Местное самоуправление и ее государственная поддержка
Содержание
Введение………………………………………………….……
Местное самоуправление...…………………………………
Государственная поддержка……………………..……………….…………
Федеральная программа государственной поддержки……………………10
Региональная политика……………………………………………………..
Стратегические направления реформы местных властей………………...14
Управление реформой местных властей…………………………………...16
Разделение компетенции властей…………………………………………..19
Взаимодействие властей…………………………………………………….20
Финансово-экономические основы местного самоуправления…………..21
Заключение………….………………………………………
Список использованной литературы……………...............
Введение
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление». В Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена компетенция органов государственной власти в области местного самоуправления, где, в частности, к их полномочиям отнесено принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления.
Из этого следует, что органы государственной власти:
- обязаны участвовать в процессе становления и развития местного самоуправления,
- участие государства заключается в создании необходимых условий для становления и развития местного самоуправления и при этом
- одним из механизмов участия являются федеральные и региональные программы развития местного самоуправления.
В этой связи встает вопрос о степени участия государства в становлении и развитии местного самоуправления или о том, что понимать под необходимыми правовыми, организационными, материально-финансовыми условиями для становления и развития местного самоуправления, а также содействием населению в осуществлении права на местное самоуправление. Без ответа на эти вопросы и прояснения интереса государства в становлении и развитии местного самоуправления невозможно построить какой-либо конструктивной и обоснованной стратегии по реализации указанных норм Федерального закона.
Другими словами, прежде чем определять степень участия государства в процессе становления и развития местного самоуправления необходимо понять, зачем государству необходимо местное самоуправление, и в чем основная роль этого института власти по отношению к государству.
На сегодняшний день, есть три основных «канала» государственной поддержки местного самоуправления (на федеральном уровне):
- законодательная деятельность - сфера
деятельности Правительства
- разработка и реализация
- разработка и реализация
Местное самоуправление
На сегодняшний день существует большое количество определений, трактовок понятия «местное самоуправление», которые можно подразделить на две группы:
- законодательные;
- научные.
Среди законодательных источников следует выделить Европейскую хартию местного самоуправления и федеральные законы РФ.
Согласно Европейской хартии местное самоуправление (Европейская хартия о местном самоуправлении // Серия европейских договоров. 1990. №122) - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
Данное определение не содержит в себе конкретных характеристик и является довольно абстрактным, что позволяет наполнять его любым практическим смыслом, в зависимости от реалий конкретной страны. Провозглашая принципы демократии и децентрализации, Хартия не видит необходимости в конкретной формулировке. Степень интегрирования местного самоуправления в государственный механизм в разных государствах различна, что не мешает им руководствоваться одними и теми же ценностями. В целом документ не преследовал цель конкретного описания института самоуправления и поэтому не отражает его роль в социально-экономическом развитии территории.
В российском законодательстве понятие «местное самоуправление» является более детализированным:
Согласно статьи 1 Федерального Закона от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций1.
Сравнивая данные понятия «местного самоуправления», приходим к выводу, что российская конституция более либеральна, чем Европейская хартия. Первая говорит о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, тогда как вторая - о праве органов местного самоуправления на регламентацию и управление значительной частью государственных дел. Конституционный суд при решении этой проблемы подчеркнул, что Европейская хартия местного самоуправления устанавливает «минимальные гарантии» самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления», который ни федеральная власть, ни субъекты РФ «не вправе занижать или ограничивать».
Анализируя данные понятия можно отметить, что в Конституции РФ, как и в Европейской хартии, отсутствует четкое определение цели деятельности местного самоуправления, без которой невозможна оценка эффективности его функционирования.
В настоящее время России сталкивается с целым комплексом проблем. Можно выделить несколько наиболее трудных участков работы муниципалитетов, которые во многом определяют качество функционирования всей системы местного самоуправления:
1). Дефицит муниципальных бюджетов.
Ситуация с муниципальными бюджетами весьма неутешительна: их принимают с дефицитом, который затем покрывается заёмными средствами. Долговая нагрузка на крупные города растет, в то время как они всё больше нуждаются в системном развитии. Большая часть расходов муниципальных бюджетов идет на образование, ЖКХ и здравоохранение. При этом на остальные социальные нужды тратится менее 1/3, что явно недостаточно. Такую структуру легко объяснить двумя факторами:
а). власти стараются тратить финансы на самое необходимое;
б). приходится учитывать федеральные приоритеты.
Аналитиками обычно предлагается два выхода из ситуации:
- взятие банковских кредитов;
- привлечение дополнительных средств из федерального или регионального бюджетов.
