Мусульманская семья

Введение

Одним из важных вопросов реформирования государственного управления является оптимизация структуры  органов исполнительной власти. Система  и структура органов исполнительной власти на федеральном уровне за период с 1992 по 2011 г. изменялась неоднократно, с периодичностью один раз в 2–4 года. Происходит процесс интенсивного изменения системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, их деятельность и взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, разграничение полномочий и предметов ведения между ними.

Правовой  статус Президента России исследован в науке достаточно основательно. Однако на современном этапе развития страны возникает необходимость  выявить сущностные характеристики института президента.

Особый  интерес представляют исследования различных параметров президентства  в Российской Федерации: соотношение  института президентства и системы  правления – И.Д. Хутинаев; эволюция института президентства – С.А. Авакьян, Л.А. Окуньков; полномочия Президента в отношении других государственных органов – Э. Ожиганов, Ю. Скуратов, Президент в системе разделения властей – В. Радченко. Появился ряд работ, в которых рассматриваются теоретические вопросы природы президентской власти в постсоветских республиках – Б.Н. Кувалдин, В.Е. Чиркин, Г.А. Шмавонян.

Актуальность  выбранной темы состоит в том, что я рассматриваю институт Президентства  и его полномочия в сфере исполнительной власти.

Объект  дипломной работы – Конституционно-правовой институт Президента РФ.

Предмет – общественные отношения, возникающие  в связи с осуществлением исполнения в сфере исполнительной власти Президентом  РФ.

Цель  работы – комплексный анализ содержания и направлений осуществления  полномочий Президента РФ в сфере  исполнительной власти

Задачами  настоящего исследования являются рассмотрение процесса становления и развития института Президента в РФ, анализ правового статуса Президента РФ, рассмотрение классификации полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти, выявление актуальных проблемы взаимодействия Президента РФ и органов  исполнительной власти и определить пути их решения. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Становление и  развитие института  президента в Российской  Федерации

Термин  «президент» происходит от латинского языка и означает председатель, старший  член совещательного места. Президентство  – это должность, звание, председательство. Само же понятие «президент» в  литературе трактуется как выборный глава государства, а институт Президента – это властный институт, то есть совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления.

Институт  Президента давно известен мировой  государственно-правовой практике –  он насчитывает более 200 лет. Впервые  его научно обосновали в США. Здесь  в 1788 году должность Президента была закреплена на конституционном уровне. В начале XIX века примеру Соединенных  Штатов последовали, прежде всего, страны Латинской Америки, которые учредили пост Президента. В Европе впервые  это было сделано в 1848 году в двух государствах – во Франции и в  Швейцарии. Наибольшее распространение  институт Президента получил в XX веке. После Первой мировой войны этот пост учреждается в таких европейских  странах, как Австрия, Польша, Чехословакия.

Несмотря  на значительный опыт, накопленный  различными странами мира в сфере  организации и деятельности института  Президента, для России он является новым и, в силу этого, требует  специального административно-правового  исследования. При этом не следует  забывать, что, несмотря на относительную  новизну (этот государственный институт существует в Российской Федерации  с мая 1991 года), особенность состоит  в том, что его развитие происходило  в специфических условиях становления  государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного государственно-политического  устройства к демократии. Это обстоятельство и обусловило потребность в анализе  истории рассматриваемого государственно-правового  явления.

1.2 Полномочия и порядок  выборов президента  Российской Федерации

Говоря  об эволюции института президентства  в Российской Федерации, следует  отдельно и особо акцентировать  внимание на том, что с 1991 г. по настоящий  момент параллельно с развитием  нормативного регулирования полномочий Президента Российской Федерации и  постепенной практической трансформацией конституционно закрепленной модели данного  института эволюционирует и избирательное  законодательство. Выборы Президента Российской Федерации гражданами являются одним из основных факторов, определяющих положение Президента Российской Федерации  в системе разделения властей  в президентской или смешанной  республике, поскольку полномочия Президента Российской Федерации как реального  главы государства и исполнительной власти нуждаются в самой широкой  и мощной легитимации.

