Местное самоуправление в зарубежных странах

                                              Введение

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества.

В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система  местного управления. В большинстве  государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. 

Различия в построении систем местного самоуправления зависят  от многих факторов: политического  режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций. 

Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что  участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано  именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование  местных сообществ, облеченных реальными  полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально  приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов  местного самоуправления в различных  странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Поэтому рассмотрение особенностей местного самоуправления в ряде стран является необходимым

                                          1.Франция.

 Французская Республика - унитарное государство. Его составные части не являются ни государствами, ни государственными образованиями. Вплоть до недавнего времени административно-территориальная структура Франции и организация управления на местах воспроизводили те модели, которые были созданы еще в годы Французской революции и правления Наполеона I. Радикальные реформы были осуществлены в 80-х годах посредством принятия законов ор децентрализации¹.

Франция обладает довольно сложной административно-территориальной  структурой. Традиционно в качестве ее составных частей выступают: коммуна, кантон, округ, департамент и регион.

По Конституции 1958г. ²«территориальными образованиями являются коммуны, департаменты, регионы, местные образования с особым статусом и заморские территории». Однако только комунны, департаменты и регионы  располагают  органами самоуправления и служат территориальной основой деятельности  самоуправляющихся территориальных коллективов.

 а) Коммуна.

 Коммуна образует главную  базовую административно-территориальную  единицу Франции. Это старейший  самоуправляющийся  территориальный  коллектив, обладающий сравнительно  широкими полномочиями. Одна из  главных особенностей правового  статуса коммун заключается в  том, что их пределах никогда  не было органа общей администрации,  в лице назначаемого Правительством  чиновника. Функции представителя  Правительства в коммуне осуществляет  мэр коммуны.

 Представительный орган  коммуны, избирающий мэра,- муниципальный  совет.  В коммунах с населением  менее 100 жителей избирается 9 членов  муниципального совета, в коммунах  с населением  от 100 000да 149 999 жителей – 55 членов муниципального совета, в коммунах от 300 000 жителей- 69 муниципальных советников. В Париже членами совета избираются 163 советника, в Марселе-101 советник, в Лионе-73. Число членов  муниципального совета должно быть обязательно нечетным во избежание возможного разделения голосов поровну.

Муниципальные советники  избираются путем всеобщзего прямиго  голосования избирателями. В коммунах с населением менее 3500 человек используется мажоритарная система выборов в  два тура.  В коммунах с большим  числом жителей  используется комбинированная  избирательная система.

Коммуна самостоятельно решает вопрос о формировании исполнительных   органов на местах. Однако это компенсируется жестким контролем за деятельностью образования. Центральное  Правительство в лице своих представителей на местах – префекта и супрефекта - может приостановить исполнение решений муниципального совета в случае, если они противоречат законам Республики.

Действующее законодательство также предусматривает возможность  досрочного роспуска  муниципального совета.

 Таким образом, Коммуны имеют широкие полномочия, в частности, в сфере услуг для населения, часть из которых связана с ролью мэра как представителя государства на местном уровне:

-Гражданское состояние: регистрация рождений, браков и смертей.

-Выборы: организация выборов, ведение избирательных списков.

-Социальная помощь: ясли, помощь пожилым людям, некоторые дома престарелых, поддержка общественных организаций. Коммунальный Центр Социальной Помощи собирает заявки, анализирует потребности и работает на местном уровне. Он тесно сотрудничает с департаментом.

-Образование: строительство, оборудование, управление детскими садами и начальными школами.

-Обустройство и эксплуатация: застройка (разработка планов застройки, выдача разрешений на строительство), создание и эксплуатация рекреационных зон, содержание местного дорожного фонда, уличного освещения, зеленых насаждений, общественных зданий коммуны, общественного транспорта.

-Полномочия в сфере водоснабжения, оздоровления окружающей среды и уборки мусора.

-Защита общественного порядка при существовании, в отдельных случаях, муниципальной полиции.

-Культура: оборудование культурного и спортивного назначения .

-Поддержка жилого фонда, экономики и туризма.

-Муниципальные архивы.

-В некоторых коммунах: международная деятельность.

б) Департамент.

