Муниципальные выборы в системе местного самоуправления

Муниципальные выборы в системе

местного самоуправления

§ 1. Понятие и  виды муниципальных выборов

Муниципальные выборы, являясь наряду с местным референдумом

высшим непосредственным выражением воли населения муниципаль-

ных образований, занимают особое место в системе местного само-

управления. Посредством муниципальных  выборов граждане опреде-

ляют тех, кто наиболее подготовлен  для осуществления функций

местного самоуправления в качестве их представителей в выборных

органах местного самоуправления. Муниципальные выборы — это акт

самоуправления, который основывается на социальной активности

населения, осознании им своей ответственности  за управление мест-

ными делами. Поэтому участие  населения в избирательном процессе

является для них одновременно своеобразной школой самоуправле-

ния: граждане, знакомясь в процессе избирательной кампании с про-

граммами кандидатов, имеют возможность  на встрече с ними выска-

зать свои предложения и пожелания, обратить внимание на проблемы,

которые требуют своего разрешения органами местного самоуправле-

ния. Муниципальные выборы должны не только обеспечивать подбор

лучших представителей населения  в органы местного самоуправле-

ния, но и давать возможность населению  в процессе избирательной

кампании оценивать  деятельность органов и должностных лиц мест-

ного самоуправления, определять пути и способы улучшения  их рабо-

ты. И задачи эти вполне реальны, ибо выборы проводятся обычно в

относительно небольших  поселениях, где кандидатами являются

граждане, как правило, хорошо известные населению; проблемы, о

которых они говорят  на встречах с избирателями, им близки и понят-

ны, затрагивают интересы каждого жителя муниципального образова-

ния.

28

Какие же органы и должностные  лица местного самоуправления

избираются непосредственно  населением? Этот вопрос решается в

уставе муниципального образования, закрепляющем в соответствии с

требованиями Закона об общих принципах организации  местного са-

моуправления в Российской Федерации 2003 г. структуру органов

местного самоуправления, которая определяет выборные (и формиру-

емые иным способом) органы и должностные лица местного само-

управления. Как уже  отмечалось, в перечень выборных органов  мест-

ного самоуправления обязательно включаются: 1) представительный

орган; 2) глава муниципального образования. Кроме того, уставом му-

ниципального образования  могут быть предусмотрены также  выборы

непосредственно населением иных органов и должностных лиц, вхо-

дящих в структуру  органов местного самоуправления, в  частности,

контрольного органа муниципального образования.

Таким образом, муниципальные выборы проводятся:

во-первых, в целях формирования представительного органа му-

ниципального образования  и иных выборных органов (контрольного и

др.);

во-вторых, в целях избрания главы муниципального образования и

иных выборных должностных  лиц местного самоуправления.

1.Представительный  орган муниципального образования со-

стоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе

всеобщего равного и  прямого избирательного права при  тайном голо-

совании.

Вместе с тем Закон об общих принципах организации местного са-

моуправления в Российской Федерации 2003 г. предусматривает, что:

а) представительный орган  поселения не формируется, если чис-

ленность жителей поселения, обладающих избирательным правом,

составляет менее 100 человек (в этом случае полномочия представи-

тельного органа осуществляются сходом граждан);

б) представительный орган  муниципального района может форми-

роваться следующим  способом:

во-первых, он может избираться на муниципальных выборах на ос-

нове всеобщего равного  и прямого избирательного права  при тайном

голосовании. Однако при  этом число депутатов, избираемых от одно-

го поселения, не может  превышать две пятых от установленной  чис-

29

ленности представительного  органа муниципального района;

во-вторых, представительный орган муниципального района может

состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального райо-

на, и из депутатов  представительных органов указанных  поселений,

избираемых представительными  органами поселений из своего соста-

ва в соответствии с равной, независимо от численности  населения по-

селения, нормой представительства, определяемой ст. 35 Закона об

общих принципах организации  местного самоуправления в Россий-

ской Федерации 2003 г.

Численность депутатов  представительного органа муниципального

района определяется уставом муниципального района и  не может

быть менее 15 человек.

Численность депутатов  представительного органа поселения (в том

числе городского округа) определяется уставом муниципального об-

разования и не может быть менее 7 человек при численности населе-

ния менее 1 тыс., 10 человек  — при численности от 1 тыс. до 10 тыс.,

15 человек — при  численности от 10 тыс. до 30 тыс., 20 человек —

при численности от 30 тыс. до 100 тыс., 25 человек — при  численно-

сти населения от 100 тыс. до 500 тыс. и 35 человек — при численно-

сти свыше 500 тыс.

