Модели государственного управления

Введение 

История показывает, что приближение качественно  нового витка в развитии общества характеризуется кризисом системы  управления и всплеском особого  рода социальной активности – различными группами начинают предлагаться на суд  общественности новые концепции  общественного и государственного устройства. Именно это мы можем  наблюдать в современной России: очевидно, что государство стоит  на пороге нового эволюционного этапа. В этих условиях особые требования предъявляются к совершенствованию  организационных форм и системы  управления.

Усложняющаяся структура общества, изменения его  структурных составляющих, деформация общественных отношений – все  это требует грамотного, многофакторного  анализа и учета исторического  опыта трансформации общественно-экономических  формаций. Только в этом случае можно  ожидать адекватного подхода  к разработке модели будущего и стратегии  развития России.

Классические  модели управления государством

В истории  известны примеры реализации различных  моделей государственного управления, причем проявляется четкая зависимость  между базовыми концептами идеологической системы и типом будущего государственного устройства (или типом управления).

Существует  несколько базовых стилей руководства:

• Директивный или авторитарный.
• Коллегиальный или демократический.
• Либеральный или анархический.

По подобию  могут быть определены и типы государственного управления. Анализ того, как Платон в трактате "Государство" и Аристотель в трудах "Никомахова этика" и "Политика" рассматривали типы государственного управления, позволяет сформировать следующую "эллинистическую" классификацию:

1. Единоличное правление:
1. Монархия – единоличная власть, пекущаяся о благе остальных членов общества;
2. Тирания - единоличная власть, не принимающая во внимание благо членов общества.
2. Власть меньшинства:
1. Аристократия - власть по достоинству (достоинство рассматривается как интегральная характеристика), пекущаяся о благе остальных членов общества;
2. Олигархия - власть по имущественному или иному цензу, не принимающая во внимание благо остальных членов общества.
3. Власть большинства:
1. Полития – власть большинства, пекущаяся о благе остальных членов общества;
2. Демократия - власть неимущего большинства, не принимающая во внимание благо остальных членов общества.

Процесс деградации государства (красный контур на рис.1) рассматривался, как процесс  перехода от форм государственной власти, обращенных на благо всех граждан, к  формам, при которых правящая группа или индивид не принимает во внимание благо остальных членов общества. Кроме того, в подмножестве "правильных" типов (соответствующих справедливости) под деградацией понималось расширение круга лиц, участвующих в управлении, а в подмножестве "искаженных" типов – сужение этого круга. Прогрессу же соответствовали обратные процессы (синий контур на рис. 1).

Рисунок 1 – Основные варианты эволюции государства.

По мнению Платона и Аристотеля, в рамках одного типа государственного управления могут быть реализованы различные  формы правления. Например, аристократия и олигархия, являются условными  полюсами внутри типа государственной  власти, при которой обеспечивается власть меньшинства, и предстают  в многообразии форм, обусловленных  личными качествами людей, образующих это меньшинство. Аналогично дело обстоит  и с властью большинства, формы  которой варьируются в пределах от политии до демократии. Уменьшение числа людей, участвующих в управлении при аристократии, приближает ее к монархии, при олигархии - к тирании. Полития же, по мнению Аристотеля, вырождалась по мере снижения достатка и иных качеств граждан, составляющих правящее большинство.

Каждый  правильный (соответствующий справедливости - благу по Аристотелю) тип государственного управления характеризуется реализацией  соответствующего стиля руководства, обладает своими преимуществами и недостатками, и устанавливается при наличии  специфических условий, задающих данное конкретное соотношение централизации и децентрализации властных полномочий, как наиболее приемлемое в данном социуме. Полагая, что самым лучшим типом управления является монархия, царская власть, Аристотель считал, что наиболее опасным отклонением от идеала является тирания, а наименее опасным – демократия.

Однако  в современной политологии термин "демократия" используется не в  аристотелевской трактовке –  фактически все типы правления большинства, при которых учитываются интересы всего общества или большинства  членов общества именуются демократией. Аристотелевский термин "полития" не прижился, хотя он и мог бы обозначать идеал, к которому должна стремиться в своем развитии демократия. Действительно, ни одна из существующих на сегодня моделей демократии не соответствует аристотелевскому идеалу правления большинства – политии. В результате эволюции понятий также произошло замещение термина "демократия" (в его аристотелевской трактовке) термином "диктатура пролетариата".

Двадцатый век стал не только периодом острой борьбы между социалистической и  капиталистической системами, но и  периодом борьбы диалектико-материалистической и идеалистической методологий  в общественных науках.

