Парламент: общие характеристики и функции

    Парламент: общие характеристики и функции

    Понятие и социальные функции

    Термин  «парламент» происходит от английского  «Parliament», который обязан своим рождением французскому глаголу parler – говорить. Впрочем, в дореволюционной Франции парламентом (parlement) назывался суд провинциального уровня, и лишь впоследствии этот термин стал эквивалентом английского.

    Считается, что родиной парламента является Англия, где с XIII века власть Короля ограничило собрание крупнейших феодалов (лордов, т. е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц). Подобные сословные и сословно-представительные учреждения возникли затем в Польше, Венгрии, Франции, Испании и других странах. Впоследствии они развились в представительные учреждения современного типа или были заменены ими.

    Что касается места парламентов в  государственном механизме и  соответственно их функций, то теоретики  разделения властей Дж. Локк и Ш. Монтескье ограничивали их роль осуществлением преимущественно законодательной функции, тогда как Ж.Ж. Руссо – последовательный приверженец неделимости народного суверенитета – обосновывал идею единства верховной власти, из которой вытекало право законодательной власти контролировать исполнительную. Нетрудно видеть, что эти идеи лежат в основе соответственно дуалистических и парламентарных форм правления.

    Современный парламент – это общегосударственный  представительный орган, главная функция  которого в системе разделения властей  заключается в осуществлении  законодательной власти.

    Она включает и верховное распоряжение государственной казной, то есть принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от формы правления парламент осуществляет контроль за исполнительной властью. Так, согласно ч. 2 ст. 66 Испанской конституции 1978 года, «Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть Государства, одобряют его Бюджеты, контролируют деятельность Правительства и имеют иную компетенцию, которой их наделяет Конституция».

    Правда, как мы отмечали в связи с формами  правления и государственным  режимом, нередко сам парламент  на практике, в свою очередь, также  находится под контролем правительства  или во всяком случае испытывает с его стороны достаточно сильное воздействие. Деятельность парламента контролируется и конституционной юстицией.

    В основу государственно-правового регулирования  народного представительства в  социалистических странах