Численность депутатов представительного  органа внутригородской

территории города федерального значения определяется уставом му-

ниципального образования и  не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования может осу-

ществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей

от установленной численности  депутатов. Депутаты представительно-

го органа муниципального образования  осуществляют свои полномо-

чия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе мо-

гут работать не более 10% депутатов  от установленной численности

представительного органа муниципального образования, а если чис-

ленность представительного органа муниципального образования со-

ставляет менее 10 человек, — 1 депутат.

2. Иные выборные органы  местного самоуправления, форми-

руемые на муниципальных  выборах. Наличие иных выборных ор-

ганов в структуре' органов местного самоуправления (наряду с пред-

ставительным органом муниципального образования) возможно, но не

30

обязательно: этот вопрос решается в  уставе муниципального образо-

вания, который принимается представительным органом (в поселени-

ях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, ме-

нее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан).

Так, например, уставом  муниципального образования может  быть

предусмотрено формирование контрольного органа муниципально-

го образования, который, однако, согласно ст. 38 Закона об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации 2003 г. может формироваться  как на муниципальных выбо-

рах, так и представительным органом  муниципального образования в

соответствии с его уставом.

3. Глава муниципального  образования. Это высшее должностное

лицо муниципального образования, наличие которого в структуре  ор-

ганов местного самоуправления является обязательным: в соответ-

ствии с уставом муниципального образования он избирается либо на

муниципальных выборах, либо представительным органом муници-

пального образования из своего состава.

4. Иные выборные должностные  лица местного самоуправле-

ния, избираемые непосредственно  населением. Закон об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации 2003 г. не определяет, какие именно выборные должностные

лица местного самоуправления (кроме  главы муниципального образо-

вания) могут быть предусмотрены  уставом муниципального образова-

ния в структуре его органов. Можно отметить, что Указ Президента

РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «О поэтапном формировании муници-

пальных органов охраны общественного порядка» рекомендовал

предусматривать в уставах  муниципальных образований выборность

населением руководителей  указанных органов. Однако до сих  пор

данные органы (муниципальная  милиция) не сформированы, ибо от-

сутствует федеральный  закон, определяющий организацию и  деятель-

ность муниципальной  милиции. Возможно избрание непосредственно

населением заместителя  главы муниципального образования, избира-

емого вместе с главой муниципального образования (это предусмат-

ривает, в частности, законодательство Еврейской автономной обла-

сти).

Таким образом, под муниципальными выборами понимаются вы-

31

боры депутатов (членов) представительных и иных выборных органов

местного самоуправления, а также глав муниципальных образований

и иных выборных должностных  лиц местного самоуправления, осу-

ществляемые на основе всеобщего  равного и прямого избирательного

права при тайном голосовании. Другими словами, муниципальные

выборы —  это форма прямого волеизъявления жителей муници-

пального образования, осуществляемого в соответствии с Консти-

туцией Российской Федерации, законами субъектов Российской

Федерации и  уставами муниципальных образований  в целях

формирования  выборных органов местного самоуправления и

(или) наделения  полномочиями выборных должностных  лиц

местного самоуправления.

Рассматривая вопрос о видах муниципальных выборов, необходи-

мо, прежде всего, выделить основные выборы, которые можно под-

разделить на очередные  и досрочные выборы.

Очередные выборы проводятся в связи с истечением срока пол-

номочий органа или должностного лица местного самоуправления.

Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного са-

моуправления, выборного  должностного лица местного самоуправле-

ния определяется уставом муниципального образования и не может

быть менее двух и  более пяти лет. Полномочия депутата, члена вы-

борного органа местного самоуправления начинаются со дня его  из-

брания и прекращаются со дня начала работы выборного органа мест-

ного самоуправления нового созыва. Полномочия выборного долж-

ностного лица местного самоуправления начинаются со дня его

вступления в должность  и прекращаются в день вступления в долж-

ность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

Согласно ст. 8 рамочного Федерального закона установлены еди-

ные дни окончания  срока, на который избираются и органы государ-

ственной власти субъектов  РФ, и органы местного самоуправления, и

депутаты указанных  органов. Изменение (продление или  сокращение)

срока полномочий действующих выборных органов и должностных

лиц местного самоуправления согласно указанному Закону не допус-

кается (исключение из этого  правила установлено п. 6 и 9 ст. 81' Зако-

на). Норма об изменении (продлении или сокращении) установленно-

го уставом муниципального образования срока, на который избирают-

32

ся органы местного самоуправления, депутаты, и (или) срока полно-

мочий органа местного самоуправления, депутатов может применять-

ся только к органам  и депутатам, избранным на выборах, назначенных

после вступления в силу такой нормы.

