Местное самоуправление в отдельных территориях

Содержание

Введение

Значение территориальных основ местного самоуправления сложно переоценить, поскольку они являются одним из важнейших компонентов в системе основ местного самоуправления. Анализ взаимосвязи территориальных основ с компетенционными, правовыми, организационными и финансово-экономическими основами местного самоуправления, позволяет говорить об их базовом характере, а примеры, подтверждающие этот тезис, существуют как в истории государства и права, так и в современном правовом регулировании.

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:

• создание муниципального образования;
• состав территории муниципального образования;
• границы муниципального образования;
• изменение состава территории муниципального образования; упразднение муниципального образования.

Нормы Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон) указывают, что муниципальными образованиями в Российской Федерации являются:

• сельское поселение;
• городское поселение;
• муниципальный район;
• городской округ;
• внутригородская территория города федерального значения.

Территориальные основы местного самоуправления, в силу важности своего значения, должны не только учитываться при правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления, но и в чем-то определять концепцию его реформирования.

Для российского местного самоуправления значение понятия «муниципальное образование» очень велико, так как оно, являясь объективированной формой территориальной организации местного самоуправления, играет ключевую роль при ее регламентации. Анализ эволюции понятий, характеризующих формы территориальной организации местного самоуправления, позволяет выявить последовательно проявляющиеся тенденции. Они выражаются, во-первых, в усилении «территориальной составляющей» и сокращении «социальной», «общественной» значимости этих понятий, а, во-вторых, связаны с увеличивающейся дифференциацией территориальных единиц, в пределах которых функционируют самостоятельные органы публичной власти. К указанным выводам позволяет прийти анализ таких понятий как «территориальный коллектив», «местное сообщество», «муниципальное образование», «поселение», «городской округ», «муниципальный район». Можно сделать вывод о том, что понятие «муниципальное образование» перестает использоваться для определения формы территориальной организации местного самоуправления, так как большее распространение получают новые, более узкие, но и более конкретизированные с точки зрения практического применения понятия. Фактически в настоящее время происходит трансформация понятия «муниципальное образование» в видовую категорию.

Цель данной работы – рассмотреть особенности организации местного самоуправления в отдельных территориях.

1. Местное самоуправление в сельской местности

В концепции Федерального закона № 131-ФЗ заложена идея двухуровневой системы сельского местного самоуправления, при максимальном сохранении действующих на момент принятия Закона муниципальных образований.

По замыслу законодателя, муниципальный район является производным муниципальным образованием по отношению к сельским и городским поселениям – базовым территориальным единицам местного самоуправления. Он создается в целях обеспечения эффективного решения вопросов межпоселенческого характера. Теоретически решение этих вопросов возможно также путем объединения усилий поселений на договорной основе и создания, если это необходимо для выполнения конкретных договоров, временных единых управленческих органов. Однако в условиях современной России это пока неосуществимо. Основная инфраструктура на селе сосредоточена в районных административных центрах – так сложилось исторически. Рационально использовать ее для обслуживания сельского населения крайне затруднительно без участия постоянно действующих на всей территории района органов муниципальной власти. Возможно, в будущем, когда наладятся межпоселенческие отношения и обновится сельская инфраструктура, существование районных муниципальных органов местного самоуправления и соответственно муниципальных районов потеряет смысл. Но сейчас на селе должны существовать межпоселенческие территориальные единицы, возглавляемые районными органами муниципальной власти.1

Жесткость правила о повсеместном образовании двухуровневого местного самоуправления не может не смягчаться особыми условиями расселения граждан страны в разных ее регионах. К территориям с низкой плотностью сельского населения закон относит территории субъектов Федерации и отдельных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации и отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения в Российской Федерации.

Закон содержит правило, по которому территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений. Кроме того, установлено, что сельские населенные пункты, расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, могут не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Таким образом, некоторое число сельских населенных пунктов может не иметь статуса поселения и входить в состав муниципальных районов непосредственно. Решение вопросов жизнедеятельности таких сел, деревень, хуторов должно осуществляться властями муниципальных районов. Самоуправленческие начала реализуются путем использования форм прямой демократии – общих собраний жителей населенных пунктов и др.

