Местное самоуправление, зарубежный опыт

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ  И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Институт повышения квалификации и переподготовки кадров Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального  образования "Хакасский государственный  университет им. Н.Ф. Катанова"

Дисциплина 

“ Управление социально - экономическим развитием муниципального образования”

Реферат на тему:

                       «Местное самоуправление, зарубежный опыт»

Студентки группы № ГМУ-13

Величанской Натальи Владимировны

Абакан 2013

Оглавление

Введение 

Глава 1. Правовые основы организации  местного самоуправления за рубежом 

1.1. Понятие местного самоуправления. Местные органы власти в системе публичного управления

1.2. Муниципальные системы  зарубежных стран 

Глава 2. Сравнение муниципальных  систем крупнейших зарубежных стран 

2.1. Особенности административно-территориального  деления 

2.2. Структура и формы  органов местного самоуправления 

2.3. Компетенция местных  органов самоуправления 

2.5. Финансовые основы  местного самоуправления 

2.6. Местные исполнительные  органы 

Заключение 

Список литературы

Введение

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и  экономических решений в области  местного самоуправления. Курсовая работа посвящена зарубежному опыту  местного самоуправления.

Это разнообразие принципиально  важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая "цена ошибки" все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что "коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности

Цель данной работы –  анализ существующих систем организации  местного самоуправления в зарубежных странах.

Задачи:

- рассмотреть правовые  основы организации местного  самоуправления в зарубежных  странах,

-рассмотреть основные  системы организации местного  самоуправления за рубежом,

-рассмотреть особенности  административно-территориального  деления в рамках местного  самоуправления зарубежных стран,

- осуществить сравнительный  анализ структуры о формы органов  местного самоуправления в зарубежных  странах,

- описать полномочия местных  органов самоуправления в зарубежных  странах,

- рассмотреть финансовые  основы местного самоуправления  в зарубежных странах.

Объектом исследования курсовой являются правовые, организационно-экономические  отношения по вопросам организации  местной власти в зарубежных странах.

Предметом исследования курсовой работы являются системы местного самоуправления зарубежных стран.

Глава 1. Правовые основы организации местного самоуправления за рубежом

1.1 Понятие местного  самоуправления. Местные органы  власти в системе публичного  управления

"Органы местного самоуправления  – это органы, которые избираются  непосредственно гражданами. Местное  управление – это органы, назначаемые  центральной властью." В этом их главное отличие: самоуправление – избираемые органы, управление – назначаемые. Однако справедливо отмечается, что выборность – не единственное свойство и качество органов местного самоуправления за рубежом. Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т. е. иметь реальные права.

Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных  нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержат либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, такие  главы невелики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, например, Конституция Японии содержит главу 8 "Местное самоуправление". Эта глава включает всего четыре статьи (ст. 92–95). Она включает лишь основные принципы и положения, касающиеся местного самоуправления. В ней говорится, что в стране имеются такие  органы и работа их устанавливается законом, главные должностные лица органов публичной власти избираются населением, местные органы имеют право управлять своим имуществом. Специальный закон, применяемый в отношении какого-то конкретного местного органа, может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа. Это, кстати, довольно своеобразное положение: парламент – общегосударственный орган – должен учитывать мнение жителей конкретной местности, если закон касается их интересов.

Конституция Италии включает раздел 5 "Области, провинции и  коммуны". Этот раздел посвящен в  основном регулированию правового  статуса областей. Статус областей в Италии достаточно специфичен. Область  – это крупный регион, области  в Италии бывают с автономным статусом и с обычным статусом. Указанная  единица не совсем подходит под понятие "местной" административно-территориальной  единицы, и органы тут более весомого статуса. Что касается органов провинций  и коммун, то в Конституции Италии о них говорится совсем немного: "Провинции и коммуны являются автономными образованиями в  рамках принципов, установленных общими законами республики" (ст. 128); "провинции  и коммуны являются также территориальными единицами государственного областного деления" (ст. 129). Указывается также, что подробное правовое регулирование  устанавливается законами.

Управление местными делами в демократических странах может  осуществляться как посредством  назначенных центральной властью  органов и должностных лиц  государственной администрации  на местах, выступающих в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и через представительные и исполнительные органы, избираемые непосредственно населением административно-территориальных  единиц. Такие представительные органы именуются обычно органами местного самоуправления или местного (муниципального) управления.

