Муниципальные акты органов и должностных лиц местного самоуправления

Содержание 

Введение………………………………………………………………………….. 3

1. Существенные  требования к нормативным актам  органов и должностных 

   лиц местного самоуправления………………………………………………… 4

2. Современная  система муниципальных актов  органов и должностных лиц 

    местного самоуправления…………………………………………………….. 8

Заключение……………………………………………………………………… 16

Список  литературы……………………………………………………………… 17

       Введение 

     Под местным самоуправлением понимается система создаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населения решающих вопросы местного значения.

     Конституция Российской Федерации отмечает, что  местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эти  органы, реализуя свои полномочия, установленные  восьмой главой ст.ст. 130—133 Конституции  Российской Федерации, издают по вопросам своей компетенции правовые акты.

     Местное самоуправление опирается на прочную  конституционную основу, осуществляется в соответствии с федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, а также собственными правовыми актами. Правовые акты органов местного самоуправления, в связи с обширностью решаемых этими органами вопросов, разнообразны.

     Цель  настоящей работы состоит в изучении муниципальных актов органов  и должностных лиц местного самоуправления.

     В соответствии с целью, задачами работы являются:

      - охарактеризовать существенные требования к нормативным актам органов и должностных лиц местного самоуправления;

      - рассмотреть современную систему муниципальных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

       1. Существенные требования к нормативным актам органов и должностных лиц местного самоуправления 

      Право местного самоуправления на издание  нормативно-правовых актов по вопросам, отнесенным к его ведению, как  уже отмечалось выше, ограничено тем, что вмешательство в основные права человека и гражданина допускается только в соответствии с законами. В этой связи необходимо сослаться на п. 3 ст. 55 Конституции РФ¹, обратив внимание на то, что такое вмешательство может осуществляться только на основании федеральных законов.

      Если  попытаться перенести данное ограничение  на рассматривавшуюся выше ситуацию, в которой собственник здания принуждается к подключению к  системе водоснабжения в целях  общей охраны здоровья населения, то можно было бы прийти к выводу о том, что такое принуждение (к подключению и забору воды исключительно из централизованной системы водоснабжения) возможно лишь на основании федерального закона, поскольку здесь может усматриваться ограничение права собственности (ст. ст. 35, 36 Конституции РФ) и личной свободы (ст. 22 Конституции РФ).

      Далее, из Конституции РФ следует, что нормативно-правовые акты местного самоуправления, связанные  с введением местных налогов, предусмотренных федеральным налоговым  законодательством, не могут обладать обратной силой. Хотя, строго говоря, закрепленный в предложении 2 ст. 57 Конституции РФ запрет обратного действия буквально распространяется лишь на налоговые законы, тем не менее он должен действовать (в еще большей степени) и в отношении нормативно-правовых актов местного самоуправления, поскольку последние представляют собой вторичные (по значимости) источники права.

      Вызывает  сомнение возможность распространения  запрета обратной силы на платежи  и тарифы за услуги. Этот запрет в  соответствии со ст. 57 Конституции затрагивает лишь налоги, не называя в этой связи используемого в этой же статье понятия “сборы”. С точки зрения правовой природы платежи следует отнести к сборам. Налоги служат для обобществленного финансирования выполнения публичных задач. Платежи за коммунальные услуги, напротив, представляют собой оплату специальных конкретных услуг, оказываемых органами публичной власти (местного самоуправления).

      В то же время возможность “обратного”  взимания платежей за коммунальные услуги должна подчиняться общему принципу, действующему в правовом государстве и заключающемуся в том, что действия публичной власти должны быть понятными, объяснимыми для граждан, т. е. публичная власть не имеет права на произвол. Этот принцип находит свое выражение в п. 3 ст. 55 Конституции РФ. В соответствии с данной нормой права и свободы человека и гражданина могут быть ущемлены лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты государственного устройства и иных важных правовых ценностей (благ), определенных в законе. Если распространить этот принцип правового государства на рассматриваемую ситуацию, то “обратное” взимание платежей за коммунальные услуги допустимо с того момента, с которого гражданин должен был бы предполагать возможность взимания платежа или повышения тарифа. В качестве такого момента может рассматриваться первое публичное слушание комиссии (комитета) представительного органа местного самоуправления по вопросу о взимании платежа или повышении тарифа.²

