Ограничения современной налоговой политики

Введение

На сегодняшнем этапе налоговая политика выступает одним из наиболее важных звеньев экономической политики в целом, регулирующим экономические процессы в обществе.

Налоговая политика представляет собой комплекс мер в области налогового регулирования, задача которых установить оптимальный уровень налогового бремени и зависимости от характера поставленных в данный момент макроэкономических задач.

Успешное функционирование налоговой политики может достигаться за счет соотношения ее функций и интересов государства и налогоплательщиков. Налоговая политика не может оставаться неизменной на протяжении длительного периода. Это обусловлено тем, что происходят изменения на уровне экономики страны и приводит к соответствующим изменениям в налоговой политике. Для того чтобы добиться эффективного функционирования налоговой политики, необходимо адаптировать ее к действующим условиям экономики.

Одной из первостепенных задач государства является решение проблемы стимулирования системы налогообложения на экономическую деятельность организаций, развития производства и экономического развития страны.

Правильно выбранная налоговая политика позволит справиться с поставленными целями и задачами государства. Для страны в целом эффективность системы налогообложения сводится первостепенно к увеличению доходов за счет налоговых поступлений, а также к развитию базы налогообложения. Для хозяйствующих субъектов эффективность заключается в следующем — получить максимально возможную прибыль и минимизировать налоговые платежи. Для граждан страны эффективность налогообложения сводится к получению социальных льгот и услуг при уплате обязательных налоговых платежей.

1. Теория и практика современной налоговой политики.

1.1. Сущность, цели, задачи налоговой  политики

Один из основных инструментов государственного регулирования экономических процессов — налоговая политика, которая представляет собой систему целенаправленных действий государства в области налогообложения на основе экономических, правовых и организационно-контрольных мероприятий.

Налоговая политика относится к косвенным методам государственного регулирования. Ее содержание и цели зависят от объективных и субъективных факторов, политического строя, задач, стоящих перед государством. В силу этих причин представляется задачей первостепенной важности сформирование концепции налоговой политики с позиции экономической детерминированности, т.е. равновесия финансовых интересов государства и хозяйствующих субъектов. Отношения собственности на средства производства и предметы потреблении, обусловливая распределение ресурсов между хозяйствующими субъектами и ограничивая тем самым их производственное и личное потребление, становятся причиной возникновения противоречия между ограниченными размерами объекта собственности каждого отдельного хозяйствующего субъекта и изменчивым процессом налогообложения. Социально-экономический смысл налога — смена формы собственности или переход права собственности на финансовые ресурсы налогоплательщиков в государственную бюджетную сферу.

Сложившиеся в государстве налоговые отношения отражаются в налоговой политике, задача которой состоит в обеспечении финансовыми ресурсами самого государства, создании благоприятных условий для увеличения эффективности национальной экономики и повышения уровня жизни населения.

Налоговая политика определяет роль налогов в обществе, которая может быть позитивна или негативна по отношению к субъектам хозяйствования. Для государства рост налоговых изъятий является положительным фактором, а для субъектов хозяйствования — отрицательным. Проблема состоит в определении границ изъятия, оптимальном сочетании функций налогов, их влиянии на состояние экономической, социальной и политической системы в обществе.

Центральный вопрос налоговой политики — необходимость научного обоснования предела налоговых изъятий, т.е. величины размера ставки налогов, не угнетающей производителей и воспроизводство рабочей силы. Вопрос о пределах налогообложения имеет два вектора. Первый связан с размером индивидуального налогообложения, т.е. размером налога, возлагаемого на конкретного плательщика, второй — с размером налогового бремени на макроуровне, т.е. речь идет о том, какая доля созданного ВВП должна перейти к государству.

В силу различий организаций по фондоемкости, материалоемкости, трудоемкости, рентабельности продукции величина показателей налогового бремени различна.

Цели налоговой политики:

• фискальная — основная, которая выражается в обеспечении государства финансовыми ресурсами путем мобилизации части созданного ВВП страны для финансирования его расходов;
• экономическая — целенаправленное воздействие на экономику через налогообложение для регулирования спроса и предложения, проведения структурных изменений общественного воспроизводства;
• социальная — сглаживание неравенства в уровнях доходов населения путем перераспределения национального дохода и ВВП;
• стимулирующая — активизация инвестиционной и инновационной деятельности, создание условий для ускоренного накопления капитала в наиболее перспективных отраслях экономики;
• экологическая — охрана окружающей среды и рациональное природопользование за счет введения экологических налогов и штрафных санкций;
• контрольная — для принятия государством решений в области функционирования как отдельных видов налогов, так и всей налоговой системы;
• международная — введение налогов в соответствии с требованиями международных соглашений для укрепления экономических связей с другими странами.