В современном виде системы  местных органов власти в развитых демократических странах Европы и Америки сложились в основном в результате муниципальных реформ XVIII-XIX и XX веков. Исторически становление  местного управления в его современном  виде было связано с процессами перехода от сословного общества к индустриальному. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились малые и большие города, требовавшие все большей самостоятельности в управлении местными делами, свободы городского самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных органов государственной власти. С середины XIX века подобного рода управление на местах стало именоваться – в некоторых странах – местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени.

В тот период исторического  развития общества считалось, что местные  представительные органы являются своеобразной четвертой властью, связанной законом  и судебным контролем, но не подчиненной  правительству и его органам  в центре и на местах.

По мере становления современного государства, развития центростремительных  тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования  деятельности местных органов и  все большего переплетения полномочий муниципалитетов и центральных  ведомств в результате расширения социальных функций государства, происходит пересмотр  принципов связей муниципалитетов  с органами государственного аппарата, а также постепенное превращение  местного самоуправления в разновидность  специфической исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной  политики.

Становление и развитие государства  благосостояния (welfare state), расширение набора услуг, представляемых государством своим гражданам, оказало в целом двойственное влияние на деятельность местного управления. С одной стороны, повысилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении услуг населению, это в свою очередь стимулировало заинтересованность государства в эффективности функционирования местного управления. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, что в значительной степени привело к потере многими из них своей былой самостоятельности. Как справедливо писал Г.В.Барабашев, эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, что окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации к деятельности на второй план.

Изменившаяся ситуация заставила  центр искать новые пути влияния  на местные органы с целью подчинения их деятельности решению прежде всего  общегосударственных задач (или  же тех местных задач, которые  имеют общенациональное значение). Как отмечает германский исследователь, чем полнее втягиваются местные  территориальные единицы в осуществление  конституционно-правовых принципов  социальной государственности, тем  больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать  целям всей страны, принципам государственной  политики. Он подчеркивает, что в  современной Германии (как и в  других развитых странах) судьба местных  органов во многом зависит от поддержки  государства. Неразрывно связанные  с налоговой и финансовой системой государства, они скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность  что-либо предпринять на муниципальном  уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических  местных обстоятельств. Другой немецкий автор отмечает, что общины являются... не только основой государства, но и  его членами, то есть они интегрированы  в общую систему государственной  власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям.

Таким образом, на протяжении ХХ столетия местные органы власти переходят от противопоставления местных  органов, местных интересов, местного управления государственным к их постепенной интеграции в общеуправленческий механизм, деятельность которого направлена на комплексное решение задач, стоящих перед обществом в целом. Однако этот интегрированный механизм не является государственным механизмом в его традиционном понимании. В континентальной Европе, под влиянием политико-правовых учений эпохи Реформации и Просвещения, государство воспринималось как единый и единственный носитель публичной власти. Позже, под влиянием новых правовых теорий и опыта Великобритании и США, становится очевидной двойственная природа государства. С одной стороны, оно является носителем суверенитета, институтом, обеспечивающим его существование. В этом смысле государство действительно обладает монополией на некоторые прерогативы публичной власти, которая проявляется как в отношениях с другими государствами, так и в отношении с любыми субъектами права на территории данного государства. С другой стороны, государство является одним из субъектов публичного управления – наряду с другими субъектами, в частности – местными органами власти. Это проявляется в существовании государства, местных или региональных органов власти (или территориальных сообществ), публичных корпораций как самостоятельных юридических лиц, которые могут вступать друг с другом в договорные отношения, находиться в конфликте, решать свои споры в суде и т.д. – и которые обладают прерогативами публичной власти.

Исключением является Великобритания, где центральное государство  не существует как единое юридическое  лицо. Напротив, самостоятельными юридическими лицами являются центральные органы власти. Элементы такого правового  дробления существуют и в других монархиях (например, в Нидерландах), однако отсутствие или условность существования  государства как юридического лица отчасти компенсируется статусом Короны как безличного субъекта (у)правления.

Степень самостоятельности  местных органов власти критически оценивается прежде всего в англосаксонских странах. Именно здесь получила распространение государственная теория местного управления, в значительной мере опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам и спорам. Согласно этой теории, местные органы являются в первую очередь агентами центральных ведомств, оказывающих услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Как подчеркивает английский исследователь К.Дейвис, местное самоуправление – это прежде всего управление, иными словами, осуществление публичной власти на местном уровне. К.Дейвис признает, что, следуя такой логике, местные органы действуют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения неспособно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах. Подобный скептицизм разделяют и некоторые французские исследователи. Профессор Парижского университета Р.Драго отмечает, что местные органы чаще всего формируются для удобства управления государством, так как с момента достижения последним определенных размеров отказаться от допущения существования местных органов становится просто невозможно. В то же время во французской литературе распространена и трактовка местного управления в духе естественно-правовой доктрины, где проводится различие между искусственно созданными (т.е. на основе правовых актов центральных властей) и естественно сложившимися территориальными образованиями, лишь впоследствии признанными центральными властями (например, коммуна, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться прежде всего местными интересами.