Хотя  российский опыт проведения выборов  высшего должностного лица государства  еще сравнительно невелик, состоявшиеся президентские кампании позволяют  выявить определенные тенденции  и обозначить проблемы в развитии законодательства о выборах Президента, которое в течение прошедших 17 лет изменялось весьма интенсивно. Принятие новой Конституции РФ и  тот факт, что специализированных Законов о выборах Президента Российской Федерации в новейшей конституционной истории России, включая первый Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. №1096–1 «О выборах Президента РСФСР», было уже четыре и объем их увеличивался практически в геометрической прогрессии, – яркое тому подтверждение.

Основой и отправной точкой нормативного оформления выборов главы Российского  государства являются соответствующие  положения Конституции, и второй этап развития избирательного законодательства начался именно с обновления фундамента – с принятия новой Конституции  РФ в 1993 г. Что касается общих конституционных  положений о выборах, применимых в том числе и к выборам президентским, то, как справедливо отмечает М.В. Баглай, «особенностью России является то, что в отличие от многих (если не от большинства) других государств с относительно новыми конституциями в Конституции РФ нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы детально закреплены общие принципы избирательного права по выборам во все органы власти». Этому посвящены лишь ч. 3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32.

Однако  в главе 4, посвященной Президенту Российской Федерации, устанавливаются  минимальные конкретные требования применительно к порядку замещения  поста Президента Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 81). К ним относятся: способ избрания: равные прямые выборы при  тайном голосовании; корпус избирателей: все граждане Российской Федерации; срок полномочий: четыре года и не более  двух сроков подряд; требования к кандидату: а) российское гражданство; б) постоянное проживание в России не менее 10 лет; в) минимальный возраст – 35 лет. Что  касается назначения выборов, то Конституция  относит это к полномочиям  Совета Федерации – верхней палаты парламента (п. «д» ч. 1 ст. 102). Таким  образом, на данном этапе было произведено  шесть базовых изменений. Остановимся  на них более подробно.

Во-первых, срок президентских полномочий сократился с пяти до четырех лет. Некоторые  специалисты полагают, что нововведение было скопировано с американской модели, но этот срок является весьма распространенным в мировой практике. По большому счету такое незначительное изменение, видимо, объясняется просто желанием уравнять сроки полномочий Президента и нижней палаты парламента. Если же оценивать эту норму с точки  зрения простой логики, то срок в  четыре года представляется вполне справедливым, потому что «не позволяет мешкать, а значит, вполне понуждает к действию. Кроме того, он предполагает решительное  подтверждение определенной способности  к управлению страной и истинных намерений избранного лица». Хотя принципиальной разницы между сроками полномочий в пять лет и четыре года, конечно же, не наблюдается.

Во-вторых, было отменено требование к кандидату  обладать избирательным правом, подразумевавшее  согласно ст. 2 Закона о выборах 1991 г., что данное лицо не только достигло установленного возраста, но и является дееспособным, а также не находится в местах лишения свободы по приговору суда. Причина проста – новая Конституция закрепила это требование отдельно в ч. 3 ст. 32, сделав его общим.

В-третьих, исчезло требование, касающееся предельного  возраста в 65 лет, что выглядит вполне логично, так как этот возрастной ценз являлся не чем иным, как  «памятью» о генеральных секретарях преклонного возраста, а также  своеобразной страховкой от занятия  президентского поста на выборах  1991 г. конкретными людьми из «старой гвардии».

В-четвертых, была ликвидирована и норма об одновременных выборах вице-президента. Это связано с упразднением самого поста после печально известных событий октября 1993 г. Как отмечает С.А. Авакьян, «если и раньше, в более спокойной обстановке, вопрос о том, нужен ли России вице-президент, относился к числу дискуссионных, то после таких событий, разумеется, ни о каком сохранении поста вице-президента не шло даже речи».

В-пятых, появился так называемый ценз оседлости  – требование о проживании кандидата  на территории России не менее 10 лет, что  весьма целесообразно, поскольку «Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, а его должны знать избиратели». Относительно же именно такой продолжительности  можно вполне согласиться с В.В. Лазаревым, что 10-летний срок постоянного  проживания – это оптимальный  срок для приобретения достаточного знания страны, ее интересов, возможностей, традиций, при том что он не препятствует и тем людям, которые в силу разных обстоятельств не всю жизнь прожили в России. Заметим также, что президентский ценз оседлости – явление для России уникальное. Ведь, как справедливо замечает Е.И. Колюшин, «каких-либо других законных цензов оседлости российское конституционное право в настоящее время не знает», хотя, думается, для региональных и муниципальных выборов это было бы вполне оправданно.