Методы осуществления налоговой политики зависят от целей, которые стремится достичь государство. В современной практике широкое распространение получили такие методы, как изменение налоговой нагрузки на налогоплательщика, введение дифференцированных налоговых ставок, установление или отмена налоговых льгот.

Субъект налоговой политики — государство.

Объект налоговой политики — налогообложение.

Налоговая политика многогранна и включает в себя:

• выработку научно обоснованной концепции развития налоговой системы;
• определение основных направлений и принципов налогообложения;
• разработку мер, направленных на достижение поставленных конкретных целей в области социально-экономического развития общества, увеличения доходной части бюджета и т.д.

В зависимости от длительности периода и характера решаемых задач налоговая политика подразделяется на налоговую стратегию и налоговую тактику.

Налоговая стратегия предусматривает решение крупномасштабных задач, связанных с разработкой концепции развития налоговой системы страны.

Налоговая тактика предусматривает решение задач конкретного периода путем своевременного изменения налоговой системы.

Стратегические направления налоговой политики определяются высшими органами исполнительной и законодательной властей государства.

• Можно выделить следующие стратегические направлении налоговой политики:
• построение стабильной налоговой системы;
• сокращение налоговых льгот;
• развитие налогового федерализма;
• оптимизацию налогообложения.

В зависимости от масштаба и сферы влияния налоговая политика подразделяется на внутреннюю и внешнюю.

Внешняя налоговая политика направлена на избежание двойного налогообложения, сближение налоговых систем разных стран, усиление налогового контроля при совершении международных торговых операций.

Внутренняя налоговая политика проводится в рамках национальной экономики и предусматривает решение внутренних задач.

Существует три типа налоговой политики:

• политика максимальных налогов;
• политика разумных налогов;
• политика высоких налогов с высоким уровнем социальных гарантий.

При первом типе государство устанавливает высокие ставки налогов, сокращает налоговые льготы, преследуя только фискальную цель. Такую политику государство проводит в определенные моменты развития. Подобная политика осуществлялась в России в 1992г. Вместе с тем предпосылок для ее проведения не существовало, в силу чего она привела к негативным последствиям.

Во-первых, у налогоплательщиков после уплаты налогов практически не оставалось финансовых ресурсов, что делало невозможным расширенное воспроизводство. В экономике страны назревал кризис, падали темпы роста производства во всех отраслях.

Во-вторых, широкие масштабы приобрело массовое уклонение от налогообложения, приведшее к тому, что по большинству налогов государство собирало чуть более половины причитающихся доходов. Практика уклонения от уплаты налогов фактически ставила под сомнение целесообразность функционирования российской налоговой системы. Каждый третий легальный налогоплательщик, стоящий па учете в налоговом органе, налогов вообще не платил, практически каждый второй платил меньше, чем положено по закону, и только один из шести налогоплательщиков исправно и в полном объеме рассчитывался с государством по своим обязательствам.

В-третьих, массовый характер приобрела так называемая теневая экономика, уровень производства в которой, по разным оценкам, достигал от 25 (по официальным данным) до 40% (по экспертным оценкам). Но укрываемые от налогообложения финансовые ресурсы, как правило, не шли на развитие производства, а переводились на счета в зарубежных банках и «работали» на экономику других стран.

Все это стало одной из главных причин разразившегося в августе 1998г. острого финансового кризиса, последствием которого стали изменившаяся налоговая политика и усиление регулирующей роли государства в развитии экономики посредством более активного использования рыночных механизмов, и том числе налогов.

При втором типе государство не только учитывает фискальные интересы, но и создает максимально благоприятные условия для развития экономики и предпринимательской деятельности. Данная политика приводит к сокращению налоговых поступлений в бюджет, следовательно, к свертыванию социальных программ. Цель такой политики состоит в том, чтобы обеспечить приоритетное увеличение капитала, стимулирование инвестиционной активности за счет обеспечения наиболее благоприятного налогового климата. Подобная политика проводится в период, когда намечается стагнация экономики, грозящая перейти в экономический кризис. Эти методы налоговой политики были использованы, в частности, в США в начале 80-х гг. XX в. и получили название «рейгономика».

Третий тип налоговой политики представляет собой нечто среднее между вторым и первым. Его суть заключается в установлении высокого уровня налогообложения и разработке значительного числа государственных программ.