Наконец, в Западной Европе деятельность местных органов власти все больше интегрируется в единый процесс публичного управления, объединяющий все страны Европейского Союза: местный  характер интересов становится все  более расплывчатым, а воздействие  надгосударственного регулирования  на местное управление – все более  значительным.

Местное управление, вместе с тем, является, весьма специфическим  элементом публичного управления, обладающим значительной самостоятельностью и  своеобразием. Это объясняется тем, что местные представительные органы (советы и т.п.) выступают в роли практически единственного центра власти вне рамок национального  парламента (а в федеративных государствах – и легислатур субъектов федерации) обладающих легитимностью, базирующейся на выборах, народном голосовании.

Для того, чтобы правильно оценить роль местного управления в механизме публичного управления, необходимо разобраться также в соотношении понятий местное управление и местное самоуправление. Существует точка зрения, при которой эти понятия обозначают как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне: под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением – местные выборные органы и должностные лица. Если придерживаться такой позиции, то получается, что в Великобритании вообще не существует местного управления как такового, поскольку на местах отсутствуют чиновники, назначаемые из Центра. А ведь именно термин местное управление используется как в законодательстве, так и в работах исследователей этой страны. Более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как части с целым. Следует признать, что местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы власти (т.е. органы местного самоуправления). Понятие местное управление, таким образом, охватывает как прямое государственное управление на местах (назначаемые центром и подчиняющиеся ему чиновники), так и местное самоуправление (деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом). При этом в некоторых странах может фактически присутствовать лишь один из видов местного управления. Кроме того, наряду с классическими и наиболее распространенными выборными органами (представительная и исполнительная власть общей компетенции), могут существовать и отраслевые выборные органы управления специальной компетенции (судьи, шерифы, органы управления здравоохранением и жилищным строительством и т.д.), обладающие определенной независимостью как от центральной государственной власти, так и от классических органов самоуправления. В отдельных случаях на местном уровне действуют и органы специальной компетенции, созданные центральной властью, но не входящие в иерархическую систему исполнительных органов (например, многие британские кванго). В итоге местное управление оказывается гораздо более разнообразным, чем это можно представить, если сводить его к самоуправлению.

Именно в таком качестве местное управление входит в систему  публичного управления, обладая, как  уже отмечалось, большей спецификой и самостоятельностью по сравнению  с его другими элементами (во многом благодаря такой своей составной  части, как местное самоуправление).

Современная теория государственного и муниципального управления рассматривает  местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий как  децентрализация и деконцентрация государственной власти. В самом общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу части государственных полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным (региональным) органам самоуправления, самостоятельным публично-правовым институтам не входящим в систему государственной власти.

Наиболее детально данные понятия разработаны во французской  административно-правовой литературе. Так, известный французский юрист  Ж.Ведель под деконцентрацией понимает организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб. Французские исследователи различают вертикальную и горизонтальную деконцентрацию. В рамках первой (вертикальной) все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией на местах. Горизонтальная же деконцентрация выражается в существовании на местном уровне нескольких центров власти с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих моментов, являясь двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места. В то же время между ними существуют и важные различия. Деконцентрация, – отмечает Ж.Ведель, – это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или её представителей. При деконцентрации, хотя те и другие подчинены одному и тому же лицу, т.е. государству, министр или представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам – представителям государства на местах, что является лишь способом организации властвования внутри государства.

Реформы по деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются.

При децентрализации же происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив – коммуна или департамент  или же государственное учреждение. В то же время децентрализация  власти отнюдь не означает перерастание ее в федерализм. Как отмечает Ж.Ведель, если децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью.

Французское административное право выделяет территориальную  и ведомственную децентрализацию. В основе первой лежит географический фактор, в итоге территориальная  децентрализация приводит к созданию публичных юридических лиц, компетенция  которых распространяется на определенную территорию (например, на коммуну). В  основе ведомственной децентрализации  лежит чисто технический фактор, что приводит к передаче определенных функций публичному юридическому лицу, существующему в форме публичного учреждения.

1.2 Муниципальные  системы зарубежных стран

Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в  средние века. К XIX веку сложились  и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:

англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

французская (континентальная), допускающая контроль центральной властью через специально назначаемых представителей или в других формах;

германская (смешанная), при  которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под  свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.

