Муниципальное хозяйство

Содержание 

Введение…………………………………………………………………………3

1. Понятие «Муниципальное хозяйство»………………………………….5
2. Формирование муниципальной системы……………………………….7
3. Субъекты и объекты муниципального хозяйства………………………11
4. Структура и инфраструктура муниципального хозяйства…………….13

Заключение………………………………………………………………………23

Список используемой литературы……………………………………………..25 

Введение 

    Историческое  развитие общественной жизни опиралось  на последовательное изменение хозяйственной  жизни. Усложнение экономических отношений  носило цикличный характер, заставляя  пересматривать общественные отношения, приспосабливая их к изменившимся требованиям  времени. Это проявлялось, прежде всего, в смене циклов хозяйственной  жизни и систем государственного устройства. Система государственного устройства более инертна и ее изменения следуют за накоплением  «критической массы» экономических  новаций и изменений. Лишь после  этого происходит изменение системы  государственного устройства, которое  фиксирует, оформляет новый тип  хозяйственного и государственного устройства. При подобном оформлении общественных отношений происходит некоторая унификация хозяйственной  жизни, фиксируются ее наиболее общие  правила и нормы. Так, на смену  достаточно унифицированной системе  хозяйственных отношений в родовой  общине приходит товарное производство в рабовладельческих государствах, которое в свою очередь сменяется  натуральным хозяйством, затем рыночными  отношениями. Стремление к унификации и регулированию со стороны государства  хозяйственных отношений явно просматривается  в современной экономической  политике наиболее развитых государств.

    При определяющей важности основных характеристик  цикла, в рамках которого формируется  система управления хозяйством, нельзя не заметить, что само влияние этих характеристик не абсолютно, поскольку  в рамках одного и того же цикла  системы организации управления могут серьезно отличаться друг от друга. Так, в один и тот же период экономического развития формы управления в разных странах и даже в рамках отдельных стран существенно  отличались друг от друга. Следовательно, наряду с общей тенденцией соответствия управленческих систем определенным циклам и системам хозяйства, существующим в рамках данного цикла, имеется ряд факторов, оказывающих влияние на формирование управленческих систем.

    Природные условия оказывают сильное влияние  на формирование систем хозяйственной  жизни и образ жизни населения  данной территории. Именно природный  фактор ускорил процессы разделения труда, определил ускоренное развитие товарного характера хозяйства  в странах Западной Европы. Немаловажно  отметить и тот факт, что, несмотря на современный скачок в развитии производства, этот фактор продолжает играть и сегодня огромную роль. Так, условия жизни в разных частях Российской Федерации сильно отличаются. Зависимость от природных условий  в значительной степени определяет основные занятия населения и  условия их жизни, характер поселений  и способы хозяйствования, начиная  от кочевий Севера и казачьих станиц Юга, до индустриальных мегаполисов  и городских агломераций, сформировавшихся на месторождениях полезных ископаемых или на перекрестках торговых путей.

    В тоже время и система управления не может не испытывать комплексного воздействия на свое формирование и  развитие со стороны внешних условий, а именно: сочетание особенностей цикла и особенностей географического, природного и других факторов. Не меньшее  влияние на нее оказывают и  внутренние факторы, прежде всего традиции государственного строительства, факторы, связанные с особенностью соотношения  влияния различных групп населения  на процесс становления государственной власти.

    Небезынтересна  в этом смысле так называемая «генетическая  теория», описанная достаточно подробно в книге Л.А. Велихова «Основы  городского хозяйства». В этой теории основным и решающим фактором для  формирования той или иной модели местного самоуправления выдвигается  способность местной буржуазии  противостоять государству, и с  этой точки зрения проводится анализ генезиса моделей систем местного самоуправления, сложившихся в различных странах. 

    1 . Понятие «Муниципальное  хозяйство» 

    Для того чтобы дать научное определение  муниципального хозяйства, надо прежде всего установить родовое понятие  «хозяйство», чтобы затем на основе отличия данного вида хозяйства  дать определение термина «муниципальное хозяйство».

    Как правило, под хозяйством понимают некую  совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.

    Так, государственное хозяйство любой  современной страны ограничено ее границами, а сами права государства при  осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности  хозяйствующих на его территории субъектов.

    С этой точки зрения государство имеет  ряд особенностей при осуществлении  хозяйственной деятельности, поскольку  оно, с одной стороны, выступает  как равноправный субъект хозяйственных  отношений (собственник), с другой стороны, как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию  регулирования хозяйственных отношений на своей территории.

    Местное самоуправление несет на себе как  признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и  кроется корень долгих дискуссий  по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.

