Метод административного права

Введение

Из теории права известно, что нормы права, взаимосвязанные  по предметно-функциональному признаку и регулирующие конкретные видовые  общественные отношения, образуют правовой институт. Совокупность норм, объединенных в правовые институты регулирующих определенную сферу общественных отношений, образует отрасль права. Основой  деления права на отрасли и  институты являются предмет и  метод правового регулирования. Они служат критериями построения системы  права.  

Важнейшее место в системе  российского права и юридической  науке занимает административное право. Оно является базовой, ключевой отраслью наряду с конституционным, гражданским  и уголовным правом.

Административное право  составляет основу правового регулирования  разнообразных общественных отношений, повседневно возникающих в различных  сферах общественной и государственной  жизни. 

Современное российское административное право призвано юридически регулировать повседневную государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения. А их можно без труда обнаружить на различных участках хозяйственной, социально-культурной и чисто административной работы (оборона, безопасность, внутренние дела и т.п.). Тем самым административное право выполняет роль одного из наиболее ярко проявляющихся выразителей публично-правовых, т.е. государственных, интересов в различных сферах общественной жизни.

Предмет административного  права

В юридической науке утвердилось  мнение о том, что отрасли права  отличаются друг от друга,  прежде всего  предметом и методом правового  регулирования. В литературе по поводу содержания и структуры предмета административного права имеются  самые различные мнения.

Так, Д.Н. Бахрах отмечает, что «предметом административного права являются отношения, возникающие при организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе их административной деятельности, при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных и муниципальных органов, а также в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями».  Д.Н. Бахрах. Административное право. Учебник. М., 1995.С.3-5.

Также имеется и другое мнение по поводу предмета административного  права. Так, по мнению Ю.М. Козлова, «предмет административного права достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно  реализуются задачи, функции и  полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения  внутриорганизационного характера, возникающие  в процессе деятельности субъектов  законодательной (представительной) и  судебной власти, а также органов  прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов  местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере внутренней жизни общественных объединений  и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешневластных функций и полномочий». А. П. Алехин, Ю. М. Козлов. Административное право РФ. Учебник. М., 1999.С.24.

Таким образом, Ю.М. Козлов в  качестве предмета административного  права рассматривает круг общественных отношений, складывающийся в сфере  исполнительной власти.

Однако, по мнению Б.Н. Габричидзе, «ограничение предмета административного права только кругом общественных отношений в сфере исполнительной власти сужает и тем самым обедняет и этот предмет, и, в конечном счете, само административное право. Где-то в тени остаются гражданин и исполнительная власть; административно-правовая часть статусов гражданина и общественных обязанностей; ответственность административных органов перед гражданином и общественными объединениями; контроль за деятельностью органов, звеньев и подразделений исполнительной власти, а также иных административных структур и учреждений». Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский. Административное право. М.,2002.С.27-28. 

Следовательно, в современных  условиях требуется видоизменить подход к предмету административного права  и определять его предмет с  новых демократических позиций.

Необходимо сказать, что  административное право представляет собой отрасль правовой системы  РФ, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит  в том, что они возникают, развиваются  и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы  исполнительной власти на всех национально-государственных  и территориальных уровнях страны.

В этих общественных отношениях соответственно:

а) опосредуется закрепленная в Конституции РФ государственная  политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную  жизнь и свободное развитие человека;

б) непосредственно выражается многообразное содержание подчиненного задачам реализации этой политики особого  вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти;

в) выражаются приоритет  публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи. Административное право. Учебник/ Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ,2005. С.20-23.

Такого рода общественные отношения принято называть управленческими. Они и составляют предмет административного  права.

Эти общественные отношения  непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, а потому обобщенно  их можно назвать управленческими. Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно  выражается государственный интерес, государственная управляющая воля.

Из этого следует, что  не все общественные отношения, по своей  природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету административного  права. В частности, отношения, возникающие  в связи с функционированием  негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры  и т.п.), не относятся к предмету административного права. Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел), а не в выражении интересов государства. Там же. С.25.

Однако это не означает, что административное право безразлично  к организации и деятельности негосударственных формирований. Его  нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается  действующим законодательством.

Главное, что характерно для регулятивной роли административного  права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности  – это функционирование системы  исполнительной власти. Соответственно, административное право отчетливо  выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или – правом управления). Административное право. Учебник./ Под ред.  Л. Л. Попова. М.: « Юристъ»,2005.С.27-29.

Свое регулятивное воздействие  административное право оказывает  на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий  интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно  возникают в связи с практическим выполнением задач и функций  государственно-управленческой деятельности.

Соответственно административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в  принципе исключено юридическое  равенство их участников. Объясняется  это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных  ему властных полномочий подчинять  поведение иных участников этих отношений  своим односторонним волеизъявлениям.

Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой органы и должностные  лица исполнительной власти повседневно  руководят экономическими, социально-культурными  и административно-политическими  процессами свойственными для них методами.

Таким образом, органы и должностные  лица исполнительной власти можно обозначить специальными субъектами, которые повсеместно  участвуют в отношениях, регулируемых административным правом и отношения  без их участия не могут относится к предмету административного права.

Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие  действия, которые регламентируются другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы  гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные  стороны деятельности исполнительных органов. Значит, наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении  не всегда достаточно для квалификации его в качестве управленческого  и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Например, конституционные  нормы регламентируют основы взаимоотношений  Правительства РФ – высшего звена  системы органов исполнительной власти – с Государственной Думой  РФ, т.е. с органом законодательной  власти. Отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они  могут восприниматься в качестве таковых и регулируются нормами  конституционного права. Административное право. Учебник./ Под ред. Л.Л. Попова. М.: «Юристъ,» 2005. С.33-35.

Метод административного  права

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего  воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Ими являются методы правового регулирования  общественных отношений. Вместе с предметом  они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли права, включая  и административное.

Метод правового регулирования  часто выступает в качестве определяющего  критерия при выявлении и разграничении  правовых отраслей. Это связано с  тем, что по кругу регулируемых общественных отношений, т.е. по предмету отрасли  права, они нередко оказываются  весьма близкими, а иногда даже совпадают  в своих основных проявлениях, поэтому  определение метода правового регулирования  общественных отношений является немаловажным.

В юридической науке проблема методов правового регулирования  является дискуссионной. Ю.М. Козлов полагает, что до сих пор имеются два  принципиально различных подхода  к пониманию их содержания: «а) каждая правовая отрасль помимо предмета имеет  и свой собственный метод; б) все  отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция». Административное право. Учебник./ Под ред. Л.Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.53,

Любая отрасль российского  права использует в качестве средств  правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Представляется необходимым  определить содержание этих средств правового регулирования общественных отношений.

Предписания – возложение на лиц прямой юридической обязанности  совершать те или иные действия в  условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запреты – возложение на лиц прямой юридической обязанности  не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения – юридическое  разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Указанные правовые средства используются с учетом особенностей предмета отрасли административного  права.

Для механизма административно-правового  регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного  типа, т.е. предписания (включая запреты). Свое непосредственное выражение они  находят в том, что одной стороне  регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Административно-правовое регулирование  и его механизм – это форма  юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая – управляемого (объект управления). Подобного рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган).  Административное право. Учебник. /Под ред. Л.Л. Попова. М.: « Юристъ»,2005.С.55-56.

Соответственно административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно  на такие общественные отношения, в  которых исключается юридическое  равенство их участников, т.е. здесь  преобладает императивный метод (метод  властных предписаний).

Следствием этого является то, что административно-правовое регулирование  предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это  волеизъявление юридически властно, а  потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно  волеизъявлению другой. Объясняется  это, прежде всего тем, что юридически властные предписания отнесены к  компетенции соответствующих субъектов  исполнительной власти.

Необходимо также отметить, что в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение  находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Там же. С.56.

Административно-правовое регулирование  исходит из наличия официальной  государственной инстанции, полномочной  решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями административно-правовых норм возникающие  в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

Однако, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в  необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут  возникать управленческие отношения  равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также  предписывается административно-правовыми  нормами (например, в виде соответствующих  разрешений). Это свидетельствует  о том, что метод административного  права нередко используется на диспозитивных  началах, т.е. предоставления управляющей  либо управляемой стороне возможности  выбора вариантов поведения в  рамках закона. Поэтому следует согласиться  с мнением Б.Н. Габричидзе, что «разрешительный метод является достаточно перспективным». Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский. Административное право. Учебник. М.,2002. С.34-35.

Таким образом, суть методов  административно-правового регулирования  управленческих общественных отношений  может быть сведена к следующему:

а) установление определенного  порядка действий - предписание к  действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным  данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует  норма;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств  воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

в) предоставление возможности  выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод  рассчитан на регулирование поведения  должностных лиц, причем последние  не вправе уклоняться от такого выбора. Это – «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности  действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет  место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает  как противоправные. Это – «мягкий» вариант дозволения. В связи с  этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами  официального разрешения на совершение определенных действий;

д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство). Административное право. Учебник./ Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.55-56.

Таким образом, можно сделать  вывод о том, что во всех вариантах  регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или  разрешение).

Заключение

Определив предмет и метод  административного права, можно  придти к выводу о том, что данная проблема  связана, прежде всего, с глубокими политическими и социально-экономическими реформами, происходящими в России.

Прежде всего, изменения  сущности административного права  в современных условиях связаны, прежде всего, со становлением Российской Федерации как демократического федеративного правового государства.

Таким образом,  в регулируемых административным правом отношениях главным  является позитивное воздействие на регулируемые общественные связи, причем на первый план, как было отмечено ранее, выдвигаются отношения аппарата государственного управления с гражданами. Следовательно, практическая реализация провозглашенных Конституцией РФ демократических  прав и свобод личности осуществляется органами и должностными лицами, представляющими  исполнительную власть, и при наличии  механизма административно-правового  регулирования.

Исходя из всего ранее  сказанного, можно сделать вывод  о том, что понимание  предмета и метода административного права  дает нам представление о сущности и месте административного права  в системе юридических отраслей знаний, отражая тенденции его  развития в современных российских условиях.

Список использованной литературы

1. Административное право. Учебник. / Под ред. Л.Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005.

2. А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 1999.

3. Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. Административное право. Учебник. М., 2002.

4. Д.Н. Бахрах. Административное право. Учебник. М., 1995.

5. Конституция РФ. М., 1993.

6. Теория государства и права. Учебник. / Под ред. В.К. Бабаева. М.: «Юристъ», 2002.