Исторически первой сложилась  Англосаксонская муниципальная  система, основными характеристиками ее являются:

1. отделение системы местного  самоуправления от системы государственной  власти;

2. основной единицей местного  самоуправления являются приходы  (общины), на территории которых  проживает от 500 до 30 тыс. человек;

3. система местного самоуправления  включает представительные органы  – советы, которые избираются  населением в ходе всеобщих  прямых выборов сроком на 4 года. Из числа советников избирается  председатель;

4. исполнительно-распорядительные  органы формируются советом и  подотчетны ему;

5. основными направлениями  деятельности органов местного  самоуправления являются управление  полицией, пожарными и дорожными  службами, музеями, социальными службами.

В США сформировались две  основные разновидности муниципальных  систем:

а) "мэр-совет" или "совет-мэр", в зависимости от того, каким образом  избирается мэр: при всеобщем избрании мэра обеспечивается его доминирование  во взаимоотношениях с советом, в  случае выбора мэра советом из своего состава, последний приобретает  приоритет в решении основных вопросов; мэр является главным должностным  лицом города и обладает значительными  полномочиями, формирует администрацию, составляет местный бюджет;

б) "совет-менеджер". При  этой системе население избирает совет, который, в свою очередь, из своего состава избирает председателя –  мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного  органа – менеджера. Менеджер работает по контракту, в котором регламентируются взаимоотношения, обязательства сторон. Ему предоставляются достаточные  полномочия в формировании администрации, определении основных направлений, составлении и исполнении местного бюджета.

Наряду с этими встречается  и особая комиссионная система. В  небольших городах население  избирает комиссию в составе 3-7 человек, которые выполняют одновременно полномочия как представительного, так и исполнительно-распорядительного  органа местного самоуправления.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых  насчитывается более 36 тысяч. 90% коммун имеют менее 2000 жителей. Население  избирает муниципальный совет сроком на 6 лет. В компетенцию совета входит все за исключением полномочий мэра. Решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в  департаменте и опубликованы.

Муниципальный совет избирает мэра. Он является председателем коммуны, готовит сессии совета и исполняет  его решения, управляет имуществом коммуны, исполняет акты администрации  и имеет право подписания договоров. Как глава администрации, он назначает  служащих на вакантные места. Он по положению председательствует в  административных комиссиях или  административном совете коммунальных учреждений ( в больницах, приютах, бюро социальной помощи, кассах взаимопомощи, учебных заведениях). Он уполномочен обеспечивать правопорядок, безопасность, спокойствие и общественное благо и принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест.

Мэр является одновременно с этим и уполномоченным государства  и в этом качестве занимается такими гражданскими делами, как: регистрация  браков, рождения, смерти, подтверждает отцовство и материнство, регистрирует все гражданские акты, относящиеся  к компетенции мэрии. Мэр, как  и его заместители, является должностным  лицом судебной полиции и в  этом качестве констатирует нарушения  уголовного законодательства, собирает доказательства, осуществляет оперативно-розыскные  действия и передает соответствующие  материалы в органы правосудия.

На мэра возложена обязанность  по организации выборов, как председателя избирательной комиссии. Он контролирует соблюдение законодательства об образовании. Мэр ведет учет призывников для  прохождения службы.

Наряду с коммунами, местное  самоуправление во Франции действует  также на уровне департаментов и  регионов. Население департаментов  избирают Генеральный совет в  составе 13-70 человек, который из своего состава избирает председателя и  членов бюро для осуществления текущей  работы. В компетенции Генерального совета находятся – обсуждение и  решение таких вопросов, как финансовая поддержка коммун для их оснащения  и обеспечения, разработка программ по созданию инфраструктуры в рамках департамента (дороги, электричество, транспорта, спортивная, культурная деятельность и др.).

Региональный совет избирается прямым голосованием сроком на 6 лет. Его  основной задачей является координация  усилий по экономическому, социальному, медицинскому, культурному и научному развитию региона.

В Германии самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Государство делегирует часть  своих функций органам самоуправления.

Статус общин в Германии характеризуют следующие положения:

1. община выполняет на  своей территории под свою  ответственность все административные  функции за исключением тех  случаев, когда законом выполнение  этих функций поручено другим  структурам управления;

2. община регулирует сферу  своей деятельности посредством  Устава, который не должен противоречить  закону;

3. община имеет право  самостоятельно решать задачи  на местном уровне под свою  ответственность, но в соответствии  с законами.

Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин:

а) магистратный;

б) бургомистерский;