И наконец, в-шестых, назначение выборов Президента Российской Федерации закреплено в  качестве одного из полномочий Совета Федерации. Как представляется, это  обусловлено желанием не только внести конкретику в вопрос назначения выборов, но и сбалансировать отношения «Президент – парламент», уравновесив полномочие Президента Российской Федерации назначать  выборы в Государственную Думу (п. «а» ст. 84 Конституции Российской Федерации).

В остальном  же новая Конституция, как и прежняя, дала установку на непосредственное избрание Президента всем российским народом с учетом того, что это  не должен быть слишком молодой (моложе 35 лет) человек без жизненного опыта, не являющийся российским гражданином, а также воспроизводила запрет замещения  президентского поста одним лицом  более двух сроков подряд, часто  используемый и в практике других государств как некая гарантия от узурпации власти. При этом трудно не согласиться с утверждением М.В. Баглая, что «скупые конституционные требования к Президенту демократизируют подход к выборам главы государства, ибо способствуют расширению круга лиц, из которого может быть избран Президент».

Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению  единства и устойчивости системы  государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент  должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.

Каждый  из органов (институтов) государственной  власти лишь частично обеспечивает действие Конституции. Только перед Президентом  ставится задача охранять государственные  устои в целом, суверенитет и  государственную целостность. Только при этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут  осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.

Наряду  с функциями главы государства  Президент Российской Федерации  наделён широкими полномочиями лица, де-факто возглавляющего исполнительную власть государства, что делает его  конституционно-правовой статус не вполне определённым.

При Президенте действуют консультативные органы: Совет Безопасности и Государственный  совет. Президент председательствует в этих советах.

Президент формирует также свою Администрацию  и осуществляет общее руководство  ею. Администрация обеспечивает деятельность главы государства, создает условия  для реализации им функций гаранта  Конституции. При этом сама Администрация  органом власти не является.

В структуру  президентской власти включаются полномочные  представители Президента в федеральных  округах.

Реализуя  свои конституционные полномочия, Президент  через своих полномочных представителей в Государственной Думе, Совете Федерации  и Конституционном Суде взаимодействует  с законодательной и судебной ветвями власти. Это проявляется, например, в использовании главой государства права законодательной  инициативы, подписании Президентом  принятых парламентом законов, обращениях главы государства в Конституционный  Суд с запросами о соответствии федеральных законов и законов  субъектов федерации Конституции  России.

Заслуживает внимания депутатский запрос по поводу государственно-правового статуса  института Президента Российской Федерации. Депутаты Государственной Думы просили  Конституционный Суд Российской Федерации дать толкование статье 80 Конституции по следующим позициям: что следует понимать под термином «гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и  гражданина», и какое юридическое  значение имеет этот термин; что  означает и какими статьями Конституции  регулируется порядок, посредством  которого Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной  целостности, обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти; вправе ли Президент вмешиваться  в сферу компетенции органов  законодательной, исполнительной и  судебной властей с целью обеспечения  их взаимодействия в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации, и дают ли положения этой же статьи право Президенту выходить за рамки  полномочий, указанных в статьях 83 – 90, 107, 109, 114, 115, 117.

Представляют  интерес решения Конституционного Суда, принятые в связи с этим. Так, по делу о проверке конституционности  ряда постановлений он дал два  принципиальных толкования сферы и  пределов полномочий Президента, реализуемых  в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок Конституцией не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 – 89 Конституции, их общие рамки определяются, как считает Конституционный Суд, принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и положением статьи 90 о том, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Другой  важный вывод связан с пробелами, противоречиями и устаревшими положениями  в действующем законодательстве. Конституционный Суд подчеркнул, что такое состояние законодательства существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в статье 15. Таким образом, Конституционный Суд, высказываясь за приоритет законодательного урегулирования вопросов, относящихся к предметам ведения Российской Федерации, не исключил использования Президентом своих полномочий как гаранта Конституции в тех случаях, когда федеральный закон «молчит».