Досрочные муниципальные  выборы проводятся в случаях до-

срочного прекращения  полномочий выборных органов и должностных

лиц местного самоуправления.

Так, полномочия представительного  органа местного самоуправле-

ния согласно Закону об общих принципах организации местного са-

моуправления в Российской Федерации 2003 г. могут быть прекраще-

ны досрочно законом  субъекта РФ в случае его роспуска в порядке и

по основаниям, предусмотренным  ст. 73 указанного Закона (ответ-

ственность представительного органа муниципального образования

перед государством). Полномочия представительного органа муници-

пального образования  могут быть также прекращены: а) в  случае при-

нятия указанным органом  в порядке, установленном в уставе муници-

пального образования, решения о самороспуске; б) в случае вступле-

ния в силу решения  соответственно верховного суда республики, края,

области, города федерального значения, автономной области, авто-

номного округа о неправомочности  данного состава депутатов пред-

ставительного органа муниципального образования, в том числе в  свя-

зи со сложением депутатами своих  полномочий; в) в случае преобра-

зования муниципального образования (объединение или разделение

муниципальных образований и т. д.).

Полномочия главы муниципального образования прекращаются

досрочно в случае: а) его смерти; б) отставки по собственному же-

ланию; в) отрешения от должности  в соответствии со ст. 74 Закона об

общих принципах организации местного самоуправления в Россий-

ской Федерации 2003 г.; г) признания судом недееспособным или

ограниченно дееспособным; д) признания судом безвестно  отсут-

ствующим или объявления умершим; е) вступления в отношении

его в законную силу обвинительного приговора суда; ж) выезда за

пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; з)

прекращения гражданства  Российской Федерации, прекращения  граж-

данства иностранного государства  — участника международного до-

говора Российской Федерации, в соответствии с которым иностран-

33

ный гражданин имеет право быть избранным в органы местного само-

управления; и) отзыва избирателями; к) установленной в

судебном порядке стойкой  неспособности по состоянию здоровья

осуществлять полномочия главы муниципального образования; л) до-

срочного прекращения  полномочий представительного органа муни-

ципального образования, если глава муниципального образования  был

избран из состава  данного органа.

Муниципальные выборы могут  быть также повторными и допол-

нительными.

Повторные выборы проводятся в том случае, если основные вы-

боры были признаны несостоявшимися, недействительными, либо

кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному) избира-

тельному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со

статусом депутата, а кандидат, избранный на должность выборного

должностного лица, — полномочия, несовместимые со статусом вы-

борного должностного лица, а также  в других установленных законом

случаях (при проведении выборов  по многомандатным избиратель-

ным округам, когда не все мандаты оказались замещенными, и др.).

Дополнительные  выборы назначаются в одномандатном избира-

тельном округе в случае досрочного прекращения полномочий депу-

тата, избранного по указанному избирательному округу. Они могут

быть назначены также  и в многомандатном округе в случае и порядке,

установленных рамочным Федеральным законом.

Повторные и (или) дополнительные выборы не назначаются и не

проводятся, если в результате этих выборов депутат не может  быть

избран на срок более  одного года.

§ 2. Правовое регулирование  муниципальных выборов

1. Развитие законодательства о выборах в органы местной вла-

сти в России: общая характеристика. Основанием для выделения в

структуре избирательного права в качестве его института  муници-

пального избирательного права явилось организационное  обособление

местного самоуправления в общей системе управления государством,

развитие муниципального законодательства о формировании и  дея-

тельности органов местного самоуправления.

34

В свое время в дореволюционной  России шел процесс становления

земского избирательного права, регулировавшего порядок формиро-

вания земских и городских  органов самоуправления. Однако после

Октября 1917 г. характер и направленность процессов организации

власти на местах коренным образом  изменились: был взят курс на

ликвидацию старых органов местного самоуправления.

Идея местного самоуправления, предполагающая известную де-

централизацию власти, самостоятельность  органов местного само-

управления, вступила в противоречие с задачами государства проле-

тарской диктатуры, являющегося по своей природе государством

жестко централизованным.

В основу организации власти на местах был положен принцип

единства системы Советов как  органов государственной власти. В со-

ответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. система местных органов

государственной власти включала областные, губернские (окружные),

уездные (районные) и волостные  съезды Советов, городские и сель-

ские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Го-

родские и сельские Советы избирались непосредственно населением.

Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР

1937 г. все звенья представительной  системы в России стали изби-

раться на основе всеобщего, равного  и прямого избирательного права

при тайном голосовании.

В советский период законодательство, регулирующее порядок об-

разования и деятельности местных  органов власти, не отличалось ка-

кой-либо спецификой содержания регулируемых им общественных

отношений. Действовавшая избирательная  система, сложившаяся на

ее основе избирательная практика вплоть до конца 80-х гг. характери-

зовались формализмом, парадностью, бюрократической заорганизо-

ванностью.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами

государственной власти: в РСФСР  в 80-е гг. их насчитывалось более

28 тыс.

Срок полномочий местных Советов  изменялся в процессе истори-

ческого развития советского государства (Конституция РСФСР 1978

г., с изменениями, внесенными в 1989 г., определяла срок полномочий

35

местных Советов в пять лет).

Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы

численного состава местных  Советов: в соответствии с Законом

РСФСР от 27 октября 1989 г. «О выборах  народных депутатов мест-

ных Советов» в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депу-

татов, в районные —  до 75, в городские — до 200 депутатов.

Вместе с тем выборы носили в целом формальный характер: в

бюллетень для голосования  вносилась одна кандидатура, хотя законо-

дательство предусматривало  возможность выдвижения нескольких

кандидатов на одно место. В силу этого итоги выборов, по существу,

уже предрешались на стадии выдвижения кандидатов.

Выборы проводились  по территориальному принципу. Территория

любого местного Совета разбивалась на одномандатные избиратель-

ные округа с равной численностью населения.

Депутатом местного Совета мог стать гражданин, достигший воз-

раста 18 лет.

Избирательная кампания начиналась со дня опубликования  указа

Президиума Верховного Совета РСФСР о назначении даты выборов.

Все кандидаты являлись представителями всенародного блока  комму-

нистов и беспартийных. Они выдвигались, как правило, на общих со-

браниях трудовых коллективов, созываемых совместно профсоюзны-

ми комитетами и администрацией предприятий, учреждений, органи-

заций. Отбор кандидатов осуществлялся  партийными органами, вы-

полнявшими политическое руководство  Советами.

Законодательство о выборах  закрепляло право избирателей давать

наказы своим кандидатам, которые  местные Советы должны были

учитывать при разработке и принятии планов экономического и соци-

ального развития своей территории. Однако, как показала практика,

местные Советы не обладали необходимыми материально-

финансовыми ресурсами для реализации данных наказов и вынужде-

ны были большинство из них отклонять, принимая лишь те, которые

не требовали каких-либо существенных материально-финансовых за-

трат, либо те, которые совпадали  с планами социально-

экономического развития, благоустройства  территории и т. д.

Перестройка, осуществляемая в конце 80-х гг., способствовала де-

мократизации порядка выборов  и деятельности местных Советов. Так,

36

в 1987 г. на выборах в местные Советы в порядке эксперимента в ряде

регионов были образованы многомандатные округа, число кандидатов

в которых превышало число депутатских  мандатов. В связи с этим

вводился статус резервного депутата для тех кандидатов, которые по-

лучили на выборах больше половины голосов избирателей, однако

набрали меньшее число голосов  по сравнению со своими соперника-

ми, ставшими депутатами.

Процесс реформирования местной  власти, переход ее на начала

местного самоуправления, послуживший началом формирования

новой комплексной  отрасли права — муниципального права (од-

ним из структурных  элементов системы которого является муни-

ципальное избирательное  право), — начался после принятия со-

юзного (1990 г.)1 и российского (1991 г.)2 законов о местном само-

управлении.

Местные Советы, избранные  в 1990 г. на основе Закона РСФСР «О

выборах народных депутатов  местных Советов» 1989 г. уже в услови-

ях соперничества кандидатов в депутаты, получили статус представи-

тельных органов местного самоуправления.

Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1803-1 «О выборах главы

администрации» предусматривались  выборы глав местной админи-

страции, которая формировалась  на основе бывших исполнительных

комитетов, их структурных  подразделений. Однако выборы глав

местной администрации (за редким исключением) в намеченные сро-

ки не были проведены: они стали назначаться вышестоящими главами

администрации.

В указанный период регулирование  выборов в органы местного

самоуправления осуществлялось в полном объеме на федеральном

уровне: на уровне субъектов  РФ лишь республики имели право при-

нимать свои законы. Органы местного самоуправления не обладали

какими-либо полномочиями в области регулирования муниципальных

выборов.

Осенью 1993 г. в рамках поэтапной конституционной реформы в

Российской Федерации  началось реформирование местного само-

управления: указами Президента РФ деятельность местных Советов

была прекращена, их функции  возлагались на местную администра-

цию.

37

Выборы новых представительных органов местного самоуправле-

ния должны были проводиться  согласно Основным положениям о вы-

борах в органы местного самоуправления, утвержденным Указом

Президента РФ от 29 октября 1993 г. № 1797, и принимаемым в соот-

ветствии с ними органами государственной власти субъектов РФ по-

ложениям о выборах  в органы местного самоуправления. Основные

положения допускали  возможность сочетать мажоритарную избира-

тельную систему по одномандатным  избирательным округам с про-

порциональной системой выборов в представительные органы мест-

ного самоуправления. Кандидатом в депутаты мог стать  гражданин,

постоянно проживающий  на соответствующей территории и  достиг-

ший возраста 18 лет. Кандидаты  выдвигались избирательными объ-

единениями и группами избирателей.

Конституция РФ 1993 г. отнесла установление общих принципов

организации местного самоуправления к совместному ведению Рос-

сийской Федерации и  ее субъектов; закрепила принцип  равноправия

субъектов РФ, включая  право субъектов РФ принимать  законы, в том

числе и законы, регулирующие порядок проведения выборов в органы

местного самоуправления. Указанные законы принимаются в  соответ-

ствии с федеральными законами, определяющими основные гарантии

избирательных прав граждан.

В соответствии с конституционными положениями в 1994 г. был

принят Федеральный  закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об  основ-

ных гарантиях избирательных  прав граждан Российской Федерации»,

послуживший основой  для развития избирательного законодательства

субъектов РФ.

Закон об общих принципах  организации местного самоуправления

в Российской Федерации 1995 г. в соответствии с конституционными

принципами определил  организационные основы местного само-

управления. Начался новый  этап развития местного самоуправления,

формирования нового избирательного законодательства о муници-

пальных выборах.

Важную роль в утверждении демократических  принципов при про-

ведении выборов органов местного самоуправления сыграл Федераль-

ный закон «Об обеспечении конституционных  прав граждан Россий-

ской Федерации избирать и быть избранными в органы местного са-

38

моуправления» 1996 г. Он был призван  обеспечить проведение муни-

ципальных выборов в случаях, если отсутствовал: а) закон субъекта

РФ о муниципальных выборах; б) устав муниципального образования;

в) выборный орган местного самоуправления; а также в других случа-

ях, затрудняющих проведение выборов  органов местного самоуправ-

ления. Закон установил право  суда назначать по заявлениям прокуро-

ра, или жалобе граждан, или жалобам  общественных объединений

дату муниципальных выборов, если они не проводятся в сроки, уста-

новленные законом. В последние  годы в указанный Закон был  внесен

ряд дополнений и изменений; он сохраняет  свое действие.

В рамках муниципального избирательного законодательства объ-

единяются нормы федерального законодательства о муниципальных

выборах, содержащие гарантии избирательных  прав граждан на муни-

ципальных выборах, нормы законов  субъектов РФ о выборах органов

и должностных лиц местного самоуправления, а также нормы уставов

муниципальных образований, определяющих численный состав пред-

ставительного органа местного самоуправления, порядок выборов

главы муниципального образования, срок полномочий выборных ор-

ганов местного самоуправления и другие вопросы, касающиеся орга-

низации проведения муниципальных выборов.

С учетом критического анализа  складывающейся практики выбо-

ров органов местного самоуправления, международных избиратель-

ных стандартов происходила  эволюция муниципального избиратель-

ного законодательства.

Так, в соответствии с Законом  об основных гарантиях избиратель-

ных прав граждан Российской Федерации 1994 г., законами и иными

нормативными правовыми актами законодательных (представитель-

ных) органов государственной власти субъектов РФ могли устанавли-

ваться дополнительные условия  приобретения гражданином Россий-

ской Федерации пассивного избирательного права, связанные, в част-

ности, со сроком его проживания на территории муниципального об-

разования.

Однако Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-

рендуме граждан Российской Федерации» (ныне утратил силу) уже

по-новому решал вопрос об ограничении  пассивного избирательного