2. Состав территории муниципального образования

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, по сути, отождествлял понятия «поселение» и «населенный пункт». Таким образом, население любой деревни, любого хутора, насчитывающего несколько жителей, вправе было настаивать на создании муниципального образования со своим бюджетом, выборными органами и т.д. Неоднозначность этих положений приводила к протестам органов прокуратуры, к судебным разбирательствам по поводу некоторых решений властей субъектов Федерации, устанавливающих границы муниципальных образований.

Правовая ситуация осложнялась тем, что другие федеральные законы уравнивали содержание терминов «поселение» и «населенный пункт». Такой важный для решения территориальных вопросов документ, как действовавший тогда Градостроительный кодекс Российской Федерации, устанавливал, что городские поселения – это города и поселки, а сельские – села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные. Это усиливало неразбериху, которая отрицательно сказывалась на развитии демократического института публичной власти.

Федеральный закон № 131-ФЗ разграничивает понятия «поселение» и «населенный пункт». Сельское поселение изначально определялось как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). Не ограничиваясь этим определением, Закон установил подробные количественные параметры сельских поселений.2

Однако практика применения Закона показала, что некоторые из этих положений оказались неоднозначными, дававшими возможность их различного, в том числе расширительного, толкования, что приводило к решениям, противоречащим замыслу законодателя. К тому же выяснилось, что отдельные содержавшиеся в Законе требования не учитывают конкретные условия регионов и муниципальных образований.

Понятие сельского поселения в уточненном виде в Законе определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В некоторых регионах норму Закона, допускающую возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, использовали для включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа. В Ивановской области, например, 15 районов из 21 оказались наделенными статусом городского округа. Чтобы не допускать такие аномалии из определения городского поселения, содержавшегося в абз. 3 ч. 1 ст. 2 Закона, исключено положение о том, что к городу или поселку, составляющему городское поселение, может прилегать территория с находящимися на ней сельскими населенными пунктами, не являющимися сельскими поселениями.3

Упоминание о «прилегающей территории» исключено также из п. 5 ч. 1 ст. 11, который дополнен указанием на то, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные в соответствии с генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. В отличие от первоначальной, новая редакция данного пункта допускает возможность существования на территории городского поселения не только сельских населенных пунктов, но и поселков. Таким образом, в данном случае поселки понимаются как места расселения городского типа.

Понятие городского поселения в уточненном виде выглядит следующим образом: городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.

Еще одна поправка, внесенная в Федеральный закон № 131-ФЗ, связана с излишне строгим правилом, содержавшимся в первоначальном тексте Закона, о том, что в границах сельского поселения может находиться только один сельский населенный пункт с числом жителей более 1000 человек и (или) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Между тем нередкими оказались ситуации, когда на компактно заселенной территории находились два или три села с населением в 1050, 1100 или 1150 человек и не было никакой управленческой и экономической целесообразности их разделения на самостоятельные муниципальные образования. Поэтому п. 6 ч. 1 ст. 11 был изменен, и теперь он устанавливает, что в состав территории сельского поселения может входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек.

3. Границы муниципальных образований

Закон установил достаточно строгие критерии определения границ муниципальных образований.4

Первый критерий – критерий плотности населения. Он играет большую роль в намечаемой территориальной структуре муниципальной России. В соответствии с ним будут определены территории с низкой плотностью населения, в которых разрешено выделять межселенные территории. В остальных частях Российской Федерации территория должна быть полностью разграничена между поселениями, и здесь межселенных территорий заведомо не может быть.

На территориях с высокой плотностью вводится ограничение, согласно которому основой для поселения, имеющего статус муниципального образования, может быть населенный пункт с числом жителей не менее 3 тыс. жителей, т.е. втрое больше, чем на остальных территориях.

