Муниципальное управление социальной сферой

Министерство образования  и науки Российской Федерации

БАРНАУЛ  2012

Содержание

Введение 3

1 Основы муниципального  управления социальной сферой 5

1.1 Понятие  и сущность муниципального управления  социальной сферой 5

1.2 Формы и  методы муниципального управления  в социальной сфере 6

1.3. Основные  направления муниципальной политики  в социальной сфере 9

2 Общая характеристика  состояния муниципальной политики  в социальной сфере 11

Контрольные вопросы 27

Тестовые  задания 29

3 Эффективность  организационно-технического уровня  системы муниципального управления 31

Заключение 34

Список используемой литературы 36

Введение

Изучение социальных явлений  и процессов проводится по всему  миру. Только с помощью исследований и создания системы управления возможно обеспечить удовлетворение социальных потребностей общества. Именно четкая стратегия управления социальной сферой и социальными процессами обеспечивает решение экономических и социальных задач развития общества.

Социальная сфера воспроизводит  и развивает главное богатство  муниципального образования – его  человеческий потенциал, человеческий капитал. Содержание и развитие социальной инфраструктуры муниципального образования  поглощает значительную долю средств  местных бюджетов. В отраслях социальной сферы работают основная часть так  называемых бюджетников, то есть работников, получающих заработную плату из бюджетных  средств. Поэтому одной из главных  задач органов местного самоуправления является формирование и реализация муниципальной социальной политики.

Муниципальная социальная политика – это система целей, задач  и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными  услугами, содержание и развитие социальной сферы муниципального образования. То есть муниципальное управление в социальной сфере заключается в осуществлении органами муниципального управления управленческой деятельности, направленной на поддержание и развитие основных отраслей социальной сферы муниципального образования, обеспечение целостности местного сообщества, в соответствии с предоставленными законом полномочиями.

Актуальность темы состоит  в том, что недооценка роли социального  управления особенно опасна в условиях переходной экономики, так как именно она является мощным средством оживления кризисов, улаживания конфликтов, возникающих вследствие проходящих в экономике преобразований.

Целью данной работы является рассмотрение сущности муниципального управления в социальной сфере.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить теоретические  основы муниципального управления  в социальной сфере.

2. Проанализировать современное  состояние муниципальной политики  в социальной сфере.

Объектом изучения является социальная сфера. А предметом исследования являются формы и методы муниципального управления социальной сферой.

В основе данной работы использованы труды таких ученых, как: В.Б.Зотов «Система муниципального управления», Пенков-Люейер П., Рагозин Л. «Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления», Е.В.Тишин, «Управление развитием социальной сферы муниципальных образований», В.Б.Зотов и З.М.Макашев «Муниципальное управление» и других.

1 Основы муниципального  управления социальной сферой

1.1 Понятие и  сущность муниципального управления  социальной сферой

Муниципальная социальная политика – это система целей, задач  и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными  услугами, содержание и развитие социальной сферы муниципального образования. Она строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь с органами власти субъектов РФ. Через муниципальную  социальную политику реализуются как  собственные полномочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный  уровень государственные полномочия в социальной сфере.

Социальная сфера и  социальная политика (государственная  и муниципальная) может рассматриваться  в широком и в более узком  смысле. В широком смысле к социальной сфере относят все, что обеспечивает жизнедеятельность человека. В этом понимании вся муниципальная  политика является социальной. В более  узком смысле под социальной сферой муниципального образования понимается сфера воспроизводства самого человека, его физических и духовных характеристик, тогда как воспроизводство материально-вещественной среды обитания человека относится  к градообслуживающей сфере [8].

Социальная политика осуществляется на основе интересов людей и является управлением интересами.

В широком смысле она состоит из следующих основных компонентов:

• Занятость, условия труда и отдыха;
• Уровень материального благосостояния;
• Обеспеченность жильем и бытовые условия;
• Условия воспитания, образования и здравоохранения;
• Возможности освоения духовных ценностей;
• Доступность участия в управлении общественными делами;

1.2 Формы и методы  муниципального управления в  социальной сфере

Важнейшим механизмом реализации социальной политики государства является система минимальных социальных стандартов.

Социальный стандарт –  минимально необходимый уровень  удовлетворения социальных потребностей населения.

Минимальные социальные стандарты  установлены по следующим направлениям:

- минимальный уровень  оплаты труда; 

- минимальный уровень  социальных пенсий и других  социальных выплат;

- нормативная обеспеченность  жилой площадью;

- предельная доля оплаты  жилищно-коммунальных услуг в  совокупном доходе семьи; 

- образовательные стандарты  и программы, в пределах которых  образование является бесплатным;

- перечень лечено-профилактических  услуг, оказываемых за счет  бюджетных средств.