Согласно  нынешнему законодательству статус Президента Российской Федерации определяется в тесной взаимосвязи с системой разделения властей и характеризуется  функциями и полномочиями главы  государства. Эти два понятия  очень близки друг к другу, но не тождественны. Между нормами, определяющими  функции Президента России, и нормами, определяющими его полномочия, имеются  существенные различия. Первый вид  норм формирует цели, которые в  процессе их реализации превращаются в определенный результат, а второй вид норм закрепляет за Президентом  Российской Федерации права и  обязанности, а также предопределяет его основные организационные формы  работы. В той мере, в какой  функции и полномочия присущи  исключительно главе государства (то есть не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы  государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства  или присваивать высшие воинские звания). Между функциями, полномочиями Президента России и его организационными формами деятельности существует тесная связь, так как каждая функция  должна быть обеспечена правомочиями главы российского государства  и реализована в соответствующих  формах его работы.

Представляется  целесообразным остановится на основных функциях Президента Российской Федерации, отметив, что их содержание определено в частях 2–4 статьи 80 Конституции Российской Федерации.

Наиболее  обширной является функция гаранта  Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Она ориентирует деятельность Президента на то, чтобы повсеместно и неуклонно проводились в жизнь все положения Конституции Российской Федерации и, прежде всего те, которые определяют основы конституционного строя (глава 1 Конституции Российской Федерации), чтобы везде на территории государства создавались условия для беспрепятственной реализации прав и свобод человека и гражданина, чтобы случаи их нарушения незамедлительно устранялись, права и свободы восстанавливались, а вредные последствия нарушений ликвидировались. В соответствии с этой функцией Президент защищает также права наших граждан, находящихся за пределами Российской Федерации.

Следующая функция регламентирует деятельность Президента по охране основ конституционного строя, суверенитета, независимости  и государственной целостности  России. Им должны приниматься меры по решительному и бескомпромиссному  пресечению любых внутренних и внешних  угроз государству от кого бы они  ни исходили и в чем бы ни выражались.

Еще одна функция Президента Российской Федерации  – обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной  власти. Поскольку в осуществлении  общей задачи управлении обществом  участвуют все три ветви государственной  власти, необходимо наличие у них  не только взаимных «сдержек и противовесов», но также единого центра, который  бы налаживал сотрудничество, координировал  совместные усилия. Координация не должна сопровождаться подменой или  вмешательством в осуществление  полномочий тех, в отношении кого она проводиться. Роль такого центра и призван выполнять Президент  Российской Федерации. Конституция  России возлагает на него обеспечение  согласованного функционирования и  взаимодействия всех органов государственной власти. От реализации этой функции во многом зависит эффективность государственного управления в целом.

Последняя – определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. На Президента она впервые возложена Конституцией 1993 года. Основные направления политики глава государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Функции материализуются, находят конкретное выражение в полномочиях –  правовых возможностях Президента Российской Федерации.

При изучении полномочий Президента Российской Федерации  следует, прежде всего, обратить внимание на три важных момента. Во-первых, исчерпывающий  ли их перечень приведен в Конституции  Российской Федерации? Опыт ее применения показал, что дать его невозможно.

Во-вторых, в Конституции Российской Федерации  полномочия Президента определены фрагментарно, отсутствует их развернутое изложение. Согласно сложившейся практике, эти  полномочия конкретизируются в федеральных  конституционных и федеральных  законах.

В-третьих, актуальное теоретическое и практическое значение имеет группирование полномочий Президента Российской Федерации. Оно  позволяет систематизировать и, таким образом, более наглядно представить  весь их объем.

За критерий классификации можно взять, например, субъектов права, взаимодействующих  с Президентом в процессе выполнения им своих полномочий.

По данному  критерию полномочия Президента Российской Федерации можно свести в шесть  групп. Первую составляют полномочия по отношению к населению страны, гражданам, избирателям. Президент  Российской Федерации, прежде всего, решает вопросы гражданства. Конституцией России установлено единое российское гражданство, возможность гражданства субъектов Российской Федерации не предусмотрена. Эти отношения регулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». В соответствии с ним Президент Российской Федерации осуществляет прием в гражданство и выход из него.

