СОДЕРЖАНИЕ

Введение

     Актуальность  темы исследования. В течение нескольких лет в России поэтапно осуществляется бюджетная реформа, одним из основных направлений которой является реструктуризация и оптимизация сети существующих государственных и муниципальных бюджетных учреждений. В условиях дефицита бюджетных средств и необходимости рационального их расходования все большую актуальность приобретают вопросы реформирования сети государственных учреждений. Один из способов реформирования существующей системы государственных учреждений - их перевод в автономные учреждения. Таким образом, в связи с этим большую актуальность приобрел вопрос создания и финансирования автономных учреждений.

     Степень разработанности  проблемы. Проблемам теории управления экономическими системами, в том числе системой межбюджетных отношений государства, посвящены исследования многих отечественных и зарубежных ученых: Э.Б. Аткинсона, А.В. Белова, Дж. К. Гэлбрейта, Ричард А.Масгрейв. Большой вклад в разработку проблем межбюджетных отношений внесли О.В. Врублевская, Т.М. Ковалева, Л.И. Дробоздина, Г.Б. Поляк.

     Целью работы является изучение особенностей перехода бюджетных учреждений в статус автономных, а также разработка методики оценки целесообразности этого перехода.

     Для достижения указанной цели в работе решаются следующие задачи:

1. изучить теоретические аспекты функционирования автономных, бюджетных, казенных учреждений;
2. рассмотреть порядок, этапы, условия преобразования бюджетных учреждений и разработать методику, следуя которой можно оценить возможность и целесообразность перевода бюджетного учреждения в автономный статус;
3. выявить проблемы перехода бюджетных учреждений в статус автономных и риски, обусловленные изменением правового положения учреждений.

     Объектом  работы являются бюджетные учреждения, предметом – перевод бюджетных учреждений в статус автономных.

     Методологической базой исследования послужили нормативно-правовые акты, научные работы в области государственных и муниципальных финансов.

     Научная новизна исследования состоит в комплексном исследовании теоретических проблем правового и финансового положения бюджетных учреждений и разработке методики оценки целесообразности их перехода в статус автономных.

      Наиболее  существенные результаты, содержащие научную новизну работ, заключаются  в следующем:

     1) на основе проведенного анализа нормативной базы дана сравнительная характеристика разных типов бюджетных учреждений, выделены преимущества и недостатки с позиции хозяйствующего субъекта;

     2) выделены этапы, обоснованы условия преобразования бюджетных учреждений в статус автономных и предложена методика, позволяющая оценить возможность и целесообразность перевода бюджетного учреждения в статус автономного;

     3) выявлены проблемы перехода бюджетных учреждений в статус автономных и риски, обусловленные этим процессом.

     Практическая  значимость результатов заключается в возможности их использования бюджетными учреждениями, государственными органами и органами местного самоуправления в процессе перевода бюджетных учреждений в статус автономных. Разработанная методика оценки целесообразности перехода бюджетных учреждений статус автономных апробирована на материалах МОУ СОШ № 34 г.Сургута.

     Работа  имеет следующую структуру, определенную логикой анализа взаимосвязанных  аспектов изучаемого аспекта и совокупностью  решаемых задач: введение, основная часть, заключение, список литературы, иллюстрирована рисунками и приложениями. Список литературы содержит 19 источников, в работе 11 приложений, объем работы ??? страниц.

1. Правовые аспекты функционирования учреждений

     В соответствии с Законом N 83-ФЗ в России будут действовать три типа государственных (муниципальных) учреждений: бюджетные, казенные и автономные. В этой связи около 330 тыс. бюджетных учреждений вскоре поменяют статус. Статус действующих автономных учреждений также будет подкорректирован, а в некоторых случаях автономные учреждения станут казенными учреждениями или бюджетными учреждениями [6].