В рамках департамента действует  орган общей администрации в  лице перфекта, назначаемого Президентом  Республике в Совете министров по представлению министра внутренних дел. Официально он  импенуется комиссаром Республики. Департамент также образует самоуправляющийся  территориальный  коллектив.

Представительный орган  Департамента - генеральный совет, члены  которого именуются генеральными советниками  и избираются на основе всеобщего  прямого и тайного голосования. Применяется мажоритарная система  выборов в два тура. Избирательным  округом на выборах является кантон, отсюда и само название  этих выборов - «кантональные». Генеральные советники избираются на шесть лет, состав совета обновляется наполовину каждые три года.

Функции исполнительного  органа выполняет  председатель генерального совета, в ведении которого находятся все местные административные службы, содержащиеся за счет  департаментского бюджета.

В департаменте имеется представитель Правительства в лице префекта. Он руководит работой всех местных должностных лиц, отделений , управлений  и агентств.

Таким образом, в компетенцию департаментов входит: Социальная помощь, санитарный контроль, обустройство и содержание территории, образование, культура поддержка экономики, сельского хозяйства и туризма помощь коммунам (софинансирование).

в) Регионы. Вся территория Франции делится на 20 регионов, каждый из которых является одновременно самоуправляющимся территориальным коллективом. Цели создания регионов и их статус определены Законом от 2 марта 1982 года. В соответствии с этим Законом главным назначением региона является обеспечение экономического, социального , культурного и научного развития.

Регионы обладают собственным  бюджетом, разрабатывают собственные  планы развития.

Главным представительным органом  региона является региональный совет, члены которого избираются путем  всеобщих и прямых выборов, которые проводятся по департаментам. Применяется пропорциональная избирательная система. Каждый департамент образует многомандатный округ.

Региональный совет работает в сессионном порядке, его собранитя  должны проводиться не реже одного раза в квартал. В период между  сессиями функции регионального  совета частично осуществляет бюро, избираемое членами советами состоящее из председателя совета и его заместителей.

Функции органа исполнительной власти осуществляет председатель регионального  совета. Региональный комиссар Республики сохраняет только  полномочие по контролю за законностью решения регионального совета.

Следует отметить наличие  на региональном уровне ещё одного важного органа, который отсутствует  у других территориальных коллективов. Это экономический и социальный комитет региона. Получение его заключения в соответствующих областях является обязательным для регионального совета, хотя само заключение обязательной силы не имеет.

 Таким образом, Регионы включают в себя территорию нескольких департаментов. В их компетенцию входит следующее:

-Экономическое развитие (основная область работы): экономическая помощь, поддержка исследований и развития, разработка и согласование с коммунами, сообществами коммун и департаментами региональной схемы экономического развития на пятилетку.

-Развитие территории: основной субъект диалога с государством, ведение совместных проектов (см. плановый контракт между государством и регионом); разработка регионального плана обустройства и развития территории.

-Транспорт: разработка регионального плана инфраструктуры и транспорта; организация регионального железнодорожного сообщения.

-Образование: строительство, содержание и оборудование лицеев; набор и управление техническим и вспомогательным персоналом лицеев; участие в финансировании университетов, хотя эта функция и относится к компетенции государства.

-Профессиональное образование: формирование и реализация региональной политики профессиональной подготовки и начального профессионального художественного образования

-Культура и спорт: региональные музеи, региональное спортивное оборудование, общая инвентаризация культурного наследия, содержание и управление некоторыми памятниками, преданными в их ведение.

-Здравоохранение.

-Помощь коммунам и департаментам (совместное финансирование).

-В большинстве случаев: международные отношения.

                                                      2.ФРГ.

Германия  как единое государство существует сравнительно недолгий исторический  срок.

Германия — демократическое, социальное, правовое государство. Она состоит из 16 земель. Государственное устройство регламентировано Основным законом Германии. По форме правления Германия — парламентская республика.³

Германия имеет федеративное устройство. Это значит, что политическая система государства делится на два уровня: федеральный, на котором принимаются общегосударственные решения международного значения, и региональный, на котором решаются задачи федеральных земель. Каждый уровень обладает собственными органами исполнительной, законодательной и судебной власти.