К правомочиям  Президента относится также предоставление политического убежища. Всеобщая декларация прав человека провозглашает: каждый человек, преследуемый за убеждения, может иметь  убежище в других странах и  пользоваться им. Указом Президента от 21 июля 1997 года №746 утверждено Положение  «О порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища». Оно предоставляется гражданам  и лицам без гражданства по их письменному ходатайству с  учетом государственных интересов  Российской Федерации на основании  общепризнанных принципов и норм международного права. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, оно предоставляется лицам, ищущим убежище и защиту от преследования  или реальной угрозы стать жертвой  преследования в стране своей  гражданской принадлежности или  в стране своего обычного местожительства  за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.

Полномочием Президента Российской Федерации, обращенным ко всем избирателям, является назначение референдума – проведение всенародного тайного голосования граждан  Российской Федерации для выяснения  их мнения по важнейшим проблемам  государственной жизни. Порядок  проведения референдумов регулируется Федеральным конституционным законом  от 28 июня 2004 года №5-ФКЗ «О референдуме  в Российской Федерации». Уточним  лишь, что Президент Российской Федерации  только назначает всероссийские  референдумы, сам же он не вправе предложить проведение референдума, поскольку референдумы инициируются лицами, указанными в выше упомянутом Законе.

К ведению  Президента отнесены вопросы награждения  государственными наградами, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных  званий. Указом Президента Российской Федерации от 02 марта 1994 года №442 утверждено Положение «О государственных наградах Российской Федерации». 30 декабря 1995 года принят Указ Президента Российской Федерации  №1341 «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении  положений о почетных званиях  и описания нагрудного знака к  почетным званиям Российской Федерации».

К полномочиям  Президента относится также принятие актов о помиловании осужденных приговором суда. Помилование применяется  к отдельным лицам, и его надо отличать от амнистии, акт об объявлении которой принимает Государственная  Дума Российской Федерации (пункт «е»  части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации).

В рамках первой группы полномочий Президент  Российской Федерации рассматривает  адресованные ему обращения граждан, которые, согласно статье 33 Конституции  Российской Федерации, они вправе направлять в любые государственные органы и органы местного самоуправления. Обращения являются важной формой связи  Президента, других государственных  органов и органов местного самоуправления с населением. Обращения бывают трех видов: предложения, заявления и  жалобы.

Вторую  группу составляют полномочия по отношению  к Российскому государству в  целом, обеспечивающие его нормальную безопасную жизнедеятельность, ясные  перспективы развития. Президент  ежегодно обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении  в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики (пункт  «е» статьи 84 Конституции Российской Федерации). Конкретная содержательность посланий не отдана целиком на усмотрение самого Президента России.

Президент России издает также отдельные акты, в которых определяет политику по конкретным вопросам жизнедеятельности  государства. Например, Указом от 12 декабря 1997 года №1300 утверждена Концепция национальной безопасности. С последней тесно связано военное строительство. Президент, согласно пункту «з» статьи 83 Конституции Российской Федерации, утверждает военную доктрину.

Являясь по должности Верховным Главнокомандующим  Вооруженными Силами Российской Федерации, Президент осуществляет общее руководство  их использованием в качестве сил  обеспечения безопасности, а также  принимает оперативные решения  по обеспечению безопасности в пределах компетенции, определенной законом. Соответствующие  полномочия Президента Российской Федерации  обстоятельно определены Законом Российской Федерации от 05 марта 1992 года №2446–1 «О безопасности» (статья 11), Федеральным  законом от 31 мая 1996 года №61-ФЗ «Об  обороне» (статья 4), Федеральным законом  от 26 февраля 1997 года №31-ФЗ «О мобилизационной  подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (статья 4).

Третью  группу составляют полномочия Президента Российской Федерации по отношению  к отдельным ветвям государственной  власти.

Так Президент, в соответствии с Конституцией России и федеральным законом, назначает  выборы в Государственную Думу, а  в случаях и порядке, предусмотренных  Конституцией Российской Федерации, распускает ее.

Полномочия  Президента Российской Федерации по отношению к отдельным ветвям власти концентрируются, главным образом, вокруг вопроса о кадрах, и, прежде всего руководящих, федеральных  органов государственной власти. Президент Российской Федерации располагает рядом конституционных полномочий по воздействию на их состав: 1) единолично назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, а после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания, назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях; 2) назначает в порядке, установленном федеральным законом, судей федеральных судов (кроме Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации); 3) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров; 4) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; 5) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка Российской Федерации и ставит перед ней же вопрос об освобождении его от должности; 6) по предложению министра внутренних дел Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации.