Онови адміністративного права

ПЛАН

1. Поняття, предмет та цілі адміністративного права.
2. Джерела адміністративного права.
3. Суб’єкти адміністративного права.
4. Поняття адміністративного правопорушення.
5. Види адміністративних стягнень.

1. Поняття, предмет та  цілі адміністративного права.

Адміністративне право належить до фундаментальних галузей права і є важливою ланкою в системі національного права України. Воно, обслуговуючи публічні інтереси, серед юридичних пріоритетів зберігає права і свободи людини і громадянина. В Конституції України 1996 р. реалізована концепція абсолютних і невідчужуваних прав людини. Саме вони, а не інтереси окремих органів державної влади, повинні визначати зміст і застосування законів, діяльності законодавчої і виконавчої влади. Адміністративне право виходить з того, що апарат державної влади повинен служити інтересам закону, виконувати і забезпечувати його виконання.

Адміністративне право можна визначити як систему норм, покликаних регулювати в інтересах особи і суспільства відносини, що виникають в процесі функціонування публічної влади (органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування), а також у внутрішньо-організаційній діяльності інших органів (регулювання функції адміністрування).

До предмета адміністративного права можна віднести:

• відносини, пов'язані з організацією органів державної виконавчої влади (структури адміністративного апарату). Норми, які встановлюють і регулюють ці відносини прийнято називати структурними;
• відносини, які виникають під час реалізації органами виконавчої влади закріпленої за ними компетенції з використанням при цьому державно-владних повноважень. Ця компетенція проявляється в державному управлінні і взаємодії органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування з громадянами, державними і недержавними організаціями. Відповідні адміністративно-правові норми встановлюють права та обов'язки суб'єктів цих правовідносин (матеріальні норми);
• відносини, які виникають як всередині органів виконавчої влади, і їх структурних підрозділів, так і поза системою цих органів (наприклад, в прокуратурі, в суді). Їх ще називають внутрішнім адмініструванням. А відносини, вказані вище (в п.2) можна назвати державним адмініструванням;
• управлінські відносини, що складаються на рівні органів місцевого самоврядування при виконанні ними делегованих повноважень, що виражають публічні інтереси;
• відносини, пов'язані з оскарженням до адміністративного суду неправомірних актів (дій, бездіяльності) органів виконавчої влади та їх посадових осіб (адміністративна юстиція);
• відносини, що виникають при вчиненні особою адміністративного правопорушення і розгляді даної категорії справ (деліктні правовідносини).

Отже, предметом адміністративного правового регулювання є суспільні відносини, що виникають, змінюються і припиняються у сфері державного управління.

Адміністративне право визначає основні принципи державного управління, виконавчо-розпорядчу діяльність, способи забезпечення законності та дисципліни у державному управлінні, урегульовує порядок управління окремими галузями народного господарства, культурою, освітою, наукою, адміністративно-політичною діяльністю та ін.

Цілі адміністративного права. Вони безпосередньо пов'язані з цілями держави і обумовлюються завданнями відповідного стану розвитку державно-організованого суспільства.

Адміністративне право забезпечує:

• оптимальні рамки правових стандартів, всередині яких повинно здійснюватись управління державою і суспільством;
• оптимальний рівень управління суспільством з використанням адміністративних інститутів державної влади;          
• справедливі умови реалізації прав особи в управлінні суспільством. Адміністративне право у зв'язку з цим має за мету - служити кожному окремому індивіду і суспільству в цілому, захищати права людини і громадянина, захист прав та інтересів;
• через правову законність і оптимальне управління суспільними справами інтересів кожного індивіда.

Власне для досягнення вказаних завдань в Україні (з прийняттям у травні 1997 р. постанови Кабінету Міністрів) розпочався процес реформування адміністративного права. В контексті цієї реформи адміністративне право розглядається як засіб забезпечення належного дотримання та дієвого захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері функціонування державної виконавчої влади.

