и ревизиями, постановлениями  судов, выступлениями средств массовой информации, системой доступа общественности к информации, выборами местных органов  власти.

В результате реформ М.Тэтчер и политики, которую проводило правительство  Дж.Мейджора, в последние годы в британском обществе отмечалась явная потеря влияния местных демократических институтов, выражавшаяся в том, что целый ряд важнейших вопросов жизнеобеспечения перешел в ведение центрального правительства. В частности, органы местной власти потеряли контроль над здравоохранением, вопросами водоиспользования, над некоторыми аспектами деятельности полиции, над определением стандартов при производстве мяса.

Вместе с тем в последнее  время местным советам вменено  в обязанность решать проблемы, связанные с переработкой отходов, бездомностью, социальной защитой.

Постоянно и неуклонно ограничиваются расходы органов местного самоуправления путем сокращения правительственных  грантов, понижения предела местного налога, введения национального нормирования. Серьезно ухудшила финансовое положение  местных советов национализация налога на предприятия. В результате подобных финансовых мероприятий сложилась  ситуация, когда 85% средств местных  структур направляется сверху, а не собирается на месте, что в свою очередь  приводит к вынужденному и непопулярному  росту налогов на местном уровне.

В последние годы в Великобритании четко просматривается тенденция  к уменьшению числа независимых  членов советов. Кандидатам в члены  совета становится все труднее быть известными всем избирателям, поэтому  оказался возможным переход от преобладания независимых членов совета к преобладанию представителей партий. Таким образом, партийные группировки в рамках местных советов стали важным фактором в принятии решений. Типичными  являются советы, в которых ни одна партия не имеет решающего перевеса голосов.

В своей деятельности советы в принципе стремятся все в большей степени  отражать интересы населения. Считается, что демократическая система  лучше всего работает, если избиратели знают, что именно советы делают или  собираются делать.

Британский закон дает избирателям  право на получение информации о  работе советов, а также право  присутствовать на заседаниях советов  и их комитетов. Если совет намерен  обсуждать что-то при закрытых дверях, у него должен быть для этого достаточный  повод, соответствующий закону. Доступность  информации о деятельности советов  достигается следующим образом: повестки дня их заседаний рассылаются  газетам, радио- и телевизионным  станциям за неделю до заседаний совета и его комитетов; члены советов  обязаны встречаться с работниками  средств массовой информации, интересующимися  тем, что рассматривает совет; журналистам, желающим присутствовать на заседаниях, предоставляются необходимые условия; регулярно выпускаются сообщения для прессы, чтобы привлечь внимание работников средств массовой информации к важным вопросам, рассмотренным советом, и к принятым решениям; при советах функционируют специальные отделы связи с общественностью для ответов на вопросы работников СМИ и общественности, а также для публикации сведений о деятельности советов; публикуются, как правило, два отчета в год о деятельности совета и о решениях, принятых в предыдущие полгода; перед принятием некоторых решений совет консультируется с избирателями. 

Гражданская (государственная) служба

Гражданскими (государственными) служащими Великобритании являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом.

В соответствии с принципом отделения  государственного управления от политики, положенным в основу государственной  службы Великобритании, все государственные  должностные лица подразделены на две  основные категории: политиков, заменяемых в случае ухода правительства  в отставку, и администраторов-профессионалов, нанимаемых на постоянную работу независимой  от других административных органов  Комиссией гражданской службы. К числу государственных служащих-политиков относятся в первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Безусловно, высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической ответственности за их последствия.

Гражданскими служащими не считаются  судьи, военнослужащие, служащие полиции  и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители  всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием - <служащие общественного (публичного) сектора>. Непосредственно на гражданской службе занято 10% служащих общественного сектора.

Гражданская служба подразделяется на внутреннюю и дипломатическую. Секретарь кабинета министров возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества - дипломатическую.

Исторически гражданская служба считается  прерогативой короны (королевской власти) и поэтому регулируется в основном не законами, а приказами короны в Совете, а также распоряжениями министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции.

В настоящее время управление гражданской  службой осуществляет премьер-министр.

По характеру своей работы и  должностному статусу все гражданские  служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных обязанностей.

В состав высшей группы служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари  министерств, их заместители и помощники  заместителей. Для них существуют особые правила пребывания в должности. Все остальные служащие разделены  на несколько категорий. Первая, <общая>, категория включает группы: административную (старшие исполнители, ученики-администраторы, секретари-помощники, клерки и т.д.); экономистов; статистиков; сотрудников служб информации и др. Вторая категория - научные работники. Третья - технические специалисты ( инженеры, архитекторы и т.д.). Имеется также категория юристов. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные.

Система набора гражданских служащих предполагает проведение письменных экзаменов  и обязательного собеседования  по программам ведущих британских университетов. При наборе на высшие должности предпочтение отдается устным собеседованиям. Назначения высших должностных лиц проводятся министром гражданской службы, т.е. премьер-министром. Назначения на другие должности - руководителями соответствующих  министерств, осуществляющими набор  самостоятельно, но под контролем  комиссии гражданской службы.

Гражданские служащие имеют ряд  существенных льгот, гарантируемых  государством. Прежде всего гарантируется пожизненная занятость служащего, преждевременные увольнения возможны только в случае грубейших нарушений трудовой дисциплины. Кроме этого, служащие освобождены от оплаты взносов в пенсионный фонд, а право на пенсию в размере одной трети заработной платы возникает у них при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.