Кроме классического разделения властей по горизонтали – на законодательную, исполнительную и судебную, власть в ФРГ разделена «по вертикали» - существуют федеральные органы управления, органы управления 16 федеральных земель, органы власти районов (в ФРГ их представляют крупные административно-территориальные  единицы, где проживают до 500 тыс. человек) и властные структуры самоуправляющихся  коммунальных корпораций (общин, городов).

Местное самоуправление в  Германии – это вопрос компетенции  субъекта федерации. Каждая федеральная  земля вправе решать этот вопрос по-своему, а федеральный центр не вправе вмешиваться в вопросы организации  местного самоуправления. Таким образом, правовая база для функционирования местного самоуправления – это законы федеральных земель. Единственный законодательный  акт федерального уровня – это 28 статья Основного закона, которая  гласит, что община имеет право  на самоуправление, а государство  обязано это право предоставить.

Основной закон не содержит подробных постановлений о местном  самоуправлении. Он указывает, что общинам  должно быть гарантировании право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества.

Объединения общин также  обладают правом самоуправления. В  округах и общинах должны создаваться  представительные органы путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов.

Каждая земля самостоятельно определяет структуру и полномочия органов местного самоуправления.

Большинство земель  ФРГ  в административном отношении делятся  на округа, уезды и общины;  большая  часть новых земель – только на уезды и общины. Крупные города приравниваются к уездам.

Города- земли Берлин, Бремен и Гамбург имеют свои особенности  административного устройства. Берлин делится на районы, которые пользуются самоуправлением, но не обладают правами  общин: они не принимают  собственный  устав и не обладают финансовой самостоятельностью.

Бремен состоит из двух общин, являясь одновременно землей и объединением общин. Гамбург- одновременно земля и община, подразделяющаяся на городские районы.

Система местного самоуправления создается в округах. Она формируется  представительственными учреждениями, действует по их прямым указаниям  и подчиняется им по всей своей  деятельности.

Органами управления в  округе является правительственный  президент, назначаемый  правительством или премьер-министром земли и подчиняющийся министру внутренних дел земли.

При правительственном президенте образуется  правительственный президиум.

Правительственным президентом  подчинены главы местной администрации  в уездах - ландраты( уездные директоры). Параллельно с ними в уездах существуют и органы местного самоуправления. Там образуются выборные органы, представляющие население уезда.

Что касается общин, то она является корпорацией публичного прапва, обладающей правом самоуправления в местных делах Сфера самоуправления  определяется законами земель и охватывает в основном вопросы коммунального хозяйства. Земельные конституции обычно относят к компетенции общин следующие вопросы:

-управление общинным  имуществом и общинными предприятиями;

-местный транспорт и  дорожное строительство;

-коммунальные услуги;

-местная полиция и  пожарная охрана;

-местные культурные учреждения;

-социальные учреждения.

Общинные власти  функционируют  и как исполнительные органы государства  и как самостоятельные политические органы.

Структура коммунального  самоуправления определяется  Положением об общинах, которое принимается  в виде земельного закона.

Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и администрации.⁴

Южногерманская модель, применяемая, в частности, в Баден-Вюртемберге, Баварии, характеризуется слиянием верхушки представитель ной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и тому подобное) избирается непосредственно населением. Так же избирается и глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Эту модель называют конституцией со вета.

Другая модель применяется  в городах таких земель, как  Гессен и Шлезвиг-Гольштейн, а также  в городах-землях Берлине, Бремене  и Гамбурге.

Она характеризуется тем, что избранный населением представительный орган формирует свой коллегиальный исполнительный орган – магистрат или сенат, который состоит из бургомистра и почетных (то есть работающих общественных началах) членов. Называется такая модель «Конституция магистрата».

Третья модель характерна для земель Рейнланд - Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн. Она предусматривает, что избранный населением представительную корпорацию, и местную очередь, избирает бургомистра, который возглавляет и представительную корпорацию, и местную администрацию, соединяя функции главы общины, и главы администрации. Такую модель именуют конституцией бургомистра.

Наконец, четвертая модель, существующая в землях Северный Рейн-Вестфалия  и Нижняя Саксония, напоминает англосаксонскую  сис тему "совет – управляющий". Представительный орган, как и везде, избирается непосредственно населением. Однако создаваемый этим орга ном  исполнительный комитет не является местной администрацией, а готовит  лишь решения представительного  органа.