     Решение о том, какие бюджетные учреждения станут казенными, а какие - бюджетными учреждениями нового типа, в соответствии с Законом N 83-ФЗ принимают федеральные и региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления (в срок до 1 ноября 2010 года для федерального уровня и до 1 декабря 2010 года для регионального и муниципального уровня они должны утвердить перечни казенных и бюджетных учреждений по Закону N 83-ФЗ). Однако сами учреждения так или иначе могут повлиять на принятие решений о том, в какой тип их будут переводить - в казенные или бюджетные учреждения. Кроме того, у учреждения всегда есть возможность выступить с инициативой о переходе в автономию, о чем прямо сказано в п. 4 ст. 5 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

     Рассмотрим особенности функционирования каждого типа учреждения (см. Приложение 1).

      Новым бюджетным учреждениям (БУ) предоставлено больше свободы и самостоятельности в плане распоряжения имуществом, закрепленным за ним, и использования доходов, полученных от приносящей доход деятельности. При этом собственники (учредители) новых бюджетных учреждений не несут ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Бюджетное учреждение самостоятельно отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом.

     Вместо  финансирования по смете БУ по Закону N 83-ФЗ будут финансироваться путем предоставления им субсидий на:

     - выполнение задания;

     - содержание недвижимого и особо  ценного движимого имущества  и уплату налогов, объектом  налогообложения по которым выступает  соответствующее имущество.

     Бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги либо в рамках задания (когда это предусмотрено федеральными законами), либо сверх установленного задания на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Иными словами, обязательный объем бесплатных и платных услуг БУ в рамках задания прямо регулируется органами государственной власти и местного самоуправления.

     Бюджетные учреждения пока не начали действовать  в новых условиях: Законом N 83-ФЗ установлен переходный период с 1 января 2011 года по 1 июля 2012 года, в течение которого отдельные положения Закона N 83-ФЗ будут действовать не в полном объеме.

     Изменения в статусах отражены в схемах (см. Приложение 2).

     Целью новых бюджетных учреждений является повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг и их качества. Для этого новым бюджетным учреждениям дается больше свободы и самостоятельности в плане распоряжения имуществом, закрепленным за ними, и использования доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Причем собственники (учредители) новых бюджетных учреждений не несут ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Оно самостоятельно отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом [4].

     В приложении 3 приведено сравнение правового статуса казенных и новых бюджетных учреждений.

     Анализируя  приведенную сравнительную таблицу, можно сделать следующий вывод. Казенные образовательные учреждения будут функционировать в том  же правовом статусе, в каком существуют ныне действующие бюджетные учреждения, с дополнительным ограничением в виде зачисления всех полученных учреждением средств от приносящей доходы деятельности в соответствующий бюджет (п. 4 ст. 298 ГК РФ).

     Казенные учреждения финансируются на основании бюджетной сметы. При этом государственные (муниципальные) задания в отношении казенных учреждений не являются обязательными документами: решение о формировании задания казенному учреждению принимает орган, исполняющий функции и полномочия главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС), в ведении которого находится соответствующее КУ. Таким образом, ГРБС будет решать, необходимо устанавливать задание казенному учреждению или продолжать осуществлять планирование и контроль за деятельностью казенного учреждения по прежней схеме (смета плюс отраслевая и статистическая отчетность). По обязательствам КУ также отвечает ГРБС.

     На  федеральном уровне к казенным учреждениям  будут относиться исключительно  специализированные учреждения. Их закрытый перечень приведен в п. 1 ст. 31 Закона N 83-ФЗ.

     Результатом перехода учреждения в казенное учреждение может стать сокращение его внебюджетных доходов, поскольку Закон N 83-ФЗ лишает эти организации всякого стимула зарабатывать путем оказания дополнительных платных услуг.

      Понятие "автономное учреждение" содержится в статье 2 Закона об автономных учреждениях. Это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

      Таким образом, автономные учреждения будут создаваться в тех же областях деятельности, что и бюджетные учреждения, а определяются они как некоммерческие организации. Закон N 175-ФЗ внес соответствующие изменения в статью 120 ГК РФ "Учреждения".

     Отметим место АУ  в системе всех учреждений, созданных в России (см. Приложение 4).

      Учреждение может быть частным либо государственным (муниципальным). Частное учреждение создается гражданином или юридическим лицом. Государственное (муниципальное) учреждение может быть либо бюджетным, либо автономным учреждением. Основные отличия бюджетного учреждения от автономного представлены в приложении 5.

      Основной  деятельностью автономного учреждения будет являться деятельность, которая  непосредственно направлена на достижение целей, ради которых создано это  автономное учреждение (п. 1 ст. 4 Закона).

      Учредитель  будет устанавливать задание  в соответствии с основной деятельностью  автономного учреждения, предусмотренной  уставом, и финансировать его  выполнение.

      Деятельность, связанную с выполнением работ  или оказанием услуг, в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию автономное учреждение будет осуществлять бесплатно или частично за плату (п. 2 ст. 4 Закона).

      Основная  деятельность автономного учреждения будет обеспечиваться финансами в виде субсидий и субвенций из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников (п. 4 ст. 4 Закона).

     В приложении 6 представлены новые возможности автономных учреждений в сравнении с бюджетными учреждениями. Одним из главных преимуществ автономных учреждений является расширение прав и свободы действий, а именно право привлечение заемных средства, распоряжения закрепленным имуществом, а также полученным доходом. Недостатком бюджетного учреждения является невозможность привлечения заемных средств согласно БК РФ, а также отсутствие права распоряжения имуществом согласно ГК РФ.

     Таким образом, переход должен способствовать улучшению условий работы тех учреждений, которые могут заработать самостоятельно. В основном внедрение новой формы собственности необходимо для рационализации управления учреждением и повышения внебюджетного финансирования его деятельности.

2. Особенности и порядок перевода учреждений в статус автономных

     За  три года, прошедших со времени  вступления в силу Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ), в Российской Федерации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях создано лишь около тысячи автономных учреждений из 330 тыс. действующих. Федеральная нормативная правовая база не содержит четких критериев для принятия решения о переводе бюджетных учреждений в автономные. В статьях и комментариях экспертов чаще всего называется только один критерий - наличие и доля доходов учреждения, полученных от оказания платных услуг. В отдельных регионах и муниципалитетах нормативными правовыми актами утверждены перечни государственных (муниципальных) учреждений, тип которых не подлежит изменению [6].

      Цель  преобразования бюджетных учреждений в автономные - повышение качества государственных и муниципальных услуг и переход от финансирования бюджетной сети к оплате государственных и муниципальных услуг в рамках внедрения принципов и методов бюджетирования, ориентированного на результат [6].

      Автономное  учреждение в соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" от 03.11.2006 N 174 (далее - Закон) может быть создано двумя путями: путем учреждения или путем изменения типа существующего  государственного или муниципального учреждения. Решение о создании автономного учреждения принимают соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления (в зависимости от формы собственности имущества, на базе которого создается АУ) [14].

      Основные этапы перевода бюджетных учреждений в статус автономных.

       На первом этапе ведется подготовка принятия решения о переводе бюджетных  учреждений в статус автономных (см. Рис.1). 
 
 
 
 
 
 
 

      Рис.1 – Мероприятия, проводимые на 1 этапе перевода бюджетных учреждений в статус автономных

      *- Выделяются возможные социально-экономические последствия создания автономного учреждения:

      - для потребителей услуг государственного (муниципального) учреждения (например, расширение состава оказываемых  услуг, повышение их качества и доступности);

      - для работников существующего  государственного или муниципального  учреждения и их семей (например, сокращение штатной численности,  изменение уровня оплаты труда  работников);

      - для бюджета соответствующего  уровня (например, рост налоговых доходов бюджета).

      Итогом  первого этапа является рассылка учреждениям предложений о переводе.

      На  втором этапе проводится работа по непосредственному переводу учреждений в автономные (см.Рис 2).  

      Рис.2 - Мероприятия, проводимые на 2 этапе перевода бюджетных учреждений в статус автономных

      Итогом  второго этапа является принятие решения о создании автономного учреждения путем изменения типа.

      На третьем этапе утверждается документация и назначается руководитель автономного учреждения (см. Рис.3).  
 
 
 
 
 

      Рис.3 - Мероприятия, проводимые на 3 этапе перевода бюджетных учреждений в статус автономных

       Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения не является его реорганизацией. В связи с этим последствия изменения типа учреждения не должны влиять на трудовые отношения с работниками (трудовые договоры с работниками не прекращаются) и на действие коллективного договора (сохраняет свое действие до истечения срока, на который был заключен).

      Автономному учреждению, созданному путем изменения  типа существующего бюджетного учреждения, не придется заново проходить аккредитацию и получать лицензии (см. Рис 4). Такое учреждение будет вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и переоформления иных разрешительных документов.

      После принятия решения об изменении типа учреждения учредитель обязан уведомить кредиторов учреждения об изменении его типа, что следует из п. 13 ст. 5 Закона и п. 1 ст. 60 ГК РФ. 
 
 

      Рис.4 – Мероприятия, проводимые после завершения 3 этапа, завершающегося созданием бюджетного учреждения.

      Причем  кредиторы учреждения вправе потребовать  прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является данное юридическое лицо, и возмещения убытков. Инициируя  процесс изменения типа учреждения, нужно помнить об этом и выбирать наилучшее время - момент, когда состояние договорной работы будет таким, что перечисленные требования кредиторов не нанесут серьезного ущерба [14].

      Случаи, в которых целесообразна смена статуса, представление в приложении 8. При принятии решений о том, какие бюджетные учреждения переводить в автономные, регионы и муниципальные образования в основном исходят из постановки конкретной задачи. В отдельных случаях автономные учреждения создаются для улучшения отчетности. (В перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов включен показатель "Доля автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений". А в перечне показателей для оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти есть показатель "Доля расходов консолидированного бюджета региона на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями").

      Основные условия перевода бюджетного учреждения в статус автономного.

      Изменение типа автономного учреждения возможно при наличии двух условий (п. 4 ст. 5 Закона N 174-ФЗ) (см. Приложение 9):

      1) инициатива или согласие бюджетного  учреждения на перевод в автономное;

      2) соблюдение конституционных прав  граждан - на получение бесплатного  образования, на участие в культурной  жизни и т.п.

      Особую  актуальность приобретает вопрос о  критериях, по которым субъекты РФ и  муниципальные образования будут  определять перечни действующих бюджетных учреждений, тип которых будет изменен на казенные и бюджетные с расширенным объемом прав.

      Выгодно менять статус тем бюджетным учреждениям, которые имеют существенные внебюджетные доходы за счет спроса на платные услуги, которые в ближайшее время не сократится. Лучше всего организовать работу в новом статусе получится у бюджетных учреждений, приспособленных к самостоятельной рыночной деятельности, имеющих инициативное руководство и лояльный трудовой коллектив [3]. 

      Можно выделить следующие основные группы факторов, влияющих на изменение состояния сотрудников учреждения, потребителей его услуг и бюджета в случае изменения типа существующего бюджетного учреждения на автономное (см. Приложение 10):

      - социальную значимость услуг  учреждения;

      - экономический потенциал;

      - потенциал автономии учреждения.

      Рассмотренные выше группы факторов положены в основу методики, следуя которой можно оценить  возможность и целесообразность перевода бюджетного учреждения в автономный статус. В соответствии с предлагаемым подходом оценка целесообразности такого перевода осуществляется с помощью набора критериев, объединенных в три основных группы.

      Оценка  выполняется отдельно по каждой группе критериев. По результатам анализа  и оценки каждому из критериев, представленных в таблице, присваивается соответствующее значение - "да" или "нет" в зависимости от того, наличествует данный фактор в рассматриваемом учреждении или отсутствует. Далее по каждому блоку критериев выставляется результирующая оценка: преобладает по наличию факторов данной группы в учреждении ответ "да" или "нет" (см. Приложение 11).

