Местное самоуправление во Франции

Введение

Местное самоуправление во Франции имеет длительную историю  формирования и развития при различных  режимах. Оно претерпело множество  преобразований, которые помогли  ему прийти к современной организации.

Так как местное самоуправление базируется на основе принципов самоответственности, то его следует понимать как управление населением соответствующей территории своими делами и под свою ответственность. К предметам ведения местного самоуправления отнесен широкий круг вопросов, в том числе: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения, энергоснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и канализация. Муниципальным образованием должны обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность.

1. Правовая база местного самоуправления во Франции

Прежде, чем рассматривать  современное местное самоуправление во Франции, стоит ознакомиться с  историческим самоуправлением, чтобы  лучше понять, откуда пришла современная  система административно-территориального деления и местного самоуправления во Франции.

Конституция от 1791 г. определяла следующий порядок управления территориальными коллективами: в законодательный  корпус, входивший в состав Национального  собрания Французской республики, входили 745 представителей от 83 департаментов, входящих в состав королевства, кроме  тех представителей, избрание которых  может быть предоставлено колониям. Пункт 2 отдела 1 главы 1 конституции 1791 г. гласил: общее количество представителей распределяется между 83 департаментами в соответствии с территорией, населением и прямым обложением.

Кроме того, глава 4 (раздел 2) определяла порядок внутреннего управления. В соответствии с ней в каждом департаменте имеется высшее управление (администрация), в каждом дистрикте – подчиненное управление (администрация).

Сегодня Франция, в отличие большинства демократических стран Европы, является все ещё ​​наиболее централизованным государством. Именно здесь достаточно устойчивы традиции крепкой государственной власти, которая играет главную роль на уровне департаментов и областей. Конституция Франции 1958 года, которая действует по сегодняшний день, весьма скупо говорит о правах местного самоуправления. Это раздел 11 «О местных коллективах», в этом разделе есть единственная статья 72, которая посвящена местным коллективам.

«Статья 72. Местными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Все остальные местные коллективы образуются законом.

Эти коллективы свободно управляются  выборными советами в условиях, определённых законом. Представители Правительства в департаментах и ​​территориях отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов.

Помимо этого, статья 34 французской  конституции гласит, что «Закон определяет основные принципы свободного управления местных административных единиц, их компетенции и их налогов».

Когда Франция была абсолютной монархией, она в течение 17 — 18 веках была очень централизованным государством. Революция 1789 года сделала попытку провести широкую децентрализацию власти и предоставить автономию провинциям. Однако это лишь привело к ослаблению государства и созданию полной анархии, поскольку революционная власть была слишком слабой. После свержения сторонников децентрализации (жирондистов) якобинцами, опять началось внедрение жесткой централизации. Особая роль в этом отводится Наполеону, который считается отцом новой административной системы, построенной по строгим правилам государственной централизации и которая сохранялась почти в неизменном виде долгий период, вплоть до второй половины XX века. И фактически только начало 80-х годов ознаменовало переход от политики всеобщей централизации к постепенной децентрализации государственной власти и созданию условий для быстрого развития местного самоуправления.

Трудный процесс децентрализации, начавшийся в 1982 году, довольно сильно прогрессирует и постепенно сводит на нет унитарные традиции.

Законы 1982 — 83 годов, которые сформировали новый Административный кодекс Франции, ввели по крайней мере три наиболее важных нововведения, чем резко подняли статус органов местного самоуправления:

1) были установлены однообразные  правила административного контроля за действиями местных органов со стороны государства. А именно, одинаковый контроль устанавливался по отношению к решениям всех местных органов — муниципальных, генеральных и окружных советов, мэров или глав генеральных и окружных советов. Причем этот контроль был уже не на предмет целесообразности, а лишь на предмет законности, с применением судебных процедур.

2) префект является исполнительным  органом департамента как местного  коллектива, его функции перешли  к председателю генерального  совета. Теперь департамент, как  самоуправляющийся территориальный  коллектив, стал управляться исключительно  выборными органами власти.

3) принципиально изменился  статус округа, который в 1982 году  был только общественным образованием. После реформы он также стал  управляться выборным административным  органом.

Важнейшей в Законе № 82-213 от 2 марта 1982 была норма статьи 1, которую можно считать пусковой кнопкой процесса децентрализации: «Статья 1. Коммуны, департаменты и регионы являются свободно управляемыми избранными советами. Законы определяют распределение компетенций между коммунами, департаментами, регионами и государством, а также распределение народных средств, что следует из новых правил местной налоговой системы и передачи государственных кредитов территориальным общинам; организацию регионов, уставные гарантии, предоставляемые персоналу территориальных общин, способ избрания и устав избранников, а также формы сотрудничества между коммунами, департаментами и регионами и развитие участия граждан в местной жизни»[3].