Реформування адміністративного права повинно послужити ще важливішій меті - правовому забезпеченню Адміністративної реформи в Україні, концепція якої була схвалена Указом Президента України 22 липня 1998 р.

2. Джерела адміністративного права.

Під цим терміном розуміють офіційно визнані державою правові форми вираження і закріплення адміністративно-правових норм.

Знання джерел для теорії адміністративного права, а також для практики його застосування має надзвичайно важливе значення, оскільки в порівнянні з іншими галузями права (цивільним, трудовим, кримінальним) адміністративне право не має окремої кодифікації. Воно становить збір численних правових приписів, які видаються органами законодавчої, виконавчої влади та виконавчими органами місцевого самоврядування.

У системі джерел права можна виділити певні групи джерел. Беручи до уваги становище органу, який встановлює право, можна виділити такі їх види:

1. Конституція України - має для адміністративного права установчий характер, оскільки містить ряд приписів, які є вихідними для даної галузі права. Так, вони визначають статус Президента, структуру Уряду, закріплюють систему органів державної виконавчої влади тощо.

2. Закони - є найістотнішим джерелом адміністративного права в міру того, наскільки вони містять норми, що стосуються цієї галузі, закріплюють механізм реалізації державної виконавчої влади, інших органів держави. До таких законів можна віднести Закон України "Про державну службу"(\993 p.), "Про міліцію", "Про звернення громадян"(1996 p.), "Про загальний військовий обов'язок і військову службу"(2000 р.) і т.д. Окремо серед джерел, які мають силу закону, можна виділити кодекси: Кодекс про адміністративні правопорушення. Митний кодекс.

3. Укази і нормативні розпорядження Президента України, наприклад: Указ Президента від 15 грудня 1999 р. "Про систему центральних органів виконавчої влади", "Про склад Кабінету Міністрів", "Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади".

4. Постанови і нормативні розпорядження Кабінету Міністрів України, рішення Ради Міністрів Автономної Республіки Крим. Наприклад: Постанова Кабінету Міністрів від 15 лютого 2002 p., якою затверджено положення "Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців".

5.  Міжнародні договори і угоди та виконавчі приписи до них.

6. Акти центральних органів виконавчої влади України та АРК: міністерств, державних комітетів, Головних управлінь.

7. Акти місцевих державних адміністрацій.

8. Рішення рад та виконавчих органів місцевого самоврядування.

3. Суб’єкти адміністративного  права.

Під суб'єктами права як правило, розуміють учасників суспільних відносин, яких юридична норма наділяє правами і обов'язками. Відповідно суб'єктами адміністративного права є учасники відносин, котрих адміністративно-правові норми наділили правами і обов'язками, здатністю вступати в адміністративно-правові відносини.

Всі суб'єкти адміністративного права, залежно від того, чию волю, та чиї інтереси вони виражають, від чийого імені виступають, поділяються на індивідуальні та колективні. До індивідуальних належать: громадяни України, іноземці, особи без громадянства, посадові особи, державні службовці. Більш детальна класифікація дає підстави окремо сказати про суб'єкти спеціальних адміністративно-правових статусів(членів адміністративних колективів, суб'єктів адміністративної опіки, жителів територій з особливими режимами, суб'єктів дозвільної системи).

До колективних суб'єктів належать організації (підприємства, органи, установи), трудові колективи, структурні підрозділи організацій, складні організації (залізниця).

Колективні суб'єкти - це організовані, обособлені самоврядні групи, наділені правами вступати у відносини з іншими суб'єктами як єдине ціле. Адміністративна правоздатність і дієздатність цих суб'єктів наступає з моменту реєстрації і припиняється з їх ліквідацією.

Важливе місце серед індивідуальних суб'єктів адміністративного права належить громадянам, їх адміністративно-правовому статусу. Адміністративно-правовий статус громадян є складовою частиною їх загального правового статусу і включає в себе наступні елементи:

1. адміністративну правоздатність і дієздатність (правосуб'єктність);
2. права та обов'язки у сфері державного управління;
3. адміністративно-правові гаранти прав і свобод громадян.

