Муниципальный служащий. 2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………..…3

1. ПРАВОВОЙ СТАТУС И ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО..4

       1.1.Права муниципальных служащих……………………………………….6

2.ЭЛЕМЕНТЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА……………………………………..12

      2.1.Обязанности  как элемент правового статуса  муниципального служащего………………………………………………………………………..12

      2.2. Запреты - элемент правового статуса……………………………….14

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….18

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ……...20

ВВЕДЕНИЕ

Центральным элементом законодательства о муниципальной службе является массив норм, посвященных правовому  статусу муниципального служащего. И это вполне логично: ведь именно правовой статус муниципального служащего  в наибольшей степени отражает его  положение как публичного лица, обладающего  властными полномочиями. Нормы о  правовом статусе устанавливают  отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а  муниципального служащего соответственно от обычного работника. И наконец, правовой статус муниципального служащего в  наибольшей степени из всех законодательных  норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

Прежде чем обратиться собственно к анализу правового  статуса муниципального служащего, необходимо определить, что такое "правовой статус" и "правовое положение" как юридические категории.

Следует сказать, что эти  понятия по-прежнему являются дискуссионными в российской правовой науке. Существуют различные точки зрения по поводу соотношения самих терминов "правовой статус" и "правовое положение", их содержания и структуры. Обратимся  к наиболее значительным исследованиям  по данному вопросу.

Сам термин "правовой статус" в качестве самостоятельной юридической  категории возник в советской  правовой науке в 60-х годах XX века.

Что же такое правовой статус? В самом широком виде правовой статус определяется в современной  юридической науке как юридически закрепленное положение личности в  обществе¹.  

1. ПРАВОВОЙ СТАТУС И ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

В основе правового статуса  лежит фактический социальный статус, то реальное положение человека в  данной системе общественных отношений. Важнейшей органической частью социального  статуса является правовой статус.

В правовой статус входят права и обязанности. В правовой статус граждан входят не только, во-первых, основные права и обязанности, но и, во-вторых, конкретные права и обязанности, возникающие в различных конкретных правоотношениях.

Применительно к правовому  статусу муниципальных служащих следует отметить, что их права  и обязанности закрепляются в  различных нормативных документах и имеют разную степень конкретизации.

Во-первых, муниципальный  служащий, будучи гражданином Российской Федерации, обладает всеми правами  и обязанностями гражданина, закрепленными  в различных нормативных актах  и, прежде всего, в Конституции Российской Федерации². При этом законодатель допускает ограничение отдельных конституционных прав муниципальных служащих (например, права работать по совместительству, права быть избранным, права на забастовку и др.).

Во-вторых, Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"³ закрепляет специальные права и обязанности муниципального служащего, обусловленные занятием им должности муниципальной службы.

Именно эти права и  обязанности составляют ядро его  правового статуса и в первую очередь требуют своего изучения. Наконец, занимая конкретную должность  муниципальной службы, муниципальный  служащий в связи с этим наделяется индивидуальными правами и обязанностями  по данной должности, закрепляемыми  в должностной инструкции или  должностном регламенте. Хотя эти  права и обязанности, безусловно, являются очень важными, изучение их на теоретическом уровне вряд ли возможно в силу их динамичности и индивидуального  характера.

В правовой статус, включаются также гарантии прав и обязанностей . Однако юридические гарантии исполнения гражданами возлагаемых на них обязанностей лежат вообще за пределами статуса граждан, поскольку они, как правило, реализуются деятельностью отдельных частей аппарата государственного управления, других частей государственного аппарата (например, органов прокуратуры), общественных организаций. Юридические гарантии реализации гражданином его прав и охраны его законных интересов состоят в основном не в активной деятельности гражданина на основе норм права, а в деятельности компетентных органов управления и других государственных органов и в соответствующих случаях - общественных организаций.

Существует также мнение, что гарантии являются элементом  правового статуса отдельных  категорий граждан, таких, например, как государственные служащие. Однако такие гарантии государственных (и муниципальных) служащих, как: гарантии денежного содержания, пенсионного обеспечения, продвижения по службе, также обеспечиваются деятельностью государственных органов и должностных лиц и входят в правовой статус последних в качестве юридических обязанностей.

Основным элементом правового статуса лица (в том числе и правового статуса муниципального служащего) являются его права и обязанности. Подчеркивается, что права и обязанности составляют сердцевину правового статуса. Все остальные элементы являются вторичными⁴.

 В то же время правовой статус муниципального служащего является по структуре более сложным, чем правовой статус обычного гражданина. Чаще всего правовой статус муниципального служащего рассматривается как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области муниципально - служебных отношений⁵.

В данном случае в правовой статус муниципальных служащих включается значительное число элементов. Между тем анализ Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" показывает, что как элементы этого статуса законодатель понимает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям, содержатся в главе 3 Закона "Правовое положение (статус) муниципального служащего").