Но, на наш взгляд, и тот, и другой способы ведут лишь к еще большей зависимости муниципалитетов и к злоупотреблениям чиновников.
2). Несовершенное федеральное и региональное законодательство, в котором не обозначена цель существования муниципалитетов и соответственно нет четких механизмов ее реализации.
3). Рост социальной нагрузки и сокращение государственного финансирования. Процесс формирования системы местного самоуправления идет в РФ, начиная с 1995 г., и параллельно с ним прослеживается тенденция переложения государством основной социально-экономической нагрузки на муниципалитеты. Местным властям была передана большая часть полномочий по социальной защите населения, - по содержанию инфраструктуры, в сфере образования и здравоохранения и т.д. При увеличении социально-экономической нагрузки должно было увеличиться и финансирование2, но вместо этого финансовое обеспечение неуклонно падало. Реализация социальных полномочий местного самоуправления зависит от решения вопросов финансирования.
Как показывает не только непродолжительный опыт развития местного самоуправления в России, но и зарубежная практика, этот институт демократического общества не может успешно развиваться без постоянной и эффективной поддержки со стороны органов государственной власти. Бывший Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, выступая на II Общероссийском гражданском форуме, отметил, что роль государства состоит именно в том, чтобы представительство интересов граждан было обеспечено в полной мере, адекватно было обеспечено. И это непосредственно касается и местного самоуправления, которое само по себе является важнейшим элементом любого демократического общества. Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это происходит во всём мире, – без указаний и распоряжений сверху3.
Но при этом местное самоуправление не должно вырождаться в «пародию» на народное самоуправление - когда всех его финансовых источников недостаточно, чтобы прокормить себя, то есть муниципальных чиновников. Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами.
В самом деле, местное сообщество имеет лучшее представление о своих проблемах, а также о ресурсах, которые можно использовать для их качественного и быстрого разрешения. Более того, именно на этом уровне власти достигается наибольшая «прозрачность» расходов и доходов, что создает условия для более экономного расходования ресурсов. На уровне муниципального образования можно точнее определить «болевые точки» его развития и установить последовательность решения многочисленных проблем.
Но все это возможно только в том случае, если удастся реализовать смысл и содержание проводимых в нашей стране реформ: если местное самоуправление станет, как это установлено Конституцией Российской Федерации и предусмотрено муниципальным законодательством, правом населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление - это масштабная и дальнесрочная деятельность, которая требует определенных знаний, умений, навыков и постоянных целенаправленных усилий.
Не только понимание сказанного, но и готовность оказать реальное содействие развитию местного самоуправления, помочь в преодолении его противоречий и трудностей, создав для этого необходимые условия, характеризуют сегодня государственную политику в данной сфере. Хотя, казалось бы, после достаточно многочисленных ошибок муниципального строительства было бы легче вернуться к нашему прошлому, восстановив имевшую место «вертикаль» единой государственной власти снизу доверху. Однако даже имеющийся опыт в проведении реформы доказал, что «дойти» до каждого человека, выявить и решить его проблемы может только самая близкая к нему муниципальная власть, прежде всего органы местного самоуправления городских и сельских поселений. Поэтому именно с формирования поселенческого уровня организации местного самоуправления началась муниципальная реформа.
Государственная поддержка
Из статьи 9 Постановления Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» (с изменениями и дополнениями):
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально - финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление4.
Государственной поддержкой местного самоуправления фактически занимается Государственная Дума, в последнее время проявляющая заметную активность. Эта работа, в основном, ведется в Комитете по вопросам местного самоуправления.
Правительство Российской Федерации, став инициатором и основным разработчиком Федерального закона «Об общих принципах...», после его принятия значительно снизило свою активность по развитию законодательства в сфере местного самоуправления. Переломным моментом в политике российского Правительства стало принятие постановления № 266 от 6 марта 1996 года «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», которое, по существу, так и не было выполнено.
Указанным постановлением предусматривалось принятие 10 федеральных законов (на стадии согласования количество законов, предусмотренных к разработке, доходило до 26%). В частности, первым пунктом этого постановления значилось принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах (май 1996 года). До настоящего времени этого закон так и не появился.
Федеральная программа государственной поддержки
Федеральная целевая программа - «Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления» разработана и утверждена Правительством Российской Федерации5. Реализация этой программы стала первым этапом в системе мер государственной поддержки становления и развития местного самоуправления. Программа была рассчитана на 1996-1998 гг.