Анализ  показывает, что в силу действия субъективных факторов, в период с  конца 1930-х по середину 1950-х годов  теория марксизма в СССР не получила необходимого развития, стала конъюнктурной, и, не дав своевременной интерпретации  процессам, происходившим в обществе, утратила привлекательность для  советских исследователей. В этот период западная школа общественных наук, активно исследовавшая роль личности в истории, роль психологических  факторов в экономике и социальной сфере, оказалась более привлекательной  для советских специалистов, перед  которыми стояла задача поиска решений  для общественных проблем, завязанных на духовную сферу.

С точки  зрения марксистской теории исторического материализма движущей силой для процесса общественного развития является экономически обусловленный классовый антагонизм. Соответственно, в качестве объекта исследования выступала системная совокупность общественных сил и общественных отношений (при определяющей роли экономических отношений).

В противовес марксистской теории западными учеными  предлагаются теории, выводящие экономические  проблемы за рамки дискуссий. В створе этого блока идей появились теории постиндустриального и информационного общества, по-прежнему активно развивается и пропагандируется теория гражданского общества.

Западная социология фактически вывела за рамки изучения экономические аспекты общественного бытия – это снижает ее ценность как инструмента научных исследований. Одним из симптомов этого является и отсутствие серьезных теоретических исследований, рассматривающих взаимоотношения государства и общества, структуру и функции общественного производства и их взаимосвязь с социальной сферой. Произошло фактическое уничтожение политэкономии, как научной школы, ее искусственное разделение на политологию, макро- и микроэкономику. Отсюда и потеря системности во взглядах на общественные процессы, чрезмерная увлеченность информационными и информационно-психологическими аспектами управления.

Как следствие, теория управления обществом не получила должного развития. В конце 1950-х на западе отошла научная мода на социально-кибернетический  подход. На смену раскритикованной приверженцами социально-психологического и формально-статистического подходов социально-кибернетической школе  новых системных теорий не пришло, исследования в этой отрасли практически  прекратились. Западная социология откатилась на прежние позиции. Анализ и интерпретация  социально-экономических показателей  на основе экспертным путем разработанных  интегральных показателей и опросников стали основным направлением работы социологов.

В связи  с этим в конце 20 века социологические исследования преимущественно вращались вокруг двух базовых подходов: синергического и аристократического. При этом экономическую сферу обычно отдавали в ведение самоорганизовавшихся сообществ или передавали во власть иерархической системы управления (сформированной аристократией).

Оба подхода  позволяли исследователям благополучно уйти от экономических проблем, передоверив  их решение так или иначе организованным компетентным субъектам управления. Аристократическая форма правления  при этом оказалась особенно привлекательной  для такого рода спекуляций – большинство  исследователей исходят из предположения, что истинные аристократы сами в  состоянии наилучшим образом  обустроить все стороны общественной жизни (достаточно сформировать элиту, "а остальное все приложится"). В результате в 20 веке, благодаря  усилиям западных теоретиков, перечень форм аристократии был дополнен еще  двумя:

• технократия - власть инженерно-технической, кибернетической элиты, в пределе перерождающаяся во власть идеальных мыслящих машин, пекущихся о благе общества;
• меритократия - власть наиболее достойных (наиболее одаренных - достоинство здесь измеряется интеллектом), также пекущихся о благе остальных членов общества.

Однако  помимо нежелания вторгаться в весьма конфликтную социально-экономическую  сферу, есть и иные причины, по которым  многие современные авторы полагают интеллектуальную аристократию наилучшим  вариантом государственного управления. По их мнению, аристократическое правление  – это идеальный тип организации  системы управления обществом, при  котором происходит совмещение субъектов  стратегического целеполагания  и административного управления. За счет этого достигаются следующие  цели:

• благодаря принципу отбора "по достоинству" обеспечивается высокая компетентность руководства;
• обеспечивается коллегиальность при принятии решений (соответственно, оптимальное соотношение индивидуального и коллективного);
• благодаря малому числу участников процесса выработки решений обеспечивается высокая оперативность реакции;
• одобренные замыслы реализуются с минимальными искажениями.

Кроме перечисленных выше объективных  причин, по которым идея аристократического правления так часто становится объектом внимания философов, политологов  и социологов, существуют и субъективные. Технократическое и меритократическое правление дает интеллектуальной элите общества возможность приблизиться к общественным ресурсам, а также обеспечивает для нее максимальный уровень самореализации (что зачастую составляет основу мотивации интеллектуальной и духовной элиты).

Характерно, что все типы управления могут  быть реализованы как на научной, так и на ненаучной основе. История  знает тому массу примеров – как  позитивного, так и негативного  свойства. Так, например, ярчайшим примером использования оккультной, ненаучной  платформы для управления обществом  в 20 веке является фашистская Германия. Печально известный Третий Рейх, избравший в качестве основы для построения идеологической платформы совокупность элитарных мифов, активно использовал в сфере социального управления не получившие адекватной научной оценки эзотерические знания, что не могло не сказаться на качестве управления.