Адміністративна правоздатність - це визнана державою спроможність своїми власними діями реалізувати права та набувати нових особистих прав, виконувати обов'язки у сфері державного управління. В повному обсязі вона настає з 18 років, а в окремих випадках - з 16 років. Конкретний обсяг прав і обов'язків перебуває в залежності від ряду факторів: віку, освіти, стану здоров'я, статі.

Адміністративна дієздатність – визнана державою спроможність своїми діями реалізувати права та набувати нових прав, виконувати обов’язки у сферах діяльності виконавчої влади.

Центральним елементом адміністративно-правового статусу громадянин (індивідуального суб'єкта) є його права та обов’язки.

Оскільки адміністративно-правовий статус тісно пов'язаний з конституційним є похідним від останнього, можна виділити загальні права, які належать де конституційних: право на участь в управлінні державними справами; на рівний доступ до державної служби; на оскарження в суду неправомірним актів (дій) державних органів (посадових осіб).

Разом з правами на громадян покладається і ряд обов'язків. Основним (загальним) обов'язком громадян є обов'язок дотримуватись Конституції України та законів держави.

Щe одним елементом адміністративно-правового статусу є адміністративно-правові гарантії прав і свобод громадян. До них належать організаційні гарантії (існування і діяльність органів, які здійснюють охорону і захист прав та свобод громадян); право на скаргу (адміністративну і судову). Воно закріплено Законом "Про звернення громадян", а також Цивільно-процесуальним Кодексом.

Суб'єктами адміністративного права є також іноземні громадяни та особи без громадянства. їх адміністративно-правовий статус визначається ст. 26 Конституції України, та законом України "Про правовий статус іноземців" від 5 березня 1994 р. В цілому обсяг їх адміністративно-правового статусу дещо вужчий, ніж у громадян України. Так, вони не можуть бути державними службовцями, займати посади в державному апараті; не несуть військового обов'язку; не в праві створювати політичні партії. На них покладаються додаткові обов'язки, не властиві для громадян України. Вони зобов'язані зареєструвати свій паспорт, отримати дозвіл для проживання, повідомляти органи внутрішніх справ про переміщення по території держави та ін. Несуть адміністративну відповідальність на рівні з громадянами України.

Серед колективних суб’єктів адміністративного прана важливе місце посідають органи державної влади, які утворюють самостійну складну систему. Об'єднуючими факторами цієї системи є зміст діяльності методи та організаційні обов'язки її структурних одиниць. До системи органів виконавчої влади входять: Кабінет Міністрів України (вищий орган виконавчої влади), Рада Міністрів Автономної Республіки Крим. Міністерства, державні комітети (центральні органи виконавчої влади, обласні та районні державні адміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади (місцеві органи). До цієї системи в деякому значенні можна віднести виконавчі органи місцевого самоврядування, коли йдеться про виконання ними делегованих повноважень.

4. Поняття адміністративного правопорушення.

Адміністративне право врегульовує дуже широке коло суспільних відносин. Проте інститут адміністративної відповідальності традиційно займає доволі вагоме місце у системі вітчизняного адміністративного права. Це зумовлено:

• значним обсягом об'єктів, що охороняються засобами адміністративно-правової відповідальності (від здоров'я громадян до встановленого державою порядку управління);
• великою кількістю вчинених адміністративних правопорушень у загальнонаціональному масштабі;
• залученням до провадження в справах про адміністративні правопорушення багатьох органів виконавчої влади з різних сфер управління, судів (суддів) та інших уповноважених державою структур.

Відповідно до норми чинного Кодексу про адміністративні правопорушення України, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Із законодавчого визначення адміністративного проступку випливають його основні характеристики.

По-перше, адміністративним проступком можуть вважатись як активні дії (наприклад, перевищення водіями транспортних засобів встановленої швидкості руху), так і пасивна бездіяльність (наприклад, порушення посадовими особами встановлених термінів виплати пенсій, стипендій, заробітної плати).