      Как уже неоднократно подчеркивалось, другим конституционно-правовым требованием в отношении любых нормативно-правовых актов является то, что они не могут иметь правовых последствий для граждан до тех пор, пока не будут доведены до всеобщего сведения (опубликованы). В этом отношении нормы п. 3 ст. 15 Конституции РФ и п. 2 ст. 19 Закона “Об общих принципах…” содержат весьма однозначное правило. Кроме того, следует учитывать также принципы равенства (ст. 19 Конституции РФ) и социально ориентированного государства (ст. 7 Конституции РФ). Для принципа равенства характерно то, что одинаковое (равное) должно оцениваться и регулироваться одинаково (равно), а особое, отличающееся – в соответствии со своими особенностями.

      Принцип социального государства, политика которого направлена на создание условий  для достойного существования и содействие развитию человека, оправдывает, к примеру, более низкие налоги и платежи для социально слабых по сравнению с социально более сильными.

      К заповедям правового государства  относится и принцип правовой стабильности. Из него следует, что  нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина, должны иметь конкретно-определенное содержание. Это означает, что нормативно-правовые акты местного самоуправления должны содержать все существенное в отношении предмета регулирования.

      Это может быть продемонстрировано на примере  нормативно-правового акта о взимании платежей за коммунальные услуги:

      1) должно быть описано основание  или цель взимания платежа;

      2) должен быть определен круг  лиц, обязанных уплачивать платеж;

      3) должен быть определен масштаб, с помощью которого граждане могут проследить порядок определения размера платежа;

      4) должен быть определен размер  платежа;

      5) должен быть указан момент  или срок уплаты платежа.

      Представляется  уместным предложить субъектам РФ –  как территориальным объединениям, в первую очередь отвечающим за обеспечение правового единства на своей территории, а также в целях обеспечения правовых гарантий граждан – закрепить соответствующие требования к нормативно-правовым актам местного самоуправления в законе субъекта РФ.³

      Кроме того, представляется возможным рекомендовать  установить и некоторые иные требования, вытекающие из сформулированного в  п. 3 ст. 55 Конституции РФ принципа соразмерности действий органов власти и управления по отношению к гражданам. К таким требованиям следовало бы, в частности, отнести:

      а) недопустимость превышения доходов  от поступающих платежей (сборов) над  затратами (издержками), связанными с  оказанием коммунальной услуги (принцип  покрытия издержек);

      б) недопустимость несоответствия между размером платежа и реальной стоимостью (потребительской ценностью) услуги;

      в) указания о том, какие расходы (издержки) могут учитываться при калькуляции  тарифов и платежей.

      Указанные в п. в) расходы (издержки) в микроэкономике принято называть “допустимыми”. К ним, в частности, могут относиться расходы, связанные с оплатой товаров и услуг третьих лиц, амортизационные отчисления на инвестиции, которые должны начисляться равномерно, исходя из вероятного срока службы инвестиционных объектов, а также соразмерный процент за пользование банковским кредитом.

      В заключение следует отметить, что  многие затронутые в данной статье вопросы представляют собой поле для обсуждения в российской правовой науке.

       2. Современная система  муниципальных актов  органов и должностных лиц местного самоуправления 

     Действующая Конституция РФ определяет местное  самоуправление как один из элементов  основ конституционного строя, как  самостоятельную форму осуществления  народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. Государство олицетворяет государственную власть, а местное самоуправление - общественную. Наделение органов местного самоуправления властными полномочиями проявляется в том, что их решения носят обязательный характер.

     Нормативные правовые акты органов местного самоуправления признаются в настоящее время  самостоятельной, независимой от органов  государственной власти, но подчиненной  Конституции РФ и законам Российской Федерации системой, издаются муниципалитетами, советами и старостами самоуправляющихся территорий - городских и сельских поселений, а также непосредственно самим населением.⁴

     Нормативными  правовыми актами являются постановления  глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых территориальных образований. Все они устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность в пределах этих территорий, и так или иначе отражают то разнообразие методов, способов, форм, в которых организовано и продолжает развиваться местное самоуправление в России.