В соответствии с полномочиями федеральных органов государственной власти, в Федеральной программе предусмотрены следующие основные направления государственной поддержки местного самоуправления:
- формирование правовой основы местного самоуправления;
- формирование финансово-
- организационно-методическая
- информационная поддержка и
информационное обеспечение
- создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.
В результате реализации отдельных направлений Федеральной программы начала формироваться целостная система учреждений, которые, в совокупности, по существу, представляют собой инфраструктуру государственной поддержки местного самоуправления. Основу этой инфраструктуры на сегодня составляют:
- информационный центр;
- научно-методический центр;
- редакционно-издательский
Основной задачей складывающейся инфраструктуры государственной поддержки местного самоуправления является оказание организационной, методической и информационной поддержки местного самоуправления.
Региональная политика
С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации начался новый этап государственного строительства, одной из целей которого является децентрализация управления, с одновременным внедрением принципов самоуправления.
В результате, в России должна сформироваться новая структура публичной власти, которая представляет собой совокупность двух систем власти:
- государственная;
- местное самоуправление.
С точки зрения регионального развития, эти изменения в структуре публичной власти означают формирование новых субъектов регионального развития:
- органов государственной власти субъектов Федерации;
- органов местного самоуправления, получивших права на формирование собственной политики развития.
Учитывая то, что «новые» субъекты регионального развития не находятся в административном подчинении, необходимо установление качественно новых отношений, основанных на принципах партнерства.
Одной из основных задач государственной региональной политики федерального уровня является согласование интересов «новых» субъектов региональной политики. Решение данной задачи связано с разработкой специальных институтов и процедур, обеспечивающих согласование федеральной региональной политики, региональных политик субъектов Федерации и муниципальных политик.
Особое внимание при разработке этого механизма согласования интересов должно быть уделено формированию системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Центральным звеном в механизме обеспечения согласования государственных интересов и интересов личности, местных сообществ и общества в целом должна явиться система местного самоуправления.
Стратегические направления реформы местных властей
Реформа местных властей (становление местного самоуправления) в России не может рассчитывать на успех вне общей стратегии государственного строительства, то есть, должна стать ее неотъемлемой частью. Поэтому в настоящее время «узким местом» решения вопроса становления местного самоуправления в России является отсутствие ясной стратегии (идеологии, концепции) самого процесса государственного строительства.
Многие представители политической элиты считают, что такая стратегия есть, имея в виду основополагающие документы, такие как Конституция России, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие. В настоящем контексте, по сути, речь идет о концепции программы перехода от нынешнего состояния к состоянию, при котором Конституция Российской Федерации будет реализована в полном объеме (хотя бы на уровне прямых ее требований).
Некоторые конкретные черты этой стратегии формируются в результате предшествующего опыта «проб и ошибок». В частности, представляется, что основным стержнем политики государственного строительства должно стать реальное, а не декларативное обеспечение гарантий местного самоуправления. Представляется, что наиболее эффективной мерой по обеспечению гарантий местного самоуправления должно стать обеспечение участия представителей муниципальных образований (органов местного самоуправления) в процессе разработки и принятия решений органами государственной власти.
Нужна глубокая продуманная стратегия государственного строительства, в рамках которой должны сформироваться:
- государственная система
- качественно новая
В результате должна сформироваться иерархическая система управления, способная обеспечить:
В социальной сфере - раскрытие потенциальных возможностей человека, снятие социальной напряженности в обществе (включая межэтнические конфликты), опережающее социальное развитие (в первую очередь сферы образования и здравоохранения);
В экономической сфере - создание иерархической системы саморазвивающихся хозяйственных комплексов, включая муниципальное хозяйство, региональные хозяйственные системы и отрасли, оптимальное использование местных, региональных и стратегических ресурсов на территории России с преимущественным использованием возобновляемых ресурсов;
В политической сфере - разработку качественно новых механизмов «централизации», основанных преимущественно на мотивации к развитию и обеспечивающих территориальную целостность государства, его устойчивое развитие, а также раскрытие геополитического потенциала России.
В качестве первоочередных мер целесообразно для предотвращения социального взрыва направить имеющиеся ресурсы на поддержку государственной инфраструктуры, обеспечивающей территориальную целостность страны, и самых жизнеспособных «клеток» российского «организма» - муниципальных образований. Представляется, что это самый короткий и эффективный путь по выходу России из затянувшегося кризиса и создания экономической основы для дальнейшего развития.
