Основные модели МСУ. 2

ВВЕДЕНИЕ

          Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

          В разные периоды истории развития местного самоуправления существовали разные взгляды на его сущность, роль в управлении. Также существуют различные подходы к пониманию местного самоуправления, и цель данной работы - охарактеризовать различные концепции местного самоуправления, описать основные признаки различных исторических и современных моделей местного самоуправления.

1. Исторические модели местного самоуправления

1. Теория свободной общины

Активная разработка теоретических  основ учения о местном (общинном) самоуправлении началась во второй четверти XIX в. Одним из первых, кто сформулировал  целостную концепцию самоуправляемых  общин, был французский историк, социолог и политический деятель  А. де Токвиль.

Центральной идеей в концепции  Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является отнюдь не государство  в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство  рассматривалось им как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой  следует прибегать лишь в крайних  случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна. Подобные взгляды  легли в основу так называемой теории свободной общины, получившей распространение в Европе в первой половине - середине XIX в.

Суть теории свободной  общины сводилась к следующему: общины по своей природе самостоятельны, они не созданы государством, поскольку  возникли раньше него, и потому имеют  естественное право самостоятельно управлять своими собственными делами. Отсюда в понятие самоуправления были включены следующие элементы:

1. Управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных.

2. Избираемость органов местного самоуправления исключительно членами общины.

3. Невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины.

Таким образом, сторонники теории свободной общины прямо противопоставляли  деятельность органов местного самоуправления государственному управлению, общественные интересы - политическим.

Они рассматривали государство  и самоуправление как два непересекающихся понятия, имеющих принципиально  различное содержание: местные интересы с одной стороны, и общенациональные - с другой. Наиболее яркое практическое воплощение теория свободной общины получила в Бельгийской конституции 1831г., которая содержала отдельную  статью, посвященную общинному управлению а, самое главное, признавала муниципальную  власть в качестве четвертой власти в государстве (наряду с законодательной., исполнительной и судебной), отстаивая  тезис: община старше государства; закон  ее находит, а не создает.

Однако теория свободной  общины имела один серьезный недостаток. Она выводила за грань своего рассмотрения крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами (области, департаменты, регионы, провинции и т.п.). Отстаивать самостоятельность  этих самоуправляющихся территориальных  единиц от центрального правительства, ссылаясь на их естественные права, было бы крайне затруднительно. А считать  сельские и городские общины единственно  возможным видом самоуправления значило бы оторваться от действительности и поддерживать теорию, положения  которой изначально противоречат основному  критерию истинности - общественной практике.

В основе теории «свободной общины» были заложены принципы русской общины.

1. Принцип семьи, но  без конкретного «отца» во  главе общины. Высшие полномочия  такого «отца» осуществляло общее  собрание как основной орган  управления всеми делами общины. Деятельность общины регламентировалась  уложениями, уставом и др.

2. Ни один член общины  не мог быть исключен из  нее ни при каких условиях. Однако он мог уйти добровольно,  но без пая. Этим обеспечивалась  справедливость для каждого члена  общины, но публичный интерес  всегда был выше, чем личный. Это осуществлялось прежде всего экономической мерой – неделимостью общего пая собственности.

3. Решение в общине  принималось только единогласно,  все должны были быть услышаны  и убедиться в правильности  принимаемого решения.

4. Свобода слова понималась  как обратная сторона обязанности  других слушать говорящего.

5. Члены общины прежде  всего заботились об общих  интересах, а не личных, так  как на публичных интересах  веками держалась русская община.

6. Справедливость в распределении  средств своего существования  – земли. Земля распределялась  по лицам мужского пола, однако  посевная и уборка урожая были  делом общим. Землю имел тот,  кто ее обрабатывал. Климатические  и географические условия не  позволяли в России в одиночку  обрабатывать землю и собирать  урожай. Поэтому в крестьянской  России был более приемлем  принцип взаимопомощи и согласия, нежели конкуренции, в обеспечении  основ жизнедеятельности общества.