По-друге, адміністративні проступки відзначаються ознакою протиправності, тобто, ці діяння є заборонені законом або підзаконним нормативно-правовим актом. При тому можуть бути порушені норми не лише адміністративного законодавства, але й інших галузей - трудового, земельного, екологічного тощо.

По-третє, обов'язковою ознакою адміністративного проступку є винність особи, що його вчинила. На відміну від цивільно-правових правопорушень, де юридична відповідальність може наступати і без вини суб'єкта правопорушення (за випадок), протиправні діяння вважаються адміністративними проступками лише за наявності вини особи у формі умислу або необережності.

По-четверте, адміністративні проступки характеризуються суспільною шкідливістю (суспільною небезпекою). Ці діяння наносять шкоду особі, групі осіб чи суспільству в цілому або несуть загрозу завдання такої шкоди, а також негативно впливають на інтереси того чи іншого суб'єкта.

По-п'яте, як вже зазначалось, обов'язковим наслідком вчинення адміністративного проступку є притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності. З цього загального правила можуть бути винятки. Зокрема, при малозначності вчиненого адміністративного правопорушення орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справу, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням.

Поза тим, можна відзначити певний пріоритет кримінальної відповідальності перед адміністративною. Відповідно до законодавчої норми, адміністративна відповідальність настає, якщо правопорушення за своїм характером не тягнуть за собою, відповідного закону, кримінальної відповідальності.

5. Види адміністративних стягнень.

Заходи юридичної відповідальності за вчинені адміністративні проступки можна умовно розподілити на три групи:

1) адміністративні  стягнення, передбачені Кодексом  України про адміністративні правопорушення;

2) адміністративні  стягнення, передбачені іншими законами  України, що встановлюють адміністративну  відповідальність;

3) заходи  впливу, що застосовуються до  неповнолітніх.

До першої групи належать сім видів стягнень, перерахованих у ст. 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення:

• попередження;
• штраф;
• оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення;
• конфіскація предмета, який став   знаряддям   вчинення   або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; грошей,  одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення;
• позбавлення   спеціального права, наданого даному громадянинові (права   керування транспортними засобами, права полювання);
• виправні роботи;
• адміністративний арешт.

Найменш обтяжливим для правопорушника видом адміністративного стягнення є попередження. Його зміст полягає в офіційному засудженні проступку уповноваженим органом держави і попередженні про недопустимість вчинення подібних дій у майбутньому. Попередження як захід адміністративного відповідальності виноситься, як правило, в письмовій формі і тягне ті ж самі наслідки, що й інші стягнення. Зокрема, при повторному вчиненні адміністративного проступку підвищується ступінь юридичної відповідальності правопорушника.

Безсумнівно, найпоширенішим видом адміністративного стягнення є штраф – грошове стягнення на правопорушника. Він передбачений нормами Кодексу про адміністративні правопорушення і в цілому ряді інших законів України, що встановлюють адміністративну відповідальність.

Значно менш поширеним від штрафу є такий вид адміністративного стягнення, як позбавлення спеціального права, наданого громадянинові. Це стягнення застосовується лише до осіб, яким уповноваженими організаціями було надане право керування транспортними засобами або право полювання, у випадках грубого чи систематичного порушення порядку користування цими правами. Позбавлення спеціального права є триваючим адміністративним стягненням і може бути встановлено на строк до трьох років.

Найбільш суворим видом адміністративних стягнень, незаперечно є адміністративний арешт. Він полягає у фізичному обмеженні свободи особи на строк до п'ятнадцяти діб, тобто, за своєю сутністю є близьким до кримінальних покарань. Адміністративний арешт установлюється і застосовується лише у виняткових випадках за окремі види адміністративних проступків з підвищеним ступенем суспільної небезпеки. Зокрема, він передбачений законом за вчинення таких протиправних діянь:

• дрібне хуліганство (cm. 173 КпАП);
• злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця (cm. 185 КпАП);
• порушення організації і порядку проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (cm. 185-1 КпАП);
• прояв неповаги до суду (cm. 185-3 КпАП).

У згаданій вище ст. 24 Кодексу про адміністративні правопорушення і передбачено, що законами України може бути встановлено й інші, крім зазначених, види адміністративних стягнень - мова йде про другу групу стягнень, визначених нами на початку параграфу. Таким чином, законодавець визначає, що адміністративними можуть визнаватись відмінні від закріплених у Кодексі видів стягнень, проте такі, що володіють ознаками, притаманними адміністративним стягненням. У зв'язку з відсутністю вичерпного переліку таких стягнень, назвемо лише їх частину, що дозволить нам сформулювати загальне уявлення.

Для такої категорії правопорушників, як іноземці та особи без громадянства, ст. 32 Закону України "Про правовий статус іноземців" передбачено спеціальний вид адміністративного стягнення: відтворення за межі України.

Іноземця може бути відтворено за межі України за рішенням органу внутрішніх справ або Служби безпеки, якщо:

• його дії суперечать інтересам безпеки або охорони громадського порядку;
• це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України;
• він грубо порушив законодавство України про правовий статус іноземців.

Іноземець, стосовно якого прийняте рішення про адміністративне видворення, зобов'язаний покинути територію України у встановлений термін. У випадку ухилення від добровільного виїзду з України, згідно з рішенням, правопорушник підлягає адміністративному видворенню у примусовому порядку, яке забезпечують органи внутрішніх справ.

Цілий ряд відмінних від встановлених Кодексом про адміністративні правопорушення стягнень встановлено щодо юридичних осіб: підприємств, установ, громадських організацій тощо. Зокрема, Законом України "Про об'єднання громадян" для політичних партій та громадських організацій додатково передбачені такі адміністративні стягнення:

• тимчасова заборона (зупинення) окремих видів діяльності;
• тимчасова заборона (зупинення) всієї діяльності;
• примусовий розпуск (ліквідація).

Також Законом України «Про політичні партії в Україні» встановлюються дещо модифіковані види стягнень, що можуть бути застосовані до політичних партій у випадку порушення ними чинного законодавства:

• попередження про недопущення незаконної діяльності;
• заборона політичної партії.

За вчинення адміністративних проступків у сфері економіки до підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності передбачені такі специфічні стягнення:

• анулювання ліцензії на певний вид підприємницької діяльності (ст. 21 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності");
• скасування державної реєстрації суб'єкта підприємницької діяльності (ст. 51 і 59 Господарського кодексу України).

Цей перелік адміністративних стягнень, передбачених іншими законами України, не є вичерпним. Проте, незважаючи на велику кількість видів адміністративних стягнень, штраф залишається переважним видом за чисельністю як законодавчих норм, що його встановлюють, так і випадків застосувань цього стягнення.

Наприкінці варто відзначити, що чимало із передбачених законами України адміністративних стягнень були включені до проекту нового Кодексу України про адміністративні проступки, в якому зроблена спроба звести усі види стягнень до єдиного кодифікованого акту.

Третя група заходів юридичної відповідальності за вчинення адміністративних проступків стосується до неповнолітніх у віці від шістнадцяти до вісімнадцяти років. За змістом вони наближаються до загальних адміністративних стягнень, але містять менш обтяжуючі обмеження та обов'язки для неповнолітніх осіб, що вчинили адміністративні проступки. Відповідно до ст. 24-1 Кодексу про адміністративні правопорушення, до неповнолітніх можуть бути застосовані такі заходи впливу:

• зобов'язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого;
• застереження;
• догана або сувора догана;
• передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які   їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або  трудовому колективу за їх згодою, а також окремим громадянам на їх прохання.

Загальні адміністративні стягнення (попередження, штраф тощо) до неповнолітніх у віці від шістнадцяти до вісімнадцяти років можуть бути застосовані лише за вчинення визначених законом окремих видів адміністративних проступків.