Структура местного самоуправления в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти – “законодательной” (представительной) и исполнительной. Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет  общины. Вторым важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская  администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости  от типа структуры управления, руководителей  департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное  управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета.

Несмотря на широкие законодательные  возможности для разнообразия организации  местного самоуправления, почти во всех федеральных землях местное  самоуправление организовано одинаково. Оно осуществляется на уровне отдельных  общин, поселений, на уровне муниципальных  районов. Существует также ряд крупных  городов, в которых управление самостоятельное. В немецкой терминологии такая модель называется двухуровневой.

                                              3.США.

В США не существует единой системы  местных органов власти, поскольку каждый штат вправе решать этот вопрос по своему усмотрению в соответствии с установленной им же административно - территориальной системой. ⁵

Органы местного самоуправления обладают значительными финансовыми  средствами , получаемыми из собственных  источников, от правительств штатов и  федерального правительства.

Основные административно-территориальные  единицы, на которые  делятся штаты (кроме Род-Айленда и Коннектикута) являются графства. В стране насчитывается  более трех тысяч графств , но размер  их территории и численность населения  различны.

Системы управления в графствах  определяются конституциями и законами штатов. Существуют две основные формы советов графств: совет комиссионеров и совет контролеров. Первая предусматривает  избрание населением трех-пяти членов  Совета. Которые руководят всей практической работой по конкретным направлениям. Вторая предусматривает представительство  в составе выборных должностных лиц муниципальных  образований, входящих в графство. Обычно у советов нет постоянного председателя и они собираются на свои заседания не чаще одного раза в месяц. Совет вправе вводить местные налоги и сборы , принимать и контролировать бюджет, следить за организацией и проведением выборов. При советах создается аппарат чиновников, который и осуществляет реальное управления в графстве.

Во многих графствах отдельно избирается шериф ( начальник полиции и судебный исполнитель), прокурор, казначей.

Аппарат управления возглавляет  администратор, который назначается  советом или избирается населением. Это должностное лицо как бы олицетворяет исполнительную  власть по отношению к власти представительной.

Особенностью американской системы   местного самоуправления  являются тауны и тауншипы, т.е. самоуправляющиеся  общины, входящие в графство.

Тауны создаются на  базе одного или нескольких мелких городских поселений. Основным органом управления выступает таун - митинг, т.е. собрание жителей. Тауншипы создаются в сельской местности, главным образом в штатах Северного Запада.

Формой местного самоуправления выступают специальные  округа, создаваемые  легистратурой штатов для осуществления правления по ряду конкретных вопросов.

Город-это огромный мегаполис  с населением в несколько миллионов  жителей. Как правило, крупные города имеют свою хартию, т.е. своеобразную конституцию. Города управляются муниципалитетами.

Системы управления городами отличаются большим разнообразием, но в целом могут быть сведены  к трем основным⁶:

1. «Мер-совет»- наиболее старая и распространенная. При этой системе  население избирает однопалатный совет ( от 5 до 50 человек) , который выполняет роль маленького парламента, созываемого примерно раз в месяц. Параллельно население избирает мэра( на 2-4 года), который воплощает исполнительную власть. Мэр и совет делят полномочия по назначению руководителей  отделов и управлений , координируют их деятельность. Мэр обладает правом вето, составляет проект бюджета.
2. «Совет-управляющий»- отличается тем, что управляющий , являющийся главой администрации , не избирается населением, а назначается советом из числа опытных менеджеров, т.е. выступает как наемное должностное лицо.
3. «Комиссионная форма городского самоуправления»- как бы отвергает разделение властей, соединяя законодательные и исполнительные функции в руках единой комиссии. Эту комиссию в составе 5-7 членов на срок 2-4 года избирают жители  города. Один из членов комиссии становится  председателем.

Внутри крупных городов  оказывается несколько самостоятельных  муниципалитетов. Это так называемые митрополитенские  регионы, выросшие вследствие бурной урбанизации страны.

                                    4.Великобритания.

Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии представляет собой  унитарное государство, состоящее из  Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии.⁷

Вся территория государства  разделена на графства, унитарные  образования и округа.

Англия состоит из 34 графств, 46 унитарных образований и Большого Лондона.

Графства подразделяются на округа , которые делятся на приходы. Каждый уровень местного самоуправления  возглавляет совет, члены которого избираются на 4 года. В округе, называемом городом  или городском поселении , председатель- мэр.