Собственно статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты.

1.1.Права муниципальных служащих

Само по себе закрепление  в Законе о муниципальной службе перечня прав и обязанностей муниципальных  служащих является новеллой. Ранее  действовавший Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" содержал лишь отсылочную норму о том, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с этим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ (ст. 10).

В целом закрепленные в  Законе права муниципального служащего  носят достаточно абстрактный характер. В общем-то, это довольно логично, так как нормативный документ, закрепляющий общие для всех без исключения муниципальных служащих права, независимо от занимаемой ими должности, совершенно очевидно может указывать лишь на важнейшие из них, причем без существенной детализации.

Права, закрепленные Федеральным  законом "О муниципальной службе в Российской Федерации", можно  разделить на четыре группы. В первую входят права, направленные на обеспечение  исполнения служащим его должностных  обязанностей. В связи с этим данные права можно назвать функциональными. К функциональным правам относятся  права на:

- ознакомление с документами,  устанавливающими его права и  обязанности по замещаемой должности  муниципальной службы, критериями  оценки качества исполнения должностных  обязанностей и условиями продвижения  по службе;

- обеспечение организационно-технических  условий, необходимых для исполнения  должностных обязанностей;

- получение в установленном  порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных  обязанностей, а также на внесение  предложений о совершенствовании  деятельности органа местного  самоуправления, избирательной комиссии  муниципального образования.

Вторая группа прав - это  права-гарантии. В данную группу входят права, направленные на обеспечение  муниципальному служащему определенного уровня социальной защищенности, в том числе и после прекращения муниципальной службы. К правам-гарантиям относятся права на:

- оплату труда и другие  выплаты в соответствии с трудовым  законодательством, законодательством  о муниципальной службе и трудовым  договором (контрактом);

- отдых, обеспечиваемый  установлением нормальной продолжительности  рабочего (служебного) времени, предоставлением  выходных дней и нерабочих  праздничных дней, а также ежегодного  оплачиваемого отпуска;

- пенсионное обеспечение  в соответствии с законодательством  Российской Федерации.

Третью группу составляют права, связанные с развитием  муниципального служащего. Сюда можно  отнести права на:

- участие по своей инициативе  в конкурсе на замещение вакантной  должности муниципальной службы;

- повышение квалификации  в соответствии с муниципальным  правовым актом за счет средств  местного бюджета.

Наконец, четвертую группу составят права, связанные с защитой  муниципальным служащим прав первых трех групп. Предлагаем назвать их дефензитивными⁶. Соответственно, в эту группу войдут права на:

- защиту своих персональных  данных;

- ознакомление со всеми  материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной  деятельности и другими документами  до внесения их в его личное  дело, а также на приобщение  к личному делу его письменных  объяснений;

- объединение, включая  право создавать профессиональные  союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных  интересов;

- рассмотрение индивидуальных  трудовых споров в соответствии  с трудовым законодательством,  защиту своих прав и законных  интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд  их нарушений.

Отдельно следует сказать  о праве муниципального служащего  выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренном ч. 2 ст.11. Данное право не может быть включено ни в одну из указанных выше групп (хотя по формальным признакам оно могло бы быть отнесено к правам-гарантиям). Однако делать этого не следует, поскольку, по сути оно вообще не является специфическом правом муниципального служащего. В ч.2 ст.11 речь идет не о дополнительном праве, которое возникает у лица в силу замещения им должности муниципальной службы, а об особенностях реализации муниципальными служащими конституционной свободы труда (ч.1 ст.37 Конституции РФ) и вытекающего из этой конституционной нормы права на работу по совместительству. Рассматривать данное право следует во взаимосвязи с обязанностью, установленной п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", и запретами, установленными п. 1 и п. 2 ч. 1 ст. 14 того же Закона.

В соответствии с новым  Законом о муниципальной службе муниципальный служащий имеет право  выполнять иную оплачиваемую работу при соблюдении следующих условий:

- с предварительным письменным  уведомлением представителя нанимателя (работодателя);

- если при этом он  не становится членом органа  управления коммерческой организации;

- если это не выборная  государственная, муниципальная  или профсоюзная должность;

- если это не образует  конфликт интересов.

В этой связи наибольший интерес представляет определение  конфликта интересов, так как  этот институт является принципиально  новым для муниципальной службы. В то же время следует отметить, что в российском законодательстве он используется уже больше десяти лет, правда, в основном применительно  к предпринимательской деятельности.

В последние годы термин "конфликт интересов" начал проникать  и в публичное право. Еще в Концепции реформирования системы государственной службы РФ (утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г.) было предусмотрено формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей⁷.

Вполне логично, что авторы нового Федерального закона "О муниципальной  службе в Российской Федерации" распространили указанный институт на муниципальных  служащих. Однако, как на это уже  указывалось в специальной литературе⁸, сделали это некорректно и не до конца.