7. Коллективная ответственность  по внешним обязательствам (уплата  налогов, поставка рекрутов в  армию и др.), взаимопомощь, самопожертвование  были присущи членам общины. Каждая  община брала под полную социальную  защиту лиц пожилого возраста  и воспитание детей без родителей.  Особый интерес был к детям-сиротам,  так как община их воспитывала  в духе приоритета общинных  интересов.

8. Обычай метать жребий, если касалось дополнительных  обязательств члена общины, был  основным. Поощрялись также добровольцы.  Окончательное же решение было  за миром (общиной), который приоритетом  ставил общественный интерес.

9. Усадьбы, дома, молельные  дома и другие объекты строили  всем миром, посевная и уборка  урожая также выполнялись сообща.

10. Справедливость всегда  была выше целесообразности. Законность  же опиралась на нравственность, обычаи и традиции.

11. Личной собственностью  считалось только то, что было  сделано своими руками.

12. Взаимопомощь (не благотворительность). Община обязана была содержать  немощных.

Так называемая «помочь» выражалась в трех формах:

1. если приглашали, то надо было идти, не рассчитывая на вознаграждение, лучше самому, не дожидаясь просьбы (например, в случае беды);
2. человек звал на помощь, если сам не мог выполнить работу. В этом случае он обязан был оплатить, чаще – устроить ужин с выпивкой;
3. речь о помощи (как о форме найма на работу, например по уборке урожая).

Об условиях оплаты договаривались заранее.

2. Общественная теория

Общественная теория местного самоуправления так же, как и теория свободной общины, исходила из принципа признания осуществления своих  задач местными сообществами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и  неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно  хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Самоуправление согласно общественной теории - это заведование  делами местного хозяйства. Дореволюционный  правовед Н.М. Коркунов так определил  содержание этой теории: «Общественная  теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведовании одними только государственными делами».

В связи с эти сторонники общественной теории предпринимали  неоднократные попытки составить  список дел, подведомственных органам  местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления.

Однако на практике оказалось  довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные  налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут  считаться чисто общественными  делами и противопоставляться делам  государственным. Очевидно, что данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного сообщества, но и государства в целом. Этот факт, ставший «ахиллесовой пятой» общественной концепции местного самоуправления, вскоре подорвал основы ее господства в науке и заставил многих ученых взглянуть на местное самоуправление с принципиально иных позиций.

На основе подобных взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления. Ее основные положения  были разработаны выдающимися немецкими  учеными XIX в Л. Штейном и Р. Гнейстом.  Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что  органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов  и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

3. Государственная теория

Третьей теорией местного самоуправления стала “государственная” теория самоуправления, которая сменила  “общественную (хозяйственную)” теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными  Лоренцом Штейном и Рудольфом  Гнейстом в XIX в.

Сущность данной теории состоит  в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается  и регулируется государством.

В России положения государственной  теории были значительно развиты  дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление). А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том  положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать  и в общественных, и в государственных  интересах. Согласно этой концепции  местное самоуправление имеет своим  источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор  предметов деятельности не зависит  от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о  соотношении государства и местного самоуправления

Согласно данной теории местное  самоуправление представляет собой  не что иное, как одну из форм организации  государственного управления на местах, часть общей государственной  системы, отличающуюся от центрального государственного управления тем, что  осуществляется оно не правительственными чиновниками, а при помощи местных  жителей, заинтересованных в результатах  местного управления. Н.М. Коркунов по этому поводу пишет: «Государственная теория самоуправления видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями».

Возникновение «государственной»  теории самоуправления было вызвано  изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XX в.