Практическое проведение налоговой политики осуществляется с помощью налогового механизма.

1.2 Функции налогов и их взаимосвязь.

«Налог» — это экономическая категория, поскольку денежные отношения, складывающиеся у государства с юридическими и физическими лицами, имеют специфическое общественное назначение: они служат мобилизации денежных средств в распоряжение государства.

Экономическая сущность налога проявляется через его функции, каждая из выполняемых налогом функций проявляет внутренние свойство, признаки и черты налога, а также показывает, каким образом реализуется общественное назначение налога, как части единого процесса воспроизводства, инструмента распределения и перераспределения доходов.

В настоящее время в экономической науке нет единой устоявшейся точки зрения на количество выполняемых налогом функций. Одни ученые называют только две функции: фискальную и стимулирующую. По мнению других, кроме фискальной налоги выполняют, по меньшей мере, еще три функции: распределительную, регулирующая и контрольную. Функции налога не могут существовать независимо одна от другой, они взаимосвязаны и в своем проявлении выступают как единое целое.

Разграничение функций налога в значительной мере условно, поскольку они осуществляются одновременно и отдельные особенности одной функции присущи другим функциям.

Рассмотрим суть и механизмы проявления налогом своих функций.

Фискальная функция представляет собой основную функцию налога. Она изначально присуща любому налогу, любой налоговой системе любого государства. Главная задача взимания налога — образование государственного денежного фонда путем изъятия части доходов организаций и граждан для создания материальных условий существования государства и выполнения им собственных функций: обороны страны, защиты правопорядка, решения социальных, природоохранных задач и др. Именно благодаря фискальной функции создаются реальные предпосылки для вмешательства государства в экономические отношения, и именно фискальная функция предопределяет появление других функций налога.

Как активный участник распределительных и перераспределительных процессов налоги не могут не оказывать существенного воздействия на сам процесс воспроизводства, здесь находит свое проявление стимулирующая функция налогов. Ее практическая реализация осуществляется через систему налоговых ставок и льгот, налоговых вычетов, налоговых кредитов, финансовых санкций и налоговых преференций. Так, государство, оперируя этими инструментами, вынуждает хозяйствующие субъекты действовать в том направлении, которое выгодно государству.

В частности, снижение налоговой нагрузки для российских малых предприятий при переходе на упрощенную систему налогообложения и систему налогообложения в виде единого сельскохозяйственного налога стимулирует развитие предприятий данного сектора экономики. Льготы, предоставляемые работодателям по уплате единого социального налога, побуждают их к использованию труда инвалидов. Занятие благотворительной деятельностью дает возможность гражданам использовать налоговые вычеты по налогу на доходы физических лиц и т.д.

Немаловажное значение в реализации этой функции имеет и налоговая система сама по себе: вводя одни налоги и отменяя другие, государство стимулирует развитие определенных производств, регионов и отраслей, одновременно сдерживая развитие других. С помощью налогов государство целенаправленно влияет на развитие экономики и отдельных ее отраслей, структуру и пропорции общественного воспроизводства, накопление капитала. При этом проявляется тесная связь стимулирующей функции налогов с распределительной.

Стимулирующая функция имеет подфункцию, которая называется дестимулирующей. Как правило, используя дестимулирующую функцию налога, государство увеличивает налоговое бремя и тем самым может препятствовать развитию отдельных отраслей или социально-экономических процессов. Действие этой подфункции связано с установлением повышенных ставок налогов. Примером могут служить меры государства, направленные на поддержку внутренних производителей при помощи запретительных импортных таможенных пошлин.

Регулирующая функция имеет черты стимулирующей функции. Изменяя налоговые ставки на прибыль, государство может создавать или уменьшать дополнительные стимулы для капиталовложений, а манипулируя уровнем косвенных налогов, может воздействовать на уровень цен, следовательно, и на уровень потребления.

Наиболее тесно связана с фискальной функцией налога его распределительная функция, выражающая экономическую сущность налога как инструмента распределительных отношений. Суть данной функции заключается в том, что с помощью налогов через бюджет и внебюджетные фонды государство перераспределяет финансовые ресурсы из производственной сферы в социальную (от богатых — к бедным, от работающих — к неработающим), осуществляет финансирование крупных межотраслевых и социальных целевых программ, имеющих общегосударственное значение, в силу чего данная функция иногда называется социальной.