Большая французская административная реформа проводилась по этапам. Следующий  этап реформы начался с новых  законов от 7 января 1983 года и 22 июня 1983 года. Этими законами определялся новый передел компетенции между государством и территориальными коллективами в пользу последних.

На сегодня законодательство Франции полностью регулирует все  вопросы, касающиеся организации и  деятельности местного самоуправления на всех уровнях административно-территориального устройства. Все эти законы объединены в Административный кодекс, который является фактически «конституцией» местного самоуправления во Франции.

2. Муниципальный совет

Коммуна во Франции — единственная административно-территориальная единица, где нет отдельного государственного властного органа, то есть теоретически мэр в своём лице сочетает главное должностное лицо местного самоуправления и представителя государственной власти. Но чтобы избежать такого сочетания в одном лице функций государственной исполнительной власти и местного самоуправления, многие функции государственной исполнительной власти, принадлежавших мэру, с 1983 года переданы в функции местного самоуправления. То есть роль коммуны как государственно - административной единицы очень уменьшилась и стала реально автономным территориальным коллективом.

Коммуна является старейшим  территориальным образованием, в  рамках которого реализуется принцип  демократического самоуправления. Кроме  того, коммуна как совокупность людей, живущих на определённой территории, является элементом гражданского общества. Будучи организованным и управляемым  коллективом», она служит основанием пирамиды власти. «Во Франции насчитывается 36 763 коммуны (в том числе 32 тыс. коммун с населением менее 2 тыс. жителей; 25 тыс. коммун с населением менее 700 жителей  и 4082 коммуны с населением менее 100 человек). В соответствии с законодательством  все коммуны имеют одинаковые полномочия, источники ресурсов и  статус (за исключением Парижа, Лиона  и Марселя, трех крупнейших городов  Франции, статус которых несколько  другой). Важнейшими атрибутами коммуны  являются название, территория и население. Большинство коммун носит старые, исторические названия, изменения которых допускаются в двух случаях: когда меняются границы территории или сливаются несколько коммун, и когда к старому названию добавляется новое (в память о знаменитом жителе коммуны или в туристических целях, например: Шамони-Мон-Блан, Карла-Бейль). Изменение названия происходит по установленной процедуре и вступает в силу после издания правительством специального декрета. Территориальные границы коммун устанавливаются государством и их изменения также требуют особой процедуры и специального декрета Правительства. Численность населения устанавливается декретом, публикуемым после переписи населения и имеет важное значение для коммуны: в соответствии с численностью государство устанавливает размеры дотаций, нормы для выборов муниципальных советников и другое.

Законы о децентрализации  не сильно изменили характер функций  властей коммуны. Закон от 2 марта 1982 года ввел три новых положения, способствующих улучшению деятельности коммун: их решения обладают полноправной исполнительной силой, опека над  ними отменена, а финансовый распорядитель  становится автономным по отношению  к бухгалтеру. Рамки компетенции  коммуны установлены лишь законом  или судебной практикой. Итак, основными  функциями коммун являются:

• гражданские функции: регистрация рождений, браков и смертей; организация демографических и военных переписей, празднование свадеб, выдача разрешений на ингумацию, уход за кладбищами);
• выборные функции: ведение избирательных списков, организация политических и профессиональных (советы поверенных, социальное страхование, консультативные палаты) выборов;
• полицейские функции: регулирование шумов, стоянок, парковок и так далее;
• социальная деятельность: «бюро социальной помощи», предшественники «коммунальных центров» действуют более ста лет и ведут разнообразные программы (бесплатное питание для престарелых, безработных; медицинские консультации; создание детских садов, яслей);
• образование: строительство, содержание школ, а также распределение учащихся и преподавателей для работы школы;
• обустройство территории;
• экономическая деятельность: формирование, утверждение и исполнение основного бюджета и дополнительного, где устанавливаются предварительные доходы и расходы торгово-промышленных служб.

Коммунальными органами являются Муниципальный Совет - решающая инстанция, избираемая всеобщим голосованием, и исполнители - мэр и его помощники, избираемые в рамках Муниципального Совета.

Муниципальный совет, состоящий  из муниципальных советников, число  которых колеблется в зависимости  от численности населения коммуны: от 9 (города численностью менее 100 жителей) до 69 (для коммун более 300 тыс.). Для  городов с особым статусом установлено  специальное число советников: Париж - 163 советника, Лион - 73 советника, Марсель - 101 советник. Число советников всегда нечетное.