    Первая  группа исследователей данного вопроса  рассматривает муниципальное хозяйство  лишь как совокупность предприятий  и учреждений, относящихся к муниципальной  собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса  с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает  с органов местного самоуправления заботу о создании условий для  развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

    Вторая  группа исследователей относит к  муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку  властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции, прежде всего, с частным сектором на территории муниципального образования. Кроме того, при подобном походе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как осуществляется подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, которые возложены на нее законом.

    В связи с вышеуказанным подходом, здесь следует указать на такую  особенность муниципального хозяйства, которая лежит прежде всего в его целях, так как муниципальное хозяйство - это деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения. В данном определении, на наш взгляд, присутствует тот критерий, по которому мы можем развести две предыдущие точки зрения, определив, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования

    Таким образом, муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и  учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения. 

    2. Формирование муниципальной  системы 

    Для полноценного анализа принципов  формирования системы субъектов  и объектов муниципальной собственности  важнейшую роль играет проработка положений  нормативных актов по развитию децентрализации  государственной собственности  и, прежде всего, подходов, заложенных в Постановлении Верховного Совета РФ N 3020-1 от 27.12.91г. "О разграничении  государственной собственности  в РФ на федеральную собственность, государственную собственность  республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москва, Санкт-Петербург и муниципальной собственности", Распоряжении Президента РФ от 18.03.92г. "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности".

    Важную  роль в переходе к структуризации государственной собственности  сыграли Законы РФ "О собственности  в РСФСР", "О предприятиях и  предпринимательской деятельности", "О дополнительных полномочиях  местных Советов в процессе перехода к экономическим реформам". Эти  законы были приняты осенью 1990г. и  вступили в действие либо осенью 1990г., либо с 1.01.91г.

    Эти законы выделили несколько уровней  собственности, которая так или  иначе по своему характеру была не частной. В рамках прежней абстрактной  государственной собственности  были выделены три вертикальных уровня.

    Во-первых, государственная на уровне Федерации. Реальными распорядителями собственности этого уровня стали федеральные органы власти и управления.

    Во-вторых, государственная собственность  субъектов Федерации. В-третьих, муниципальная  собственность. В статье 37, ч.1 Закона РФ "О местном самоуправлении в России" не был определен  субъект данного вида собственности, и всего лишь говорится, что муниципальная  собственность является достоянием населения соответствующей территории, т.е. города или района.

    В Постановлении Верховного Совета РСФСР N3020-1 от 27.12.91г. в Приложении 3 был  дан перечень объектов, относящихся  к муниципальной собственности:

    1. Объекты государственной собственности,  расположенные на территории, находящейся  в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного  подчинения), районного (за исключением  районов в городах) советов  народных депутатов;

• жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местной власти (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5-и и 7-и процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;
• жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;
• объекты инженерной инфраструктуры города (за исключением, входящей в состав имущества предприятий), городской пассажирский транспорт (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;
• другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) местных администраций.

    2. Объекты государственной собственности,  находящиеся в ведении органов  государственной власти и управления  республик в составе РФ, краев,  областей, автономных областей и  округов, и находящиеся на территории  соответствующих городов:

• предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;
• оптово-складские мощности предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятием;
• учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

    3. Предприятия и объекты общественного  питания, учреждения народного  образования, здравоохранения, культуры  и спорта, находящиеся в ведении  министерства сельского хозяйства  РФ.

    4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового  обслуживания населения, находящиеся  в ведении министерств, ведомств, госпредприятий (кроме закрытой  сети), а также предприятий и  организаций министерства путей  сообщения РФ, департамент морского  и речного транспорта, министерство  транспорта РФ, связанных с обеспечением  питания населения.

    Функции по владению и распоряжениям муниципальной  собственностью в различной степени  передавались органам власти и управления города.

    Но  изначально был заложен порочный момент в разделении собственности: дуализм. С одной стороны законы "О местном самоуправлении в  РФ" и "О собственности в  РСФСР" прямо указывали на то, что к муниципальной собственности  без оговорок относятся определенные, как правило, затратные объекты, которые находились в ведении  городских властей и раньше. Это  объекты инженерной инфраструктуры города, жилой и нежилой фонд. Вместе с тем было оговорено, что могут относиться к муниципальной собственности доходные и высокорентабельные объекты городской социально-экономической инфраструктуры: магазины, ателье, парикмахерские, рестораны, небольшие предприятия, транспортные и строительные предприятия, находившиеся ранее в другом ведении. Изначально законами был предопределен механизм, который не способствовал быстрому и единообразному формированию муниципального хозяйства.