По мере развития процессов  урбанизации и индустриализации стала ощутимо снижаться степень  изолированности и самодостаточности  отдельных территорий. Внедрение  достижений научно-технического прогресса, концентрация промышленности в крупных  городских центрах, широкое развитие торговли сделали локальные территориальные  образования более зависимыми как  от общенационального политического  курса, так и от ситуации в других сообществах. Идея о том, что чем правительство меньше управляет, тем оно лучше, уступила место идее «государства всеобщего благосостояния», полномочия которого уже не ограничиваются лишь защитными и регуляционными функциями. От государства стали ожидать, что оно не только будет стоять на страже закона и порядка, но и возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния населения, определенных разумных стандартов жизни, более справедливого распределения национального дохода между гражданами, защитит их от возможных социальных и экономических потрясений. Показательно, что именно в данный период правительствами многих стран была взята на вооружение доктрина английского экономиста Дж. М. Кейнса, предполагавшая усиление вмешательства государства в экономику в целях обеспечения бесперебойного процесса общественного производства, поддержания эффективного спроса и полной занятости.

Общественная и государственная  теории местного самоуправления имели  своих сторонников и в дореволюционной  России. Так, В.Н. Пешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость  местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия  в выборах всех слоев населения  уезда, связанных общими земскими интересами. Государственная теория местного самоуправления получила свое развитие в работах  таких видных российских ученых, как  В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский. Например, Н.И. Лазаревский в своей  работе «Лекции по русскому государственному праву» высказывал мнение, согласно которому органы местного самоуправления имеют  ту же природу, что и правительственные  органы, и поэтому являются элементом  структуры государственной власти, стоящим в одном ряду с монархом, правительством и парламентом. На тех  же позициях стоял и В.П. Безобразов, трактовавший бюрократические (государственные) и самоуправленческие учреждения как  «двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти». Если обратить внимание на российскую историю, то на самых разных её периодах можно обнаружить сочетание элементов государственного и общественного управления, то есть проявления государственной и общественной теорий. Сочетание это происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.

Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской  общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и  не ставили перед собой цель реально  управлять местными делами. По мере укрепления российской государственности  происходило институциональное  оформление и усложнение функций  центральной власти, предпринимались  попытки создания бюрократической  власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают  здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности  от центра порождало соблазн поправить  свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи  с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.

Иван IV (Грозный), видимо, учитывал эти  соображения в земской реформе, предоставив право местным сообществам  при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились прежде всего о поддержании  общественного порядка, боролись с "лихими людьми", собирали государственные  налоги и начиная с середины XVI в. посылали представителей в Земский  собор. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца XVII в.

Реформы Петра I, призванные укоренить  в России доселе почти неведомые  ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения  и свелись в конечном счете  к бюрократическому управлению с  минимальным общественным участием. При Петре сохранялось лишь цеховое  и отчасти городское самоуправление, поскольку именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но эти элементы прежнего "земского мира" скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.

Екатерина II имела возможность  гораздо внимательнее отнестись  к традиции общественного участия  в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней  Учреждение для управления губерниями 1775 г. отдавало право формирования местных  управленческих и судебных должностей местному дворянству. Дарованное еще  Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также  право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко).

В полной мере плодотворность идеи сочетания  государственного и общественного  элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль  государственного управления заканчивалась  на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) -- земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных  интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского  самоуправления (на уровне сел и  волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные  проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения.

2. Современные модели  местного самоуправления 
2.1 Англосаксонская модель

В политико-социологической  литературе оформилось несколько различных  классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Так, В.Е. Чиркин предлагает выделять англо-саксонскую, европейскую и либеральную системы. По мнению А.М. Лимонова, уместновыделять англо-саксонскую, континентальную, иберийскую системы и систему советов. Я.Ю. Старцев и др. авторы говорят об англо-саксонской, романской, германской, скандинавской моделях. С учетом такого ключевого критерия классификации муниципальных систем, как степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления, выделяется модели: модель автономного местного самоуправления; модель наблюдаемого местного самоуправления. 