Муниципальный совет занимается практически всеми делами коммуны, за исключением тех, которые законодательно закреплены за мэром или государственными структурами. К ним относятся:

• принятие (до 31 марта) исходного бюджета, состоящего из двух документов: основного бюджета и дополнительного бюджета (описывающего предварительные поступления и расходы торгово-промышленных служб коммуны);
• утверждение (до 30 июня) финансового отчета мэра по завершившемуся финансовому году и утверждение дополнительного бюджета;
• вопросы организации работы муниципалитета и администрации коммуны, создания новых служб (утверждает штаты, статус, режим функционирования);
• вопросы управления имуществом коммуны (принимает решения о продаже или покупке, устанавливает тарифы, дает разрешения на контракты и работы);
• рассмотрение и утверждение проектов городской планировки и гражданского строительства, планов использования земли;
• предоставление заключений по запросам государства, региона, департамента и соседних коммун;
• возбуждение судебных исков.

Существует ещё одна очень  важная функция Муниципального совета - информирование граждан о происходящих событиях, изменениях в коммуне. Выделяют разные организационные формы диалога  Муниципального совета с гражданами:

• открытые муниципальные комиссии, разрабатывающие вопросы совместно с ассоциациями;
• внемуниципальные смешанные комиссии, в которые могут входить и муниципальные советники. Одни комиссии действуют на постоянной основе, другие создаются на время решения одной проблемы. Важно следить, чтобы в составе комиссий были не только представители самых обездоленных слоёв;
• муниципальные службы, организующие по своему кругу вопросов совместную работу выборных должностных лиц и представителей ассоциаций для объединения их усилий;
• общественные мастерские урбанизма объединяют местных выборных деятелей, граждан, руководителей ассоциаций и специалистов. Они занимаются проблемой обустройства города, распространяют информацию, собирают мнения жителей, помогают жителям сформулировать их требования или технически обосновать их предложения;
• в больших городах, разбитых на кварталы, комитет квартала является представительным органом граждан и посредником между кварталом и муниципальным городом. Он привлекает внимание городских властей к проблемам квартала.

Согласно закону 1982 года префект утратил право контроля за решениями совета на предмет целесообразности, и хотя за префектом осталось право контроля решений на предмет законности, отмена незаконных решений возможна лишь административным судом (4). В то же время закон обязывает совет передавать принятые ею решения представителю государства, и решение совета считается вступившим в силу лишь после передачи его префекту и объявления (опубликования, обнародования).

Если префект считает  решение незаконным, в течение 2-х  месяцев со дня получения решения  он может обратиться в административный суд для признания решения  незаконным или срочного приостановления  исполнения решения до окончательного рассмотрения его судом.

В случае необходимости, префект  обоснованным постановлением может  приостановить деятельность совета на срок не более месяца. Об этом префект  сообщает министру внутренних дел.

Если совет не может  обеспечить управление коммуной, он может  быть распущен указом президента республики, если это одобрено на заседании Совета Министров.

Мэр и его заместители  составляют исполнительный орган совета — муниципалитет.

Мэр и его заместители  избираются муниципальным советом  исключительно из советников. Мэр  избирается тайным голосованием по мажоритарной системе в два тура. Количество заместителей определяется советом, но не может превышать 1 / 3 количества муниципальных советников. Заместители избираются по одному в порядке важности. Мэр и заместители за свою работу получают определённую доплату и некоторые льготы. Полномочия мэра, как представителя коммуны, достаточно велики. Он представляет интересы коммуны в отношениях с другими органами и организациями и государством, имеет право заключать соглашения и договоры, выполнять делегированные советом полномочия, руководить муниципальными службами, назначать управленческий персонал, налагать дисциплинарные взыскания на коммунальных служащих, выдавать разрешения на строительство, он также имеет полномочия необходимые для поддержания порядка в коммуне.

Крупные городские коммуны  могут быть разделены на районы. Деление города на районы не наносит  ущерба единству коммуны, поскольку  районы не являются юридическими лицами и не имеют своего бюджета, а только свою ​​смету, которая устанавливается  муниципальным советом. Сметы районов  являются лишь приложением к бюджету коммуны.

Представительным органом  является совет района, состоящий  из муниципальных советников, избранных  в этом районе, и из районных советников, число которых должно быть вдвое  больше муниципальных советников. Эти  советники избираются вместе с муниципальными советниками по той же системе, причем районными советниками становятся те, кто не вошёл в состав муниципального совета. Совет района функционирует  по тем же принципам, что и муниципальный  совет, причем роль мэра в деятельности совета такая же как и на муниципальном уровне.

Мэр района избирается районным советом из числа его членов, являющихся муниципальными советниками.

3. Департамент и округа Франции

Департамент во Франции является вторым после коммуны уровнем  административно-территориального устройства, на котором параллельно работают два органа власти: генеральный совет  как орган самоуправления, и префект  как орган государственной власти.

Представительным органом  местного самоуправления является Генеральный  совет.