     Вследствие  этого рассматриваемый уровень  правового регулирования можно  характеризовать как многослойное построение, образованное из конституционных  норм, норм федеральных законов, законодательства республик, краев, областей, городов  федерального значения, уставов и прочих актов, принятых на муниципальном уровне, включая как нормативные акты, посвященные специально местному самоуправлению, так и отраслевые законоположения, которые лишь отчасти затрагивают муниципальные отношения (нормы избирательного права, налогового законодательства и др.). Такое нормативное многообразие призвано упорядочить систему местного самоуправления с учетом множества государственных, локальных, частных интересов, создать ему рамки, в которых данный институт власти стал бы эффективным и одновременно безопасным для общества, прав и свобод личности.

     Подзаконные нормативные правовые акты местного значения образуют первичный уровень  нормативно-правового регулирования  на данной самоуправляемой территории, являются наиболее конкретными по своему содержанию и регламентируют вопросы, отнесенные ⁵к предметам ведения местного самоуправления Федеральным законом № 131..

     Согласно  ст. 6 названного Закона в ведении  муниципальных образований находятся  вопросы местного значения, а также  отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

     Этот  перечень, к сожалению, не вносит ясности  в то, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, что из перечисленного в  этой статье изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие вопросы относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств.

     Таким образом, для дополнительного отграничения властных полномочий органов местного самоуправления предлагаем выделить следующие критерии:

     - вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения соответствующей административно-территориальной единицы;

     - вопросы, решаемые органами местного самоуправления, должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.);

     - решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;

     - реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;

     - немаловажным фактором является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.

     Данные  критерии могут быть использованы при  градации вопросов управления местного и государственного значения в случае, если их отнесение не установлено  действующим законодательством.⁶

     По  указанным вопросам на муниципальном  уровне издаются подзаконные нормативные  правовые акты, которые можно распределить по четырем группам, перечисленным  в порядке уменьшения иерархической  позиции в подсистеме нормативных  правовых актов органов местного самоуправления (соответственно, первая группа (это высшая ступень иерархии):

     - уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований;

     - нормативные правовые акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц местного самоуправления;

     - нормативные правовые акты глав муниципальных образований;

     - нормативные правовые акты иных должностных лиц, назначаемых представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования.

     Так, устав муниципального образования - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он является нормативным правовым актом локального характера и в таком своем качестве:

     - создается на основе федерального и регионального законодательства и не должен ему противоречить;

     - действует только на территории соответствующего муниципального образования.

     С другой стороны, это:

     - документ высшей юридической силы на данной территории;

     - все другие муниципальные нормативные правовые акты принимаются на его основе и в его исполнение;

     - все другие акты не могут ему противоречить, в противном случае они должны быть признаны недействительными. Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления и проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации.

     В научной литературе высказана точка  зрения, согласно которой нормативные  правовые акты местного самоуправления должны:

     - отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;

     - быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления по вопросам ведения соответствующего муниципального образования;

     - в случаях, установленных законом, пройти государственную регистрацию (так, обязательной государственной регистрации подлежат уставы муниципальных образований);

     - публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;

     - приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления.⁷

     Однако  соблюдение этих требований, с теоретической  точки зрения необходимых и достаточных  для обеспечения легитимной формулы  подзаконности нормативных правовых актов местного значения, на практике осложнено. Причина в том, что  действующее российское законодательство не определяет с достаточной четкостью и однозначностью роль и положение местного самоуправления в системе государственного устройства, а равно основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. На сегодняшний день также являются дискуссионными вопросы природы местной публичной власти, включающей как государственную власть, так и местное самоуправление, критериев разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления, пределов прав высших органов государственной исполнительной власти в области формирования органов муниципальных образований.

     Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется  местное самоуправление; местное  самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

     Развивая  данное положение, относящееся к  основам конституционного строя  Российской Федерации, Конституция  РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). В статье 133 Конституции РФ в числе гарантий местного самоуправления назван запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами.

     В соответствии со ст. 131 Конституции  РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и  на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

     По  смыслу ст. 131 (ч. 1) в ее связи со ст. 12 и 130 (ч. 1) Конституции РФ городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения, которые могут быть решены данным образованием самостоятельно, под свою ответственность, но не тех вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти.

     Определение уровня, на котором создаются муниципальные  образования, т.е. чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению  органов местного самоуправления к населению и позволяло бы решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и, вместе с тем, не препятствовало бы решению вопросов, выходящих за эти рамки и по своему существу относящихся к полномочиям органов государственной власти, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.⁸

     Установление  общих принципов организации  местного самоуправления согласно ст. 72 (п. "н" ч. 1) Конституции РФ находится  в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

     Однако законодательные инициативы в этой сфере, к сожалению, пока не касаются разделения полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные, как это делается в некоторых зарубежных странах, например в Финляндии. Обязательные полномочия устанавливаются законами, и от них нельзя отказаться, так как через эти полномочия удовлетворяются жизненно важные потребности населения той или иной территории. Государство обычно устанавливает минимальные стандарты основанных на таких функциях услуг населению, следит за их исполнением, гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае неэффективности действия или же бездействия местных властей. Факультативная же часть полномочий, входящих в компетенцию органов местного самоуправления, осуществляется ими на добровольной основе и обычно не устанавливается сверху, а разрабатывается непосредственно на местах. Именно эти вопросы, составляющие исключительную компетенцию местного самоуправления, должны быть в первую очередь урегулированы нормативными правовыми актами местного самоуправления, которые можно рассматривать в качестве одной из подсистем, входящих в правовую систему Российской Федерации.

     Подводя итог изложенному, заметим, что при  анализе нормативных правовых актов  органов местного самоуправления мы с неизбежностью сталкиваемся с особой коллизией, созданной самой Конституцией РФ. Органы местного самоуправления не входят по действующей Конституции РФ (ст. 12) в систему органов государства, а стало быть, вообще не имеют полномочий на принятие нормативных правовых актов - государственно-властных решений, содержанием которых была бы государственная воля. Тогда исключается государственное обеспечение действия этих актов со всеми присущими ему правовыми формами, методами и средствами.⁹

     Разделение  общества и государства необходимо, но с одновременным надлежащим обеспечением функционирования общества без помощи государства. Отсутствие же четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления может привести к ущемлению законных прав и интересов муниципальных образований и их органов, к тому, что они будут ассимилированы государством. Во избежание таких последствий необходимо сосредоточить усилия на скорейшей разработке теоретических вопросов концепции федерального законодательства о местном самоуправлении, где бы нашли разрешение обозначенные проблемы. В свою очередь, это окажет несомненное положительное влияние на системность и согласованность нормативных правовых актов местного самоуправления, призванных стать первоосновой формирования реальных самоуправленческих отношений, учитывающих потребности и специфику конкретных муниципальных образований.

      Заключение 

     Итак, в связи с тем, что местное  самоуправление — составная часть  демократии, акты самоуправления по своей сути являются непосредственным волеизъявлением населения.

     Акты  органов местного самоуправления документально  закрепляют результаты деятельности  населения по решению вопросов местного  значения непосредственно или через  органы местного самоуправления.

     Как  уже отмечалось, органы местного самоуправления, издают правовые акты по вопросам своей компетенции, реализуя свои полномочия, установленные восьмой главой ст.ст. 130—133 Конституции Российской Федерации.

     В уставах муниципальных образований, в актах представительных и исполнительных органов местного самоуправления решаются  вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

     В связи с тем, что местное  самоуправление  как  выражение власти народа составляет  одну  из  основ  конституционного  строя Российской Федерации, акты органов местного самоуправления играют важную роль в правой системе субъектов федерации.

      Список литературы 

1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном  референдуме  12 декабря 1993 г. (ред. от 27.12.2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 23. Ст.3301.
2. Федеральный закон от 06.11.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 05.04.2010) // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
3. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2008.
4. Дмитриев Ю.А. Акты местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации. - 2009. - № 4. - С.18-21.
5. Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. — М.: Юрист, 2007.
6. Требования к нормативным актам органов местного самоуправления, затрагивающим права граждан // Законность. – 2008. - № 2. – С.24-26.
7. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. - 2008. - № 1. - С. 43-44.