 После реформы местного  самоуправления в Уэльсе в  1996г. 8 бывших графств и 37 округов  преобразованы в 22 новых унитарных  образования.

Шотландия подразделяется на 32 унитарных образования. Управление каждым унитарным образованием осуществляют  выборные советы.

На всех уровнях административно-территориального деления Королевства местная  власть представлена органами местного самоуправления. Самоуправление осуществляется советами, избираемыми населением. Члены местных советов (советники) избираются  гражданами на определенный срок. Они осуществляют  свою деятельность на безвозмездной основе и в сочетании с основной профессиональной деятельностью. При этом по действующему законодательству советники имеют право на освобождение от работы на определенный срок при выполнении своих депутатских обязанностей. Работодатель обязан не только  предоставлять советнику  такую возможность, но и оплачивать это время по  средней ставке  заработной платы.

Совет избирает из общего числа  советников председателя (мэра) и формирует  комитеты. Основная форма работы советов - сессия, на которой рассматриваются наиболее важные вопросы  местного самоуправления.

Законодательство  определяет компетенцию органов местного самоуправления  каждого уровня. Советы графств занимаются вопросами транспортного развития, дорожного движения, охраны порядка, образования, социального обслуживания, пожарной безопасности.

 К компетенции советов  округов относится здравоохранение, местное планирование, жилищное строительство.

Таким образом, на территории всей страны существует два, а иногда и три уровня местного управления. В каждой из этих единиц, за исключением  некоторых приходов и общин, есть органы управления - советы, которые  парламент наделяет специальными полномочиями. Все функции местного управления распределяются между советом графства и советом округа.

                                   Заключение

 Таким образом, наличие  эффективного местного самоуправления  необходимо для нормального функционирования  любого демократического государства.  При этом надо иметь в виду, что понятие "местное самоуправление" в зарубежных странах включает  в себя два вида органов  управления: местный представительный  орган, избираемый населением  соответствующей административно-территориальной  единицы и принимающий решения  по наиболее важным местным  вопросам, и исполнительный орган,  руководимый мэром (бургомистром), исполняющий решения представительного  органа и осуществляющий оперативное  управление и даже некоторые  государственные функции.

Во Франции  имеется три вида территориальных  самоуправляющихся коллективов. Это коммуна, департамент и регион.

Основные территориальные  единицы - департамент и коммуна- были созданы еще учредительным собранием в 1790г.

Главным критерием формирования департаментов служила возможность каждого жителя совершать путешествие из любого населенного пункта данного департамента в административный центр и обратно в течение дня.

Коммуны создавались на базе церковных приходов, что породило возникновение большого числа мелких коммун.

Потребности экономического и социального развития привели  к возникновению регионов. Их создание было начато еще в 1961 г.

Вопросы разграничения компетенций  между государством и самоуправляющимися коллективами были урегулированы законодательными актами, принятыми в 1983г.

 В ФРГ существует несколько уровней управления⁸:

1. Федеральный уровень.  На этом уровне Основным Законом  ФРГ установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления.

2. Уровень федеральных  земель. Конституции земель содержат  подробные положения, регламентирующие  форму и объем полномочий местных  органов власти. Строго унифицированного  порядка в организации власти  на уровне федеральных земель  не существует, потому этот порядок  в различных землях может значительно  отличаться. Этот уровень в Германии  называют средним уровнем. Основная  задача данного уровня государственной  власти федеральных земель, - обеспечение  контроля за соблюдением законодательства  всеми нижестоящими уровнями  власти.

3.Уровень района и городов  районного значения. Районы в  Германии являются публично-правовыми  корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной  административной единицей нижнего  уровня. В компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин.

4.Уровень городов и  коммун (общин).

В США не существует единой системы  местных органов власти. Основные административно-территориальные  единицы, на которые  делятся штаты (кроме Род-Айленда и Коннектикута) являются графства. Существуют две основные формы советов графств: совет комиссионеров и совет контролеров.

На территории всей Великобритании существует два, а иногда и три уровня местного управления. В каждой из этих единиц, за исключением некоторых приходов и общин, есть органы управления - советы, которые парламент наделяет специальными полномочиями.