Пороговые значения для территорий с низкой и высокой плотностью населения установлены следующие: на таких территориях плотность сельского населения должна быть как минимум втрое ниже или втрое выше среднего по России показателя. Однако в законе говорится не о плотности сельского населения вообще, а о плотности населения только самих сельских поселений. Это можно понять так, что в качестве знаменателя придется брать площадь не страны или ее административной единицы, а только суммы площадей сельских поселений.

Но при этом обращает на себя внимание тот факт, что в п. 3 статьи 11 Закона говорится о «плотности населения сельских поселений», а не о «плотности населения в сельских поселениях». Кроме того, в демографических расчетах в таких случаях всегда используется площадь всей территории, а не только населенных пунктов или поселений.

Порогом, за которым начинаются территории с низкой плотностью населения, должна стать плотность примерно 0,75 чел/км2, потому что это втрое меньше, чем средняя по Российской Федерации плотность сельского населения (2,9 чел/км2). Соответственно, территориями с высокой плотностью должны считаться такие, где плотность сельского населения выше 9 чел/км2.

В то же время некоторые требования статьи 11 Закона сформулированы достаточно жестко, что ставит перед исполнителями на местах почти непреодолимые препятствия. Так, п. 5 ч. 1 ст. 11 Закона гласит, что в городское поселение может входить только один город или один поселок. Присоединять к городскому поселению можно только сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Между тем сегодня в России имеются 155 городов, в состав которых входят другие образования, помимо населенных пунктов, в том числе 34 города, 368 поселков и около 550 сельсоветов.5

Анализируя статью 11 Закона, можно сделать вывод, что важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Федерации будет находиться решение таких вопросов, как:

1) установление площади исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования, территории традиционного землепользования жителей поселения, рекреационных земель поселения и земель для развития поселения;

2) установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Федерации исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района включаются территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий;

3) включение в состав городского  поселения либо в состав сельских  поселений (а значит, и в состав  территории районов) сельских населенных  пунктов численностью населения  менее 3000 человек (для малонаселенных территорий – менее 1000);

4) наделение статусом поселений  сельских населенных пунктов  с численностью населения менее 1000 человек.

4. Изменение границ муниципального образования

Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований (ч. 2 ст. 131). Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 г. воспроизводилась лишь конституционная формулировка. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектов РФ гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности положений Конституции Удмуртской Республики установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. введены подробные нормы, содержащие правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ муниципального образования или его преобразования.6

В связи с тем, что Конституция РФ устанавливает только требование о необходимости учета мнения населения при изменении территориальных границ муниципальных образований, а Конституционный Суд Российской Федерации лишь провел аналогию указанной процедуры с процедурой референдума, в Законе сделаны соответствующие отсылки к процедуре проведения референдума с закреплением условия получения согласия населения по поводу изменения границ муниципальных образований.

Закон выделяет 2 отличающиеся друг от друга процедуры установления границ и преобразования муниципальных образований. Первая процедура устанавливает порядок определения границ и преобразования действующих муниципальных образований. Вторая относится к установлению границ вновь образованных муниципальных образований и наделению их статусом городского и сельского поселения, статусом городского округа, муниципального района.

В первом случае изменение границ муниципальных образований производится в порядке, установленном настоящей статьей с учетом ограничений абз. 1 ч. 3 ст. 84, т.е. всякое изменение границ действующих муниципальных образований, их преобразование возможно только на основе согласия населения соответствующих муниципальных образований.

Согласие населения при изменении границ муниципальных образований необходимо в следующих случаях:

– если изменение границ муниципальных районов связано с отнесением территорий поселений и (или) территорий населенных пунктов одного района к территориям другого района (ч. 2 ст. 12);

– если изменение границ поселений связано с отнесением территорий населенных пунктов, находящихся в границах данного поселения, к территории другого поселения (ч. 3 ст. 12).

Получение согласия населения при изменении границ района законом не предусматривается, если на территориях с низкой плотностью населения изменение границ района не затронуло границ поселений и населенных пунктов, входящих в состав данного района (ч. 4 ст. 12). В этом случае решение об изменении границ района и поселения принимается представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.