При всей обоснованности приведенных  подходов более правомерной представляется позиция тех авторов, которые  акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.  
Первая из названных — англо-саксонская модель муниципального управления выросла из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «выстроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций. 
Местные органы власти в англо-саксонской модели не имеют конституционного статуса, а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом власти страны. Англо-саксонская группа включает в себя кроме Великобритании также Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и с определенными оговорками США. Основные типологические особенности англо-саксонской группы местного самоуправлениясостоят в следующем: 
          Во-первых, местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативных правовых актов, издаваемых парламентом, что обусловливает их высокую легитимность и зависимость от высшего законодательного органа страны. Здесь действуют доктрины inter vires (функционирование муниципалитета в пределах своей компетенции, закрепленной в позитивной форме ее регламентации) и ultra vires (выход муниципалитета за пределы свей компетенции). Государство следит за тем, чтобы нормативные правовые местные установления не нарушали общенациональное законодательство и не выходили за пределы предписанной им компетенции.  
          Во-вторых, в пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают большой политической самостоятельностью.  
          В-третьих, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община — это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативными правовыми установлениями. 
          В-четвертых, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям. 
          В-пятых, данная модель, в отличие от континентальной, не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Разумеется, здесь есть свои формы государственного контроля, но работа местных властей регламентируется в основном косвенно, например, через суды или налоговую систему.  
          В-шестых, население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и других должностных лиц, принимающих участие в местном самоуправлении. Так, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.  
          В-седьмых, в случае нарушения законодательства санкции по судебным искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, вплоть до ареста муниципальных чиновников или советников, тюремного заключения или отстранения муниципального совета от власти на определенны срок либо навсегда.  
          В свете вышеизложенного нетрудно заметить, что система местного самоуправления России «впитала» в себя немало черт англо-саксонской муниципальной модели. Правда, есть опасность в реализации данной концепции на неподготовленной почве. Ведь такая модель применима только в определенных условиях, когда сложились традиции правового государства, преодолены в основном местнические тенденции, существует довольно высокий уровень политической и правовой культуры граждан. В тех же странах, где сильны местнические тенденции и существует опасность сепаратизма, она может оказаться неуместной. 

 
2.2 Континентальная модель

          В отличие от англо-саксонской, континентальная модель основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Как правило, в общинах назначенных чиновников нет. Они появляются на районном уровне. Представители государственной администрации осуществляют надзор за деятельностью местных нормотворческих и правоприменительных органов, а также выполняют некоторые иные значимые функции.  
          Данная модель в определенной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложением о смещении мэра или роспуске коллегиального органа, а также подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа самоуправления. 
          Родиной континентальной модели считается Франция. Исторически административно-территориальное устройство этой страны характеризовалось устойчивым тяготением к централизации, но за последние двадцать лет претерпело значительные изменения. На первый взгляд, оно может показаться сложным. Франция — одно из немногих государств, членов Европейского Союза, имеющее четыре уровня административно-территориального устройства. Они существуют и эффективно действуют на уровне всего государства, регионов, департаментов и коммун.  
          Основы правового регулирования деятельности местных органов власти Франции, которые заложены в Конституции, принятой 4 октября 1958 г. 21 февраля 1996 г. был утвержден Кодекс территориальных сообществ. Регламентная часть Кодекса, состоящая из актов правительства, утверждена 7 апреля 2000 г. С этого момента перестал действовать прежний Кодекс коммун и вся система местного самоуправления Франции начала регулироваться новым кодексом, который включает в себя систематизированное изложение всех принятых ранее муниципальных правовых актов. В соответствии с конституцией Франции основу территориальной дифференциации страны составляют так называемые территориальные коллективы и сообщества, которые представляют собой особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. К ним относятся коммуны, департаменты и заморские территории. Они обладают тремя существенными признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью. Территориальные коллективы свободно управляются выборными советами. Наряду с этим следует заметить, что во Франции определенной единицей является регион. Это территориальное образование, в состав которого входит от 2 до 8 департаментов.