Сравнение главы 3 Федерального закона "О государственной гражданской  службе Российской Федерации" и главы 3 Федерального закона "О муниципальной  службе в Российской Федерации" (в  принципе эти главы практически  одинаковы) наглядно показывает, что  в последнем законодательном  акте отсутствуют некоторые статьи, присутствующие в первом документе. В частности, это касается ст.19 "О  государственной гражданской службе Российской Федерации" - "Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе". Само понятие конфликта интересов и личной заинтересованности было авторами Закона о муниципальной службе перенесено в ч. 2 ст. 11. А вот механизм разрешения конфликта интересов на муниципальной службе, в отличие от службы гражданской, оказался полностью не урегулирован!

В результате не имеет законодательного решения вопрос о последствиях уведомления  муниципальным служащим представителя  нанимателя о своем намерении  работать по совместительству в том  случае, если последний усмотрит наличие  конфликта интересов. В отличие от аналогичной ситуации на государственной гражданской службе, на муниципальной у представителя нанимателя отсутствуют властные рычаги не только для того, чтобы определить наличие или отсутствие конфликта интересов, но даже и для того, чтобы запретить муниципальному служащему работать по совместительству при выявлении такого конфликта⁹.

Представляется, что указанные  положения Закона нуждаются в  совершенствовании, причем именно на федеральном  уровне. Решить этот вопрос путем регионального  или муниципального правотворчества  невозможно, так как он связан с  ограничением прав муниципальных служащих, это же допускается в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции только федеральным законом.

2.ЭЛЕМЕНТЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА

2.1.Обязанности как элемент правового статуса муниципального служащего

Следующим не менее значимым элементом правового статуса  муниципального служащего являются его обязанности, также определенные Федеральным законом "О муниципальной  службе в Российской Федерации" (ст. 12). Следует констатировать, что большая  часть этих обязанностей носит формальный характер и ничего, по существу, не добавляет  в правовой статус муниципального служащего.

Зачем, к примеру, закреплена в Законе такая обязанность, как "соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные  законы, федеральные законы, иные нормативные  правовые акты Российской Федерации" и т.д.? Разве любой гражданин  Российской Федерации (а не только муниципальный  служащий) не обязан соблюдать все  вышеперечисленные нормативные  акты? Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что  граждане и их объединения обязаны  соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Правда, для  муниципальных служащих добавляется  обязанность обеспечивать их исполнение, но делать реально они это могут  только в пределах должностных полномочий.

Следующей в Законе названа  обязанность "исполнять должностные  обязанности в соответствии с  должностной инструкцией". Здесь  уместно вспомнить, что муниципальный  служащий работает в органах местного самоуправления на основе трудового  договора, а, следовательно, на него распространяются все права и обязанности работника (кроме тех, разумеется, которые противоречат Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации"). В ст.21 среди прочих обязанностей работника названа обязанность "добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные на него трудовым договором". Представляется, что принципиальных различий между этими обязанностями нет. Аналогичные рассуждения можно привести и относительно обязанности соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией.

К обязанностям, которые действительно реально отражают особенности правового статуса муниципального служащего, можно отнести лишь следующие:

- представлять в установленном  порядке предусмотренные законодательством  Российской Федерации сведения  о себе и членах своей семьи,  а также сведения о полученных  им доходах и принадлежащем  ему на праве собственности  имуществе, являющихся объектами  налогообложения, об обязательствах  имущественного характера;

- сообщать представителю  нанимателя (работодателю) о выходе  из гражданства Российской Федерации  в день выхода из гражданства  Российской Федерации или о  приобретении гражданства иностранного  государства в день приобретения  гражданства иностранного государства;

- соблюдать ограничения,  выполнять обязательства, не нарушать  запреты, которые установлены  настоящим Федеральным законом  и другими федеральными законами;

- сообщать представителю  нанимателя (работодателю) о личной  заинтересованности при исполнении  должностных обязанностей, которая  может привести к конфликту  интересов, и принимать меры  по предотвращению подобного  конфликта.

Все они носят действительно  статусный характер, так как отражают публичный характер муниципальной  службы и особые требования, предъявляемые  к лицам, ее осуществляющим.

2.2. Запреты - элемент правового статуса

Элементом правового статуса являются установленные статьей 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" запреты. Публично-правовой характер муниципальной службы позволяет распространить на муниципальных служащих, в частности, законные ограничения, предусмотренные на государственной службе.

Запреты предусмотрены для  того, чтобы действия муниципальных  служащих полностью отвечали принципам  и содержанию служения обществу.