Сколь бы привлекательны ни были для различных  социальных групп те или иные формы  правления, в современных условиях нельзя не считаться с традициями. Еще Макиавелли указывал на то, что  традиции государственного управления, существующие в государстве, преодолеть крайне сложно: в частности, попытка установить в республике монархический режим правления может вызвать ожесточенное сопротивление ее граждан.

На протяжении 19-20 веков общество усиленно приучали к мысли об исключительных достоинствах демократической системы управления. Демократия преподносилась как эталон системы управления обществом и  государством, единственный вариант  справедливого и безопасного  государственного устройства. Последнее  утверждение справедливо, если за критерий оценивания выбрать риск¹ перехода к "наихудшим" формам правления, который наиболее вероятен между смежными формами (см. рис. 1). Базовые концепты демократии (примат личного над общественным; выборность органов власти; свобода личности, как основная ценность) закрепились в общественном сознании.

В этих условиях усилия, направленные на установление принципиально иного, пусть даже самого совершенного варианта правления  едва ли будут успешны. Неоптимальность демократии, как принципа формирования системы власти, и рынка, как инструмента регулирования общественных и экономических процессов, недостаточность демократических концептов для формирования идеологии, соответствующей современной ситуации в социально-экономической сфере, будут неочевидны для граждан.

Действительно, в современных условиях демократия, как форма управления, по-прежнему обладает высокой привлекательностью. В идеале, демократический тип правления способен оптимально регулировать социальные отношения и обладает большим потенциалом развития. Весьма привлекательным свойством демократии является то, что эта форма правления оказывается весьма пластичной. Без устранения ее внешних атрибутов (выборность органов власти и т.п.) на сущностном уровне она может быть трансформирована в практически любой из известных видов управления. Именно поэтому в последние годы особое внимание исследователей привлекает идея информационного управления обществом.

История знает множество примеров образования  и довольно длительного существования  государств демократического типа, однако за весь исторический период так и  не было выработано механизмов, предотвращающих "незаметное" перерождение демократии в иной тип государственного управления².

В створе блока идей информационного и  аристократического управления обществом  лежит и еще одно, весьма интересное, направление исследований – теория концептуального управления. По своей сути, концептуальное управление – это разновидность аристократического управления, при которой неформальная властная элита (концептуальная элита) осуществляет скрытное управление за счет коррекции критериальной основы, используемой для принятия решения формальной властной элитой (правящей группировкой или индивидом).

По существу, в конце 1980-х годов в СССР произошел последовательный переход именно между смежными типами правления по следующей траектории: диктатура пролетариата (в наиболее мягкой форме) – демократия – аристократия – олигархия. Для совершения перехода была использована концептуальная власть интеллектуальной аристократии, получившая временную поддержку основных ресурсодержателей.

Существуют  и иные теории, предлагающие альтернативные классификационные признаки...

Так, например, Макиавелли в своей работе «Государь», описал, «... скольких видов бывают государства  и как они приобретаются»: «Все государства, все державы, обладавшие или обладающие властью над людьми, были и суть либо РЕСПУБЛИКИ, либо государства, управляемые ЕДИНОВЛАСТНО».

Марксистская концепция общественно-экономических формаций выделяла общинный строй, рабовладельческое государство, феодальное государство, буржуазное государство, социалистическое государство.

И, наконец, в 1989 году Макс Вебер в «Открытой  критике марксистско-ленинской концепции» показал три типа господства, присущих государствам различных типов:

1. Традиционное господство (управление лицом, получившим власть по наследству по схеме: господин - слуги - подданные).
2. Харизматическое (управляет лицо, получившее власть не по наследству, но владеющее сознанием масс).
3. Цивилизованное – «правовое» (Закон - господин всего).

Все эти  подходы, выделяя те или иные признаки управления, позволяют различать  типы государств. Взятые за основу при  построении классификаций признаки редко имеют строгое системное  обоснование, и классификации, не противореча  друг другу, в то же время, и не обладают свойством взаимодополнения.

Закономерности  формирования и развития внутригосударственных  отношений не зависят даже от уровня развитии цивилизации, а только от типа человеческих взаимоотношений и  нравственных норм, господствующих в  данный исторический период. Они же, в свою очередь, зависят от уровня общественного сознания на данный период времени.

Значение  нравов в историческом процессе состоит  в том, что они запечатлевают  нравственный прогресс, уже достигнутый, превращаясь в навык. Власть нравов над толпой огромна, и действия немалой  части человечества регулируются именно господствующими в данное время  нравами.