Минимальные социальные стандарты  призваны установить те пороговые значения социальных благ для человека, ниже которых опускаться нельзя (с позиций  современных представлений об уровне и качестве жизни). Этот «стандартный»  уровень социальных благ, гарантированный  каждому человеку, должен быть доступным  по цене или вообще бесплатным для  потребителя, т.е. частично или полностью  оплаченным из бюджетных и внебюджетных средств [6].

Социальные стандарты  выражаются через социальные нормы. Социальные нормы – единые или  групповые для однородных территорий меры социальных потребностей.

Виды социальных норм:

- норма обеспеченности  населения учреждениями социально-культурной  сферы; 

- нормы наполняемости  школьных классов и групп в  детских дошкольных учреждениях; 

- нормы суточного потребления  воды на одного жителя;

- нормы обеспечения населения  отдельными социальными услугами;

- нормы кадрового и  материального обеспечения при  оказании социальных услуг. 

До 2003г. все эти стандарты  и нормы являлись государственными и регулировались федеральными правовыми  актами. Федеральный закон №131 2003года "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации" определил право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и нормативы предоставления бюджетных услуг по вопросам местного значения [8].

Задача муниципального уровня власти – конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной  и региональной социальной политики, в привязке к особенностям конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования.

Компетенция муниципальных  образований разных типов в сфере  социальной политики (Таблица 1) определена Федеральным законом 2003г. Компетенция городских округов включает в себя сумму компетенции поселений и муниципальных районов.

Принцип разделения компетенции  между поселениями и муниципальными районами состоит в том, что на уровень муниципальных районов  вынесены, в основном, вопросы образования  и здравоохранения, требующие соответствующей  инфрастуктуры, сложного оборудования и технических средств, информационного обеспечения, подготовленных кадров и значительных расходов на содержание.

Фактический объем социальных услуг, предоставляемых населению  органами местного самоуправления, значительно  шире предусмотренного Федеральным  законом 2003г.

Таблица 1 – Компетенция муниципальных образований в социальной сфере

Органы местного самоуправления осуществляют также мероприятия  и содержат организационные структуры  по борьбе с наркоманией, с детской  беспризорностью, содействуют организации  занятости населения, участвуют  в подготовке и регистрации трудовых соглашений между трудовыми коллективами и работодателями на территории муниципальных  образований, в разрешении трудовых споров. В свете Федерального закона 2003г. социальные услуги всех перечисленных  учреждений и виды деятельности органов  местного самоуправления, а также  выплаты заработной платы педагогических работников и другие расходы по финансовому  обеспечению образовательного процесса должны рассматриваться как государственные полномочия. Они могут возлагаться на органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов федеральными законами и законами субъектов РФ с выделением необходимых для их выполнения материальных и финансовых средств. Такое наделение соответствует принципу субсидиарности и является целесообразным, поскольку органы местного самоуправления лучше знают все условия и факторы предоставления конкретных социальных услуг конкретным людям [1].

1.3. Основные направления  муниципальной политики в социальной сфере

К основным направлениям муниципальной  социальной политики, фактически реализуемым  органами местного самоуправления, относятся:

- содействие занятости  населения и обеспечению благоприятных  условий труда на предприятиях, расположенных на территории  муниципального образования;

- содействие обеспечению  граждан жильем через создание  условий для жилищного строительства  и прямое обеспечение жилыми  помещениями малоимущих граждан,  нуждающихся в улучшении жилищных  условий;

- участие в обеспечении  социальной поддержки отдельных  групп населения;

- организация муниципальной  системы здравоохранения, обеспечение  санитарного благополучия населения;

- организация предоставления  образовательных услуг, содержание  и развитие муниципальных учреждений  дошкольного, основного общего  и профессионального оборудования;

- создание условий для  деятельности учреждений культуры  и досуга в муниципальном образовании,  содержание муниципальных учреждений  культуры и мест массового  отдыха, сохранение памятников истории  и культуры, находящихся в муниципальной  собственности;

- создание условий для  развития физической культуры  и спорта в муниципальном образовании,  содержание муниципальных физкультурно-спортивных  сооружений;

- реализация муниципальной  молодежной политики.

Разработка конкретной системы  мероприятий в рамах муниципальной  социальной политики должна учитывать  тип данного муниципального образования  и специфику местного сообщества. Такая разработка осуществляется и  реализуется органами местного самоуправления с привлечением широких слоев  общественности. В представительном органе муниципального образования, как  правило, создаются комитеты и комиссии по социальной политике. В структуре  местной администрации обычно есть заместитель главы по социальным вопросам и структурные подразделения, курирующие то или иное направление  социальной политики (образование, здравоохранение, культура, социальная защита и т.д.) Данные структурные подразделения  координируют свою деятельность с соответствующими государственными органами субъекта РФ [8].