Положения новой редакции Федерального закона (ст. 12, 13, 24) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995 г. содержат конкретные правовые гарантии учета мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования проводится голосование граждан по указанным вопросам. В голосовании участвуют граждане тех муниципальных образований и населенных пунктов, границы которых подлежат изменению.

С инициативой об изменении границ муниципальных образований могут выступить:

– население;

– органы местного самоуправления;

– органы государственной власти субъектов РФ;

– федеральные органы государственной власти.

Таким образом, новый закон расширяет перечень субъектов, которые вправе выступать с инициативой об изменения границ муниципального образования. Кроме традиционных субъектов: населения муниципального образования, органов местного самоуправления муниципального образования, органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, к ним также теперь относятся федеральные органы государственной власти.7

Законом установлено, что население реализует свою инициативу в порядке, установленном для реализации гражданами инициативы проведения местного референдума.

Для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ муниципальных образований по аналогии с процедурой реализации инициативы граждан по проведению местного референдума необходимо выполнить следующие действия, предусмотренные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

– образовать и зарегистрировать инициативную группу;

– получить регистрационное свидетельство;

– осуществить сбор подписей жителей муниципального образования в поддержку инициативы проведения референдума по изменению границ;

– провести в избирательной комиссии муниципального образования экспертизу собранных подписей;

– направить в представительный орган муниципального образования решение избирательной комиссии для принятия решения о проведении голосования.

Указанные процедуры осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законом субъекта РФ о проведении местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Несмотря на то что закон не конкретизирует, какие именно органы местного самоуправления вправе выступить с инициативой проведения референдума по вопросу изменения границ, полагаем, что из числа органов местного самоуправления этим правом могут обладать только представительные органы муниципального образования.

Считаем целесообразным закрепить в законе регионального уровня положение, запрещающее выносить на голосование вопрос об изменении границ в случае отсутствия решения о выдвижении инициативы хотя бы одного представительного органа местного самоуправления из всех муниципальных образований, вовлеченных в этот процесс.

5. Преобразование муниципальных образований

Законом определено понятие преобразования муниципальных образований, чего не было ранее. В настоящее время под преобразованием муниципального образования понимаются:

– объединение нескольких муниципальных образований в одно;

– разделение одного муниципального образования на несколько самостоятельных муниципальных образований;

– изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ, и его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения при этом, так же, как и инициатива по изменению границ муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.8

Законом также определена процедура учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований. Здесь необходимо заметить, что в отношении преобразования поселений требуется согласие населения, выраженное непосредственно, а в отношении преобразования муниципальных районов предусматривается только учет мнения населения, выраженного представительным органом муниципального образования.

Это вполне закономерно, так как к компетенции поселений отнесено решение большей части вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих повседневные жизненные интересы населения, а муниципальными районами в значительной мере реализуются отдельные государственные полномочия.

Согласие населения при преобразовании муниципальных образований необходимо в следующих случаях:

– предполагаемого изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделения его из состава района (ч. 7 ст. 13);

– предполагаемого изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского поселения и включения его в состав района (ч. 7 ст. 13);

– если предполагаемое объединение муниципальных районов влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 4 ст. 13);

– если предполагаемое объединение поселений влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 3 ст. 13);

– предполагаемого разделения поселения, в случае образования двух и более поселений (ч. 5 ст. 13).

Во всех указанных выше случаях отсутствие согласия населения препятствует принятию закона субъекта РФ.

При преобразовании муниципальных образований, заключающемся в объединении и разделении муниципального района (муниципальных районов), получение согласия населения на такое преобразование Федеральным законом в редакции 2003 г. не предусматривается, если объединение районов или разделение одного района не затронуло границ других районов и поселений (ч. 4 и 6 ст. 13). В этом случае решения об изменении границ района и поселения принимаются представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.9

При изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа необходимо руководствоваться следующим:

– изменение статуса городского поселения осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти;

– инициатива населения об изменении статуса городского поселения реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума;

– инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении статуса городского поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;

– изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение;

– мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросу о преобразовании муниципального образования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;

– изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.