      Критериями  для оценки возможности и целесообразности перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение являются следующие показатели:

      1. Если во всех трех блоках критериев преобладают ответы "да" - перевод желателен (целесообразен).

      2. Если по двум блокам критериев  из трех преобладают ответы "да" - перевод возможен.

      3. Если по двум блокам критериев  из трех преобладают ответы "нет" - перевод возможен, но существуют значительные риски (опасности) перевода.

      4. Если по трем блокам критериев  из трех преобладают ответы "нет" - перевод нежелателен (нецелесообразен).

      Если  результатом проведенной оценки являются варианты 2 или 3, то есть факторы, благоприятствующие переводу, отсутствуют по одному или двум блокам критериев, следует более детально проанализировать риски негативных последствий. Только после этого можно принимать окончательное решение о переводе бюджетного учреждения в автономное либо об отказе от него.

     Перечень критериев для оценки возможности и целесообразности перевода бюджетного учреждения в автономное может использоваться для определения перечней бюджетных учреждений, которые будут относиться к бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав.

      Таким образом, принятию решения о переводе бюджетного учреждения в статус автономного предшествует сложный и ответственный этап анализа условий перехода и принятие решения о соответствии каждому из них, а также целесообразность перевода и оценка готовности учреждения к смене статуса. Сам процесс перевода осуществляется в 3 этапа, по завершении которых совершается ряд регистрационных мероприятий. Следовательно, процесс создания автономных учреждений путем изменения типа существующих бюджетных учреждений должен проходить избирательно, по мере готовности учреждений и создания органами власти необходимых условий для самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и обеспечения доступности и качества услуг. 

3. Проблемы перехода бюджетных учреждений в статус автономных

      Как показывает анализ, реальная реализация закона на федеральном уровне и в  большинстве регионов РФ практически  не начата. В регионах этот процесс  идет крайне неравномерно. Ряд регионов приступил к разработке и принял пакеты нормативных правовых актов по созданию автономных учреждений путем изменения типа существующих бюджетных учреждений. Наиболее успешный опыт в этом направлении имеется только в республике Татарстан, где разработана вся необходимая региональная документация и в статус автономных учреждений переведены более 30 бюджетных учреждений.

      На  сегодняшний день на федеральном  уровне подробная статистика о том, сколько учреждений уже сменило  статус и в каких отраслях, отсутствует. 

      По  данным анализа регионального и  местного законодательства, проведенного Институтом экономики города, на 1 июля 2009 года на региональном и муниципальном уровне существовало не менее 755 автономных учреждений, что составляло всего 0,25% региональных и муниципальных бюджетных учреждений. Этот факт выявляет главную тенденцию применения механизма автономных учреждений - их доля остается ничтожно малой. Однако ситуация в разных регионах и муниципалитетах крайне неоднородна. Например, в середине 2009 года около половины муниципальных учреждений Тюмени имело автономный статус [3].

      В Тюменской области перевод бюджетных  организаций в автономную форму  имел предысторию. Сначала, в 2005 году, все  перешли в статус автономных некоммерческих организаций (АНО), но спустя два года отметили, что для детских учреждений сферы образования и культуры эта форма не подходит [3].

      Несовершенство  системы перевода бюджетных учреждений в статус автономных.

      1) Автономные учреждения продолжают работать с сохранением характерных признаков бюджетных учреждений (смета утверждается учредителем, учреждения продолжают в обязательном порядке применять федеральное законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд и т.д.). По сути, учредители влияют только на "смену вывески", необходимой для отчетности по президентским показателям оценки эффективности глав регионов и местного самоуправления. Работа в таких условиях вызывает неудовлетворение у руководителей "псевдоавтономных" учреждений, поскольку ограничения, характерные для бюджетных учреждений, не прекратили отсутствовать (за исключением работы через Казначейство), но добавились новые обязанности, свойственные АУ (организация работы наблюдательного совета, прохождение аудиторской проверки и т.д.). К сожалению, это неудовлетворение может переходить на сам механизм автономных учреждений, хотя в данном случае его причина кроется только в нарушении федерального законодательства "на местах".