С распределительной и фискальной функциями тесно связана контрольная функция. Механизм выполнения этой функции проявляется, с одной стороны, в проверке эффективности хозяйствования, с другой стороны, в контроле за действенностью проводимой экономической политики государства. В условиях острой конкуренции налоги становятся одним из важнейших инструментов независимого контроля за эффективностью финансово-хозяйственной деятельности. При прочих равных условиях из конкурентной борьбы выбывает тот, кто не может рассчитаться с государством. Одновременно нехватка в бюджете финансовых ресурсов сигнализирует государству о необходимости внесения изменений в налоговую, социальную или бюджетную политику.

В связи с введением единого налога на вмененный доход (ЕНВД) у налога появилась новая, дисциплинарная функция. Российский ЕНВД распространяется на сферы деятельности, в которых контроль со стороны налоговых органов затруднен, обычно это относится к видам деятельности, осуществляемым в сфере налично-денежного обращения (розничная торговля, оптовая торговля, сфера услуг и т.д.). Единый налог уплачивается вне зависимости от фактических результатов хозяйственной деятельности на основе расчетных показателей, определенных на законодательном уровне. Одна из целей его введения — повышение налоговой дисциплины среди незаконопослушных налогоплательщиков. Государство имеет право устанавливать для налогоплательщиков фиксированный доход и взимать с него определенный процент. Когда налогоплательщики перестанут уклоняться от налогообложения, единый налог, вероятнее всего, лишится своей дисциплинарной функции.

2. Ограничения налоговой политики.

2.1 Эффект замещения, эффект дохода и избыточное налоговое бремя.

Зачастую налоги существенно затрагивают доходы плательщика, и в итоге изменение фактического уровня располагаемого дохода, а не только сдвиги в соотношениях (пропорциях) между ценами, влияет на потребительские предпочтения.

Значительный по сфере действия и размеру налог вызывает двоякого рода изменения в поведении потребителей. Во-первых, происходит полное или частичное замещение налогооблагаемого товара другими на основе сопоставления новых соотношений цен с прежними оценками денежных эквивалентов полезности. Во-вторых, объем и структура потребления приспосабливаются к новому реальному уровню дохода, что связано с пересмотром денежных эквивалентов полезности товаров и услуг. Следовательно, при прогнозировании и анализе результатов налогообложения требуется учитывать как эффект замещения, так и эффект дохода. При этом избыточное налоговое бремя связывают именно с процессами замещения одних благ другими.

Избыточное бремя само по себе не является суммой денег. Оно представляет собой изменение значения функции полезности, сдвиг в благосостоянии. Его можно приравнять к денежной сумме, но при этом одному и тому же сдвигу в благосостоянии могут соответствовать разные денежные суммы в зависимости от уровня цен, применительно к которому этот сдвиг рассматривается. Своеобразное изменение денежного масштаба, в котором измеряется избыточное налоговое бремя, связано с эффектом дохода, а само это бремя — с эффектом замещения.

Эффект замещения непосредственно выражает искажающее действие налога. Оно состоит в искажении соотношений цен, на основе которых осуществляется аллокация ресурсов.

Оценка избыточного бремени налогообложения на практике сопряжена с немалыми трудностями. Необходимо определить характер функции компенсированного спроса, а также функции предложения. Кроме того, значение имеет взаимосвязь между рынками различных налогооблагаемых товаров. Если сокращая производство и потребление какого-либо товара, налог, вызовет рост производства и потребления его субститутов (заменителей) и уменьшит производство и потребление товаров, взаимодополняющих по отношению к данному.

Повышение экономической эффективности налогообложения предполагает минимизацию избыточного налогового бремени. На практике основная часть налоговых поступлений приходится, на обложение доходов, прибыли и добавленной стоимости. Необходимо, выяснить, формируется ли избыточное бремя при использовании такого рода налогов, и если это происходит, то от чего такое бремя зависит.

Понятие избыточного бремени позволяет поставить вопрос об оптимальном налогообложении. В самом деле, добиваться минимизации избыточного бремени приходится в рамках некоторых более или менее фиксированных условий (ограничений). Среди этих условий: величина налоговых поступлений, в которых нуждается общественный сектор для реализации возложенных на него функций, спектр возможностей самой налоговой системы (виды налогов, которые можно собрать в данной социально-экономической ситуации при умеренных административных издержках), а также ограничения, накладываемые принятыми в данном обществе принципами справедливости.

Убедившись, что искажающее действие налогов и порождаемое им избыточное бремя обусловлены эффектом замещения, естественно поставить вопрос, ведет ли к искажениям налог, которым облагается не отдельный товар, а все личные доходы одновременно. Именно так построен не только подоходный налог, но и налог на добавленную стоимость, играющий важную роль в финансировании общественного сектора в России.