2 Общая характеристика  состояния муниципальной политики  в социальной сфере

Занятость и трудовые отношения.

Занятость – это совокупность экономических и социальных отношений, связанных с обеспечением трудоспособных граждан рабочими местами и их участием в хозяйственной деятельности. Проблема занятости населения является одной из важнейших для муниципального образования. В поселениях, находящихся  в стадии стагнации и упадка, безработица  – главная социальная проблема. Кроме собственно занятости как  наличия рабочего места, у этой проблемы есть еще два аспекта. Это, во-первых, уровень и регулярность выплаты  заработной платы, определяющие уровень  материального благосостояния населения  и объемы налоговых поступлений  в местные бюджеты, и, во-вторых, условия  труда, которые могут оказывать  неблагоприятное воздействие на состояние здоровья и продолжительность  жизни человека.

Сложность муниципального регулирования вопросов занятости состоит в том, что основное правовое регулирование этих вопросов относится к сфере федерального и регионального законодательства и реализуется через территориальные структуры Федеральной службы по труду и занятости. Большая часть трудоспособного населения, проживающего на территории муниципального образования, работает на предприятиях и организациях немуниципальных форм собственности. Возможности влияния органов местного самоуправления на рынок труда, на отношения между работниками и работодателями весьма ограничены. Типичный пример – так называемая маятниковая трудовая миграция, когда гражданин постоянно проживает на территории одного поселения, а работает (и платит налоги) на территории другого [1].

К основным элементам регулирования  рынка труда на территории муниципального образования относятся:

- биржа труда (специализированное  учреждение, осуществляющее посреднические  функции на рынке рабочей силы: регистрация безработных; регистрация вакантных мест; трудоустройство безработных и других лиц, желающих получить работу; профессиональная ориентация и профессиональная переподготовка безработных; выплата пособий);

- частные посреднические  фирмы (специализированные частные  фирмы, осуществляющие посреднические  функции на рынке рабочей силы: анализ рабочих мест; содействие  найму; планирование карьеры;  подготовка и переподготовка  трудовых ресурсов; тестирование  лиц, желающих получить работу; регулирование трудовых отношений). Например, кадровые агентства и  кадровые центры, которых сейчас очень много.

Жилищный вопрос.

Потребность в жилье входит в число первичных потребностей человека, а жилищная проблема относится  к одной из основных социальных проблем. Отсутствие жилья и плохие жилищные условия – одна из главных причин снижения рождаемости, семейных конфликтов, детской беспризорности.

Потребность человека в жилье  зависит от многих факторов и в  принципе безгранична. Поэтому суть жилищной проблемы заключается в  дефиците жилья, рассчитанном исходя из определенных нормативов, стандартов жилищной обеспеченности. Всего выделяют четыре ступени дефицита.

Первая – абсолютный дефицит, когда количество жилых ячеек  меньше числа домохозяйств.

Вторая – структурный  дефицит, означающий несоответствие структуры  жилищного фонда структуре семей (например, недостаток одно- и многокомнатных квартир при избытке двухкомнатных).

Третья - неудовлетворенность  качественными характеристиками жилья (площадь кухни и коридора, наличие  центрального отопления, горячего водоснабжения, раздельный санузел, балкон и т.д.).

Четвертая – потребность  в престижном жилье повышенного  качества.

Под жилищной политикой понимается целенаправленная деятельность органов  государственной власти и местного самоуправления по удовлетворению потребности граждан в жилище.

Главной задачей жилищной политики является повышение уровня обеспеченности граждан собственным  жильем на основе формирования рынка  доступного жилья. Формирование рынка  доступного жилья в России осложняется наличием ряда проблем, таких как:

• Значительная диспропорция между потребностями населения в жилье и платежеспособным спросом;
• Отсутствие эффективной системы долгосрочного  жилищного кредитования;
• Низкий уровень жилищного строительства.

В условиях рыночной экономики  жилье неизбежно приобретает  рыночную стоимость и цену, в силу чего на территории муниципального образования  формируется рынок жилья. Местный  рынок жилья представляет собой  систему экономических отношений  субъектов, обеспечивающих перераспределение  жилых помещений между собственниками. Этот рынок жилья обеспечивает передачу прав собственности на жилищные объекты  от одних юридических или физических лиц к другим [8].

Принято разделять первичный  и вторичный рынки жилья. Под  первичным рынком понимается рынок  нового жилья, вводимого в эксплуатацию. Под вторичным рынком понимается рынок жилья, освобождающегося по разным причинам.