    Постановление Верховного Совета РСФСР N 3020-1 от 27.12.91г. заложило сложности в разделении государственной собственности  на три уровня: федеральный, областной, муниципальный. Распоряжение Президента РФ 114-РП не улучшило ситуации. Получилось так, что в муниципальную собственность изначально передавались только убыточные объекты, основная часть прибыльных объектов закреплялась федеральной собственности, откуда они, как правило, передавались в областную. А областные органы управления могли передать их в руки муниципальной собственности или не передать. В результате сложилась парадоксальная ситуация: городская недвижимость оказалась почти вся в федеральной собственности. Только в мае 1994года выходит указ Президента о мерах по разграничению собственности, о мерах по повышению статусе городов. В нём-то, наконец вводится принцип, который должен был быть введен сразу: не область разрешает брать объекты городу в муниципальную собственность, а город самостоятельно решает вопрос о закреплении объектов муниципальной собственности и уведомляет область о том, что он принял какие-то объекты. Если в течение двух недель не последовало со стороны областных органов возражения, то в этом случае вопрос решен. Однако этот механизм был введен слишком поздно и практически не повлиял на изменения в структурных уровнях и объемах собственности.

    С большой потерей темпов, но все же с начала 1992 г. российское самоуправление стало обрастать собственностью, прежде всего за счет предприятий и иного имущества, которое ранее находилось на балансе местных органов, а также объектов хозяйственного и социально-культурного назначения, находившихся раньше в вышестоящем подчинении, но обслуживающих местные нужды. Собственность и сопутствующее ей право распорядиться имуществом - прикупить, продать, сдать в аренду - превращает органы местного самоуправления в полноценных участников рыночной экономики, способных осуществлять предпринимательскую деятельность в интересах населения, получать доходы. Однако формирование муниципальной собственности имеет цели, далеко не исчерпывающиеся созданием для местного самоуправления соответствующей материальной основы. Как ни парадоксально это звучит, но в значительной мере местная администрация обретает собственность для того чтобы незамедлительно от нее избавиться. Рука об руку с формированием муниципальной собственности должна идти ее приватизация. В отличие от предприятий и других организаций, органы местного самоуправления не просто участники рыночных отношений, а властный инструмент проведения рыночных реформ, главнейший рычаг их продвижения в масштабах страны. Именно через местную администрацию, через фонды имущества и комитета по управлению имуществом большая часть собственности должна возвращаться населению, гражданам. 

    3. Субъекты и объекты  муниципального хозяйства 

      Муниципальное хозяйство можно  представить как совокупность  субъектов и объектов, осуществляющих  на территории муниципального  образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение  потребностей населения. В теории  муниципального хозяйства принято  выделять две основные субъект-объектные группы.

    Органы  местного самоуправления играют особую роль в муниципальном хозяйстве. Они должны учитывать и пытаться сбалансировать интересы различных субъектов: населения и отдельных социальных групп, предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности, а также направляться их деятельность в единое русло для осуществления комплексного социально-экономического развития территории и удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества (населения) .

        Таким образом, содержание деятельности  органов местного самоуправления  закономерно распадается на два  направления: властное и экономическое.  Как субъект, наделенный законным  правом регулировать экономическую  деятельность на своей территории, каждый орган местного самоуправления  с необходимостью реализует властные  полномочия в отношении любого  хозяйствующего субъекта, функционирующего  в пределах муниципального образования.  Совокупность полномочий позволяет  муниципалитетам в различной  мере подчинять деятельность  всех предприятий и учреждений, расположенных на территории  местного сообщества, общественным  интересам граждан.

        Однако, как показывает практика, при построении отношений между  населением муниципального образования  и хозяйствующими субъектами  по вопросами местного значения муниципалитетам наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, особенно если последние действуют в рентабельных отраслях муниципальной экономики. В пользу такого выбора говорят два основных факта:

    в отличие от предприятий других форм собственности, пополняющих муниципальную  казну, как правило, только налоговыми отчислениями, практически вся прибыль, полученная муниципальными предприятиями, становится собственностью местного сообщества;являясь фактическими собственниками принадлежащего муниципальным предприятиям имущества, местные органы власти могут более мобильно реагировать на изменение рыночной конъюктуры и предоставлять жителям муниципального образования именно тот набор услуг, который способен наилучшим образом удовлетворить их общественные интересы  .

        Однако это лишь теоретическая  модель, поскольку подобное состояние  муниципальных предприятий является  плодом достаточно длительной  и сложной работы. Так, для муниципалитетов  дореволюционной России потребовалось  почти пятьдесят лет реформ, для  того чтобы хозяйственная деятельность  муниципалитетов начала приносить  до пятидесяти процентов доходной  части бюджетов. Поэтому с точки  зрения того, какую роль в решении  вопросов местного значения играют  те или иные элементы муниципального  хозяйства, можно выделить несколько  видов муниципального хозяйства,  прежде всего, по признаку возрастания  роли собственной хозяйственной  деятельности.