Подобного рода налоги не порождают эффекта замещения, так как в одинаковой степени касаются всех товаров и, более того, всех видов экономической деятельности. В то же время вполне очевидно, что они способны оказывать дестимулирующее воздействие на экономическую активность и таким образом снижать эффективность использования ресурсов, находящихся в распоряжении общества.

Если изъятие чрезмерно большой доли доходов в бюджет ведет к тому, что люди предпочитают уменьшать продолжительность и интенсивность труда, то налицо замещение труда досугом. Разумеется, и труд, и досуг понимаются здесь в широком смысле. Труд — это всякая требующая усилий деятельность, приносящая доход, который подлежит налогообложению. Очевидно, это относится не только к наемному труду, но, например, и к деятельности предпринимателя, поскольку он изыскивает возможности прибыльных инвестиций, организует производство и т.д. Досуг — не только свободное время, отводимое для развлечений. С этим словом в данном случае ассоциируются и перерывы в течение рабочего дня, и выбор работы, не требующей напряжения и ответственности, и пассивное поведение владельца капитала.

Величина избыточного бремени обложения дохода определяется как размерами налогообложения, так и эластичностью функции компенсированного предложения труда. Эта функция отражает выбор, который при данном уровне дохода люди делают между приростом потребления товаров и услуг, с одной стороны, и увеличением досуга, с другой.

Избыточное налоговое бремя связано с тем, что налогоплательщик отказывается от наиболее предпочитавшейся в доналоговом периоде комбинации факторов (компонентов) благосостояния. Компенсированная функция предложения труда показывает, к каким денежным суммам налогоплательщики приравнивают свои трудовые усилия при данном уровне доходов, например, сколько денег они потребовали бы за дополнительный рабочий час или день.

Компенсированное предложение труда всегда возрастает с повышением его цены (ставки заработной платы), если и досуг, и деньги представляют ценность для индивида. Повышение цены труда при стабильном уровне благосостояния ведет к тому, что относительная привлекательность дохода и досуга изменяется в пользу дохода, а снижение этой цены предполагает изменение в пользу досуга. Между тем эмпирически наблюдаемое предложение труда может иногда реагировать на изменение цены труда противоположным образом. При снижении цены труда эффект замещения ведет к относительному уменьшению его предложения, а эффект дохода — к увеличению.

Итак, величина избыточного бремени обложения доходов зависит от налоговой ставки и от склонности налогоплательщиков при прочих равных условиях затрачивать дополнительные усилия ради увеличения заработков.

2.2 Оптимизация налогообложения.

Итак, отметим еще раз, что исполнение условия об оптимизации налогообложения предполагает решение задачи о минимизации избыточного налогового бремени, которое, как известно, зависит от эластичности спроса и предложения. Поэтому можно сделать вывод о том, что при одинаковом налогообложении избыточное налоговое бремя будет связано с товаром, эластичность спроса на который выше.

Как видно на рисунке 1, сокращение объема продаж значительно больше, чем на рис. 2. (Q0A - QA1 > Q0B - Q1B)

Рисунок 1.

Рисунок 2.

Данная разница и предопределяет разницу в заштрихованных треугольниках, которые и отражают реальный размер избыточного налогового бремени на единицу товара.

Так же можно отметить, что в данном случае налог размещен не оптимально, поскольку отношение предельной величины избыточного налогового бремени к предельной величине налоговых поступлений для обоих товаров в данном случае не одинаково. Решение задачи минимизации избыточного налогового бремени (при существующей потребности в налоговых поступлениях) предполагает уменьшение налогообложения товара А и увеличение налогообложения товара В.

В свою очередь, если обратиться к случаю пропорционального налогообложения, то можно сформулировать следующее правило, связанное с оптимизацией налогообложения, а именно: оптимальные ставки налога обратно пропорциональны величинам компенсированной эластичности спроса.

Вместе с тем важно отметить, что введение различных ставок налогов для различных товаров в зависимости от уровня эластичности спроса на данные товары будет способствовать исполнению принципа гибкости и социальной справедливости в налогообложении (низкая эластичность спроса характерна для товаров «первой необходимости», высокая доля расходов семейного бюджета на покупку которых приходится как раз на низкодоходные группы населения). Но тогда исполнение принципов гибкости и социальной справедливости при налогообложении товаров и услуг войдет в противоречие с принципами простоты и экономической нейтральности, вокруг которых в основном и должны реализоваться идеи об оптимальном налогообложении.