Общество, живущее по законам самоуправления, безусловно, так же, как государственная  система управления, нуждается в  инструментах управления. Если государственная власть управляет посредством создания и исполнения т.н. «Законов», то самоуправление (или «общественное самовластие») нуждается в императивах другого характера - т.н. «социальных нормативах», включающих набор определенных, исторически сложившихся правил, предписаний, установок, стереотипов и пр.

Все это  – залог возрождения и формирования более совершенной системы нравственности, падение которой в настоящее  время негативно сказывается  на состоянии стабильности социума  и приводит к значительному снижению эффективности любых позитивных усилий по совершенствованию системы  государственного управления.

Общество, как гетерархическая система (модель «Государство – Общественные организации – Индивид»).

Современное общество в корне отличается от того, которое было на заре возникновения  государственных общественных формаций, хотя бы тем, что оно более образованно, и уж тем более тем, что в  нем существует более развитая система коммуникаций. То, что являлось одной из основных проблем при обеспечении функции управления во времена Аристотеля, несмотря на то, что тогда государства представляли собой менее масштабные по территории и населению образования, в современных условиях фактически проблемой не является –телекоммуникационные технологии позволяют обеспечить сбор и обработку информации о состоянии общества в масштабе времени близком к реальному. Это дает основания надеяться, что потенциал телекоммуникационных технологий будет надлежащим образом реализован, и информационная инфраструктура общества позволит обеспечить процесс рационального управления, трансформации типа управления в истинную демократию – политию по Аристотелю.

Очевидно, что первобытная община отличается от государственной общественной формации, прежде всего, по уровню сложности социальной организации. Возросшая сложность  внутреннего устройства общества и  более высокий, по сравнению с  предыдущими этапами, уровень развития общественного сознания, требуют  принципиально иных и качественно  новых технологий социального управления.

Современное общество представляет собой систему, которая может быть представлена в виде гетерархической модели с тремя базовыми классами субъектов, участвующих в формировании целевой гетерархии социальной системы «Государство – Общественные организации – Индивид». Такой ракурс при рассмотрении общества социологической наукой еще не использовался, но именно он позволяет увидеть управленческие «ниши» и разработать гармоничные принципы управления.

Данная  модель априори содержит в себе механизм согласования целей и интересов  разнородных элементов социального  организма и устранения противоречия, так как общественные организации  по существу своему и являются тем  социальным «демпфером», который способен исполнять буферную роль по отношению  к государству.

Такое качество позволяет сохранять целостность  и дееспособность данного социального  образования, что позитивно сказывается  на жизнеспособности всего государства, конечно, при условии, что цели общественной организации совпадают с вектором развития всей системы.

Выводы

Таким образом, по основным концептам модель общества «Государство – Общественные организации  – Индивид» является совместимой практически  со всеми из рассмотренных  моделей государственного управления, на ней  могут быть реализованы  практически все  известные методы управления. Данная модель в сочетании с использованием методами анализа и синтеза целевых и процессуальных иерархий, рассматриваемыми в методологии целенаправленной деятельности, позволяет реализовать объективные преимущества гетерархической модели общества. То есть, приведенные аргументы позволяют рассматривать модель «Государство – Общественные организации – Индивид» в качестве наиболее гармоничного варианта сочетания системы государственного управления с системой общественного самоуправления, а также – наиболее успешного претворения идеи демократии в реальную жизнь..

Список использованной литературы: 

1.Атаманчук Г.В.  Теория Государственного Управления: Курс лекций; Москва. Издательство  «Юридическая литература» 2008. 336с.;

2.Андреев А.В.  Основы региональной экономики:  учебное пособие. М.: КНОРУС, 2007.478с.;

3.Гутман Г.В.  Управление региональной экономикой/Г.В.Гутман, А.А.Мироедов, С.В.Федин; Под ред.Г.В.Гутмана .-Финансы и статистика, 2002. 170с.;

4.Коваленко Е.Г.  Региональная экономика и управление.-С-Пб:Питер, 2005. 208 с. ;

5.Юсупов.К.Н.Региональная экономика:учебное пособие. М.:КНОРУС, 2006. 174с.

     Современному  обществу приходится постоянно совершенствовать управление. Без этого оно как  высокоорганизованная система не может  обойтись. Управление должно обеспечивать устойчивость и одновременно динамизм сфер государственной и общественной жизни, оперативное реагирование на происходящие социально-экономические, научно-технические и иные процессы. Это требует изменений концепций  и практики управления в целом  и особенно государственного управления. Насколько обоснованы цели и стратегии  управления, эффективно ли действуют  государственные органы, какова степень  участия граждан, как влияет управление на деятельность организаций - эти вопросы  никогда не теряют актуальность.