Управление реформой местных властей
Для придания устойчивости процессу преобразований и социально-экономического развития регионов и поселений необходимо коренным образом изменить систему государственного управления. При этом вовсе нет необходимости менять Конституцию Российской Федерации. Речь идет об изменении отношений между субъектами процесса развития (Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями), создающем положительную мотивацию во взаимном наращивании потенциала и повышающем заинтересованность и ответственность органов управления за результаты процесса развития, за счет установления определенной зависимости расходов на содержание управленческого аппарата от результатов процесса развития.
Процесс становления местного самоуправления, как неотъемлемая часть реформы государственного строя, требует высокого уровня координации структурных подразделений Правительства Российской Федерации. Это, в первую очередь, связано с тем, что к вопросам местного значения отнесены практически все вопросы социальной сферы, транспорта и энергетики и др.
Следует признать, что сегодня наиболее «узким местом» является обеспечение реального участия органов местного самоуправления в принятии решений, затрагивающих их интересы. Участие органов местного самоуправления в процессе разработки и принятия решений могло бы предотвратить многие прошлые ошибки. Участие органов местного самоуправления в процедуре принятия решений выгодно не только с политической, но и с экономической точки зрения.
Для предупреждения ситуаций, подобных событиям августа 1998 года, необходимо наладить «жесткий диалог» между органами государственной власти и представителями муниципальных образований. База для этого создана - имеется в виду система ассоциаций муниципальных образований и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.
Для обеспечения поступательного развития государственности России необходимо опережающее моделирование геополитических и социально-экономических процессов. Решение этой задачи может быть обеспечено путем создания специальной системы опорных зон (территорий, регионов), в рамках которой обеспечивается экспериментальная опережающая отработка технологий государственного строительства.
В рамках региональной политики должна быть разработана система федеральных целевых программ, преимущественно инвестиционного типа (взаимосогласованных по времени и ресурсам).
Структура этой системы должна содержать три основных уровня:
1). Программы, направленные на развитие особых территорий России (с учетом ее геополитических интересов) - районы Севера, приграничные и другие.
2). Программы, направленные на создание условий (мотивации) для динамичного развития субъектов Федерации как целостных государственных образований на территории Российской Федерации;
3). Программы, направленные на поддержку местного самоуправления и создание условий для саморазвития отдельных категорий муниципальных образований.
В отношении обеспечения развития муниципальных образований программы должны быть скоординированы со стратегическими интересами отраслей, сформировавших градообразующие факторы для соответствующих муниципальных образований.
Для этого должны быть сформулированы государственные приоритеты развития соответствующих отраслей, а также направлений науки и технологий, обеспечивающих эти отрасли. Задача обеспечения гармонии во взаимодействии «отрасли» и «территории» также является приоритетной задачей региональной политики.
Эти задачи не могут быть решены без достаточной координации Министерства экономики Российской Федерации, Министерства науки и технологий Российской Федерации, Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, других отраслевых министерств и ведомств.
В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации от 29 мая 1998 года в Администрации президента создается Межведомственная комиссия (МВК) по подготовки решения Президента по развитию муниципальных образований и местного самоуправления в Российской Федерации. Необходимость в такой комиссии давно назрела. С ней связана реальная надежда на формирование государственной идеологической позиции в отношении местного самоуправления.
Разделение компетенции властей
При формировании стратегии в осуществлении реформы местного самоуправления необходимо учитывать и то обстоятельство, что для успешного ее проведения нужен достаточно высокий уровень координации деятельности всех ветвей и уровней власти и установление их компетенции.
«Узким местом» и, одновременно, необходимым условием обеспечения устойчивости процесса государственного строительства является формирование (разделение) собственной компетенции каждого уровня управления. Особое внимание при этом должно быть уделено сбалансированности доходных и расходных полномочий всех уровней. Решение этой задачи предполагает соответствующие изменения в бюджетном и налоговом законодательстве. Ведущим принципом при определении объема и содержания компетенции должен стать принцип наиболее эффективного использования каждым уровнем управления его потенциальных возможностей.
- Местное самоуправление и молодежная политика
- Местное самоуправление и формы его реализации
- Местное самоуправление как один из видов социального управления
- Местное самоуправление как одна из основ Конституционного строя
- Местное самоуправление как форма местной публичной власти
- Местное самоуправление: конституционные признаки теории
- Местное самоуправление. Местный бюджет
- Местное самоуправление Еврейской автономной области
- Местное самоуправление, его принципы и системы в РФ
- Местное самоуправление, зарубежный опыт
- Местное самоуправление и государственная власть
- Местное самоуправление и государственная власть.Взаимодействие органов государственного и местного самоуправления
- Местное самоуправление и его принципы
- Местное самоуправление и его система. Система местного самоуправления и организационные формы местного самоуправления