В условиях сокращения объемов  нового жилищного строительства, снижения численности населения в России в целом и во многих муниципальных  образованиях и при наличии активных миграционных процессов роль вторичного рынка жилья возрастает. Основная часть жилья приобретается гражданами в последние годы именно на вторичном рынке [1].

Охрана здоровья населения.

Состояние здоровья населения  в современной России характеризуется  низким уровнем рождаемости и  высоким уровнем смертности (10,5 случая на 1 тыс. населения), высоким уровнем  общей смертности (16 случаев на 1 тыс.населения), особенно среди мужчин трудоспособного возраста. Показатели здоровья отрицательно сказываются на продолжительности жизни, которая в 2005г. составила 65,6 года, в том числе у мужчин 59 лет, у женщин – 72 года.

В отечественной системе  здравоохранения, и в том числе, конечно, муниципальной, накоплено  огромное количество проблем, основными  из которых являются: недостаточная  укомплектованность поликлиник и больниц  врачами; износ медицинского оборудования; слабая оснащенность медицинских учреждений диагностическим оборудованием; скудное  финансирование (особенно дорогостоящих  видов медицинской помощи); низкая заработная плата медицинского персонала  и пр.

Одной из самых сложных  проблем муниципального здравоохранения, как уже было сказано выше, является его финансирование, которое носит  многоканальный характер (рисунок 2).

Рисунок 2 – Источники финансирования муниципального здравоохранения

За счет бюджетных средств  финансируются профилактические мероприятия, обеспечиваются санитарно-эпидемиологическое благополучие на территории муниципального образования, детское здравоохранение, лечение отдельных заболеваний (туберкулез, психические заболевания) и т.п.

Система обязательного медицинского страхования состоит в бесплатном предоставлении гражданам за счет средств  государственного внебюджетного фонда  обязательного медицинского страхования (ФОМС) определенного набора медицинских  услуг. Этот набор определяется в  перечнях, утверждаемых органами государственной  власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (региональные и муниципальные  программы обязательного медицинского страхования). Источником средств ФОМС являются страховые взносы, уплачиваемые работодателями за своих работников в составе единого социального налога. Нормативы взносов устанавливаются федеральным законом. Выплата страховых взносов за неработающее население возложены на органы государственной власти субъектов РФ и органы Пенсионного фонда РФ. Страховые организации, в распоряжение которых поступают средства ФОМС, заключают договоры с лечебно-профилактическими учреждениями и оплачивают оказанные ими медицинские услуги по фактически пролеченному количеству пациентов и характеру оказанных услуг. Фактически система обязательного медицинского страхования работает неустойчиво и нуждается в серьезном реформировании [8].

Остальные медицинские услуги оказываются на платной основе, причем органы местного самоуправления утверждают цены и тарифы на услуги, оказываемые  муниципальными лечебно-профилактическими  учреждениями.

Муниципальные органы управления здравоохранением осуществляют свою деятельность в соответствии с планами, сформированными с  учетом региональных планов развития здравоохранения, анализа состояния  здоровья населения муниципального образования, имеющихся местных  ресурсов отраслевой системы [6].

Рисунок 3 – Система здравоохранения на территории муниципального образования

Муниципальная система здравоохранения  включает в себя находящиеся в  муниципальной собственности лечебно-профилактические и иные учреждения системы здравоохранения, находящиеся в муниципальной, государственной  или частной собственности, а  также органы муниципального управления охраной здоровья населения.

Социальная поддержка  отдельных групп населения.

Социальная защита представляет собой систему законодательных, экономических, социальных и иных гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным гражданам  равные права и условия для  труда, а нетрудоспособным (социально  уязвимым) слоям — преимущества в пользовании общественными  фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку  во всех формах.

Социальная поддержка  — это временные или постоянные меры адресной поддержки отдельных  социально уязвимых категорий граждан.

Социальная защита и социальная поддержка граждан являются прерогативой государства. Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» 2003г. относит к компетенции муниципальных  районов и городских округов  в данной сфере только опеку и  попечительство, а к компетенции  поселений — оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Однако основную часть забот  по социальной поддержке граждан  традиционно осуществляют органы местного самоуправления в качестве государственных  полномочий. В связи с недостаточностью государственного финансирования местные  бюджеты несут существенную долю затрат по социальной поддержке населения.

Основными формами социальной поддержки отдельных групп населения являются: денежные пособия, помощь в натуральной форме (продукты, одежда), льготы (скидки) при оплате ряда услуг, субсидии (целевые средства для оплаты услуг), компенсации (возмещение некоторых расходов).