        Безусловно, та или иная модель  не существует в чистом виде, однако роль и место того  или иного элемента в различных  странах серьезно отличаются  друг от друга. Существование  той или иной модели зависит  от огромного количества факторов, главными из которых, по мнению  А.Г.Воронина, В.А.Лапина и А.Н.Широкова, являются:

• Объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством;
• Наличие и характер основных ресурсов территории;
• Наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях.
• В зависимости от этих факторов формируется конкретный вид муниципального хозяйства.

    4. Структура и инфраструктура  муниципального хозяйства 

    Структура муниципального хозяйства может  быть определена как совокупность локализованных на территории компонентов (частей, элементов) и связей всех видов деятельности, определяемых системой общественного разделения труда и делением на сферы трудовой деятельности (отрасли, подотрасли, виды производства).

        Основным принципом, по которому  мы можем классифицировать элементы  муниципального хозяйства, является  роль и место того или иного  элемента в реализации общественных  потребностей.

    И  с этой точки зрения мы можем  выделить следующие элементы:

• муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);
• иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;
• органы местного самоуправления.

    Роль  каждого из названных элементов  различна. Муниципальные предприятия,  являясь по своей природе явлением  общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные  товары и услуги, направляют на  общественные нужды. Иные предприятия  и учреждения вынуждены участвовать  в реализации общественных интересов  в силу нормативного либо общественного  принуждения.

        Третья группа, обозначенная в  нашей классификации, осуществляет  особую функцию — функцию регулирования  деятельности двух предыдущих  групп в интересах населения  муниципального образования.

        Ценность данной классификации  в том, что она позволяет  на основе выделения трех групп  определить не просто роль  и место каждоц из них в 

    решении вопросов местного значения, но и в зависимости от цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством учитывать их особенности.

        Оценка роли места каждого  из элементов муниципального  хозяйства на основе анализа  отношений субъекта и объекта  муниципального управления обусловливает  особенности выбора методов управления (хозяйствование или управления).

        Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и субъектами хозяйственной деятельности по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие в принципе всегда выгоднее для муниципального хозяйства.

       С точки зрения того, какую  роль в решении вопросов местного  значения играют те или иные  элементы муниципального хозяйства,  мы можем выделить несколько  видов муниципального хозяйства,  прежде всего по признаку возрастания  роли собственной хозяйственной  деятельности.

        Коммунальная модель муниципального  хозяйства характеризуется тем,  что основную тяжесть затрат  на реализацию общественных интересов  и потребностей несут сами  жители муниципального образования  (коммуны, общины) и основным ресурсом  являются налоги на население.  Главным элементом в этой системе  выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление  ресурсов, так и их расходование.

        Коммунально-рентная модель муниципального  хозяйства. Данная модель отличается  тем, что предусматривает участие  органов местного самоуправления  в сфере использования ресурсов  территории и в ее развитии 

    через предоставление ограниченных прав в  финансово-кредитной деятельности, и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения и производителя  продукции и услуг на территории муниципального образования дополняются  возможностью использования муниципальной  собственности для получения  рентных платежей. Другими словами, допускается управление муниципальной  собственностью.

        Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства. Данная модель подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Другими словами, органы местного самоуправления используют как методы управления, так и методы хозяйствования.

        Безусловно, та или иная модель  не существует в чистом виде, однако их роль и место в  различных странах серьезно отличаются  друг от друга. 

        Существование той или иной  модели зависит от огромного  количества факторов, главными из  которых, безусловно, являются:

• объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством;
• наличие и характер основных ресурсов территории;
• наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях;
• налогоспособность населения.

        В зависимости от комбинации  этих факторов определяется соотношение  управления и хозяйствования, формируется  конкретный вид муниципального  хозяйства. 

        Одним из исходных критериев  типологии структуры муниципального  хозяйства является функциональный  подход, впервые предложенный для 

    экономического  анализа А.Фишером (1934) и впоследствии уточненный К.Кларком (1940) в рамках ешл исследований по экономике города. В соответствии с ним в структуру муниципального хозяйства можно выделить:

• первичный сектор — деятельность, связанная с получением первичных ресурсов, ассоциируемых с фактором производства «земля» (сельское и лесное хозяйство, рыболовство, горнодобывающая промышленность);
• вторичный сектор — отрасли обрабатывающей промышленности;
• третичный сектор — сфера услуг, строительство, ремесленная деятельность (ремонт обуви, швейные ателье и др.)