Первым запретом, названным  в ст. 14 Федерального закона "О  муниципальной службе в Российской Федерации", является запрет состоять членом органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных законом. Данный запрет не является принципиально новым, он содержался и в п.4 ч.1 ст.11 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Однако в том же Законе, помимо данного запрета, был общий запрет муниципальным служащим заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и творческой. Новый Закон регулирует данный вопрос принципиально по-другому: вместо общей императивно-запретительной нормы (при наличии некоторых исключений) имеет место общеразрешающая норма (при наличии некоторых запретов). Представляется, что данный подход направлен на повышение престижности муниципальной службы, повышение возможности служащего реализовывать свои способности и в других сферах.

Однако в действительности, как уже указывалось выше, муниципальные  служащие имеют право заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Запрет установлен в отношении лишь управления коммерческими организациями. Работать по совместительству в коммерческих организациях (но не на руководящих должностях) муниципальные служащие могут. Также они могут и входить в органы управления, но только некоммерческих организаций. Разумеется, при этом должно соблюдаться требование о недопущении возникновения конфликта интересов.

Исключение из общего правила  о запрете состоять членом органа управления коммерческой организации допускается, если это предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, муниципальному служащему поручено участвовать в управлении этой организацией.

Запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью (кроме  педагогической, научной и иной творческой) сохранился в новом Законе лишь для  глав местных администраций. Представляется, что данное решение является оправданным, так как глава местной администрации  обладает наибольшим объемом полномочий среди всех муниципальных служащих и реально может их использовать в интересах частных организаций.

Среди других новых запретов, предусмотренных в отношении  муниципальных служащих, можно выделить запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной  службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям  конфиденциального характера, или  служебную информацию, ставшие ему  известными в связи с исполнением  должностных обязанностей, а также допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности.

Представляется, что данные запреты пересекаются, так как  оба связаны с разглашением муниципальным  служащим информации о служебной  деятельности. Во-первых, они запрещают муниципальным служащим (кроме тех, у кого это входит в их должностные обязанности) высказывать любые (а значит, и позитивного характера) мнения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, во-вторых, под публичными высказываниями понимаются сообщения не только в средствах массовой информации. Учитывая, что российское законодательство не содержит критериев публичности высказываний, под данный запрет можно подвести любые слова муниципального служащего о своей работе, сказанные в присутствии нескольких свидетелей. То есть, например, если муниципальный служащий скажет в кругу друзей: "наш новый начальник - очень хороший специалист", его вполне можно увольнять по п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" за нарушение запрета, предусмотренного п. 9 ч. 1 ст. 14 того же Закона. Конечно, приведенный выше пример выглядит абсурдным, однако буквальное толкование Закона вполне допускает возникновение такой ситуации.

Еще два новых запрета связаны с ограничением влияния на муниципальных служащих международных и иностранных организаций. Речь идет о запрете, предусмотренном п. 15 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", в соответствии с которым муниципальному служащему запрещается входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации и п. 16 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", который воспрещает заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Первый из них носит абсолютный характер, в то время как второй может не исполняться, но только с письменного разрешения представителя нанимателя.

Смысл запрета для муниципальных  служащих входить в состав органов  управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных  некоммерческих неправительственных  организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений имеет  скорее идеологические предпосылки, связанные  с приоритетом интересов Российской Федерации и исключением использования  властных полномочий в интересах  иностранных организаций.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В современной истории  России институт муниципальной службы и его составляющая - правовой статус муниципального служащего - появились  сравнительно недавно. С закреплением в Конституции РФ 1993 года принципа самостоятельности местного самоуправления оно выделилось из системы органов государственной власти, вышло на новый демократический этап развития.

Существующий правовой статус муниципального служащего не в полной мере отражает особенности муниципальной службы как публичного вида трудовой деятельности. Большая часть элементов правового статуса, закрепленных в главе 3 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", мало отличается от элементов правового статуса работника, закрепленных в трудовом законодательстве Российской Федерации. Между тем, как представляется, будущее муниципальной службы за отходом от частноправового режима регулирования и переходом к публично-правовому.

Применительно к правовому  статусу муниципальных служащих следует отметить, что их права  и обязанности закрепляются в  различных нормативных документах и имеют разную степень конкретизации.

Во-первых, муниципальный  служащий, будучи гражданином Российской Федерации, обладает всеми правами  и обязанностями гражданина, закрепленными  в различных нормативных актах  и, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. При этом законодатель допускает  ограничение отдельных конституционных  прав муниципальных служащих (например, права работать по совместительству, права быть избранным, права на забастовку и др.).

Во-вторых, Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" закрепляет специальные  права и обязанности муниципального служащего, обусловленные занятием им должности муниципальной службы. Именно эти права и обязанности составляют ядро его правового статуса и в первую очередь требуют своего изучения. Наконец, занимая конкретную должность муниципальной службы, муниципальный служащий в связи с этим наделяется индивидуальными правами и обязанностями по данной должности, закрепляемыми в должностной инструкции или должностном регламенте.