В правах гражданских служащих существуют, однако, и некоторые ограничения. Высшим должностным лицам запрещено  заниматься политикой на общенациональном уровне. Для участия в местной  политической деятельности всем служащим необходимо разрешение руководства  соответствующего ведомства, выдаваемое не во всех случаях и при обязательном условии лояльности к учреждениям, которые они представляют. Ограничения  касаются участия в финансовых операциях  и тех сделках с акциями  и земельными участками, которые  могут привести к столкновению частных  и служебных интересов. Специальное  разрешение на политическую деятельность требуется и после выхода в  отставку.

С конца 40-х годов снят запрет на профсоюзную деятельность гражданских  служащих, а в последние годы профсоюзы  получили право и на проведение забастовок.

С начала 80-х в результате реформ, проведенных правительствами Тэтчер-Мэйджора, гражданская служба Великобритании претерпела ряд существенных изменений.

Последовательно осуществлялось сокращение числа государственных служащих. К моменту прихода к власти М.Тэтчер (1979 г.) в Великобритании было 732 000 гражданских служащих, когда  она ушла в отставку (1990 г.) - 565 000, а в 1995 г. - уже 554 000. Это число и  дальше уменьшается.

Система мероприятий по реформированию государственной службы была предложена в программе под названием: <Улучшение  управления в правительстве: следующие  шаги>, опубликованной в феврале 1988 г; В ней говорилось, что главная  цель изменений должна заключаться  в том, чтобы установить совершенно новый способ управления. Центральная  ветвь гражданской службы должна состоять из относительно небольшой  группы менеджеров, занимающейся обслуживанием  министров и управлением министерствами, которые становятся <спонсорами> разработанных правительством программ и вновь создаваемых служб. Подотчетными этим министерствам станут агентства, имеющие свой собственный персонал, который может обладать или не обладать статусом государственных  служащих. Они будут заниматься предоставлением  соответствующих услуг с четко  обозначенной ответственностью между  министром и постоянным секретарем министерства (заместителем министра), с одной стороны, и председателем  или главным управляющим агентства, с другой. Как министерства, так  и их агентства должны иметь упрощенную и более открытую структуру. Новые  агентства были в основном включены в аппарат государственной службы, на министров возлагалась ответственность за их работу. Кроме того, они находятся в компетенции комитетов парламента, национального ревизионного ведомства и члена парламента, ответственного за администрацию (омбудсман).

К июню 1993 г. 339 000 чиновников (более 60% их общего числа) уже работали в агентствах или службах, приравненных к ним. Самое большое из 84 агентств (социального  обеспечения) насчитывало более 60 000 служащих, в некоторых маленьких  агентствах работало менее 100 служащих. При таком большом различии в  размерах (и функциях) для агентств не существует одних и тех же правил. После 1993 г. еще двадцать служб (более 28 000 чиновников) были выставлены на конкурс  для получения статуса агентства, самое большое - судебной службы с 10 000 чиновников - приобрело этот статус в апреле 1995 г.

Важные нововведения имели место  при назначении главных управляющих  агентств. Они назначались по контракту  на три или пять лет, большинство - в результате открытого конкурса, и не имели в прошлом отношения  к государственной службе.

В 1991 г. была принята Гражданская  хартия, в которой правительство  пообещало улучшить работу общественных служб и ориентацию их на потребителя. После этого были созданы графики  достижения более высоких результатов, особенно в таких областях, как  здравоохранение и образование.

Последним шагом в разработке аппарата централизованного менеджмента  стало создание в мае 1993 г. ведомства  общественных служб и науки. Оно  возглавляется министром правительства, и в нем работает более 1200 чиновников. В ведомство входит ряд отделов, включая управление по эффективности, управление Гражданской хартией, а  также три агентства и колледж  государственной службы.

Внедрение в государственную службу посредством создания агентств, которые  должны проходить <тестирование рынком>, элементов приватизации и коммерциализации, вызывает в Великобритании споры  и критику со стороны оппозиционных  партий. Вместе с тем на практике механизм парламентского контроля над  агентствами, как считается, достаточно эффективен.

Служащие местных советов рекрутируются  главным образом из представителей различных профессий, которые набираются на контрактной основе и в большинстве  случаев работают в течение всей трудовой жизни. Профессионалы занимают в основном наиболее ответственные  должности.

Работа всего штата <служащих> должна подвергаться ежегодной оценке со стороны руководства. Одним из важных ее итогов является определение  необходимости обучения в каждом отдельном случае в зависимости  от требований служебного положения.

Что касается обучения гражданских  служащих и всех служащих общественного  сектора, в Великобритании делается фактический упор на повышение квалификации работающих. В каждом министерстве имеется соответствующий отдел, специальные сотрудники и менеджеры  по подготовке и навыкам; функционируют  курсы, работающие по программам, подготовленным для данного ведомства. Учиться  можно очно или заочно. Некоторые  категории сотрудников (прежде всего  молодых) получают определенные льготы для посещения курсов в форме  предоставления свободных дней и  т.д.

В местных советах необходимость  обучения персонала определяется с  помощью центральной учебной  консультативной группы, состоящей  из представителей всех уровней и  сфер власти. Местные органы власти полностью покрывают расходы  по обучению, признанному необходимым.