Генеральный совет формируется  на основе всеобщих прямых и свободных  выборов, которые организуются и  проводятся в кантонах по мажоритарной системе в два тура. Срок мандата депутата Генерального совета — 6 лет. Для обеспечения стабильности политики Генерального Совета, выборы в совет проводятся каждые три года, когда избирается одна треть совета.

После каждого обновления, то есть каждые три года, Генеральный  совет из своего состава избирает Председателя, который одновременно является и руководителем исполнительного  органа департамента.

По общему принципу в компетенцию  Генерального совета входит право решать все вопросы, относящиеся к компетенции  департамента и не входящие в компетенцию  других органов департамента.

К важнейшим полномочиям относятся:

1) Утверждение бюджета и отчет о его выполнении;

2) Определение политики развития департамента;

3) Установление ставок  налогов внутри департамента;

4) Создание общественных  служб департамента и установление общих правил их функционирования;

5) Определение штата работников служб департамента;

6) Принятие решений относительно  всего имущества департамента (приобретение, использование, отчуждение имущества);

7) Предоставление по просьбе  определённых учреждений государства  заключения относительно распределения кредитов в департаменте и так далее.

Департамент является ключевым звеном в системе исполнительной власти. Это тот уровень, где сконцентрирована местная государственная администрация. Во главе этой администрации стоит  префект, а сама администрация наделена очень большими властными полномочиями и включает в себя целую систему  важных служб, обеспечивающих осуществление  государственной политики на региональном уровне.

Префект — представитель правительства в департаменте, он обязан информировать правительство о состоянии дел в департаменте, а также доводить политику правительства в местных выборных органов и оказывать им содействие в проведении этой политики.

После Великой Французской революции и периода гражданской войны и сепаратистских мятежей, вопросы образования административно-территориальных единиц, больших чем департамент, вообще не ставился. Однако с развитием государства и появлением проблем регионального развития, для обеспечения координации работ и интересов коммун или департаментов в совершении каких-то важных для региона совместных проектов, стали появляться округа, которые изначально не имели устойчивый характер. Единственным органом власти на этом уровне был окружной префект, при котором действовала специальная комиссия по экономическому развитию округа, которая имела ограниченный консультационный характер. Затем эта комиссия была заменена окружным советом, формировавшимся за счёт косвенных выборов и считавшимся общественным органом без властных полномочий общей компетенции.

Только закон от 2 марта 1982 года вывел округ на новый уровень  развития, поскольку за ним был  фактически закреплен статус местного коллектива, хотя роль местной государственной  власти на этом уровне значительно  выше.

Именно округа участвуют  в создании общенациональных планов развития, добиваясь в этих планах выполнения приоритетов окружного  развития. Согласно такому назначению законом и определяется его компетенция  в некоторых областях: 1) Занятость  и профессиональная подготовка населения. Округ ежегодно утверждает программу  профессиональной подготовки, создает  центры профессионального обучения. 2) Обеспечение жильем. Округ определяет приоритеты развития жилищного строительства  и осуществляет специальные жилищные программы. 3) Обустройство речных портов, за исключением общенациональных крупных  портов.

Кроме этого, округа могут  открывать различные музеи и  художественные учебные заведения, они могут оказывать помощь в  проведении научных исследований и т. д.

Заключение

Основы современного статуса  местных органов власти регулируются действующей Конституцией и следующими законодательными актами: Законом от 02 марта 1982 г. «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов»; Законом от 06 февраля 1992 г. «О территориальном управлении Республики» и другими.

Постепенное смещение акцентов от местного управления к самоуправлению подразумевает важную характеристику, закрепленную законодательно: не существует никакой иерархии между территориальными сообществами, никакого контроля одного уровня власти над другим. Все местные  сообщества взаимонезависимы юридически и подконтрольны только государству. Ни одно из сообществ не может давать указаний другому. Но в то же время исключительные права государства в сфере контроля и частичное сохранение иерархических отношений между государством и местными органами во многом позволяют сохранить тенденцию абсолютного доминирования центра, который не допускает возникновения реальных политических конкурентов на местном уровне, сохраняя за собой исключительное право верховного регулирования.

Список использованной литературы

1. Жан Шарль Адре. Обзор местного самоуправления во Франции. Перевод ПСП, 1994 год;
2. Женевье Грим. Организация административной власти во Франции. Москва, «Интратек — Р», 1994 год;
3. В переводе Local Government - Government - France - Europe;
4. В перерводе Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Article 1;
5. В переводе A complex system aims to bring French local government closer to the people;

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Французской республики от 03.09.1791 г;
2. Закон от 02 марта 1982 г. «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов»;
3. Закон от 06 февраля 1992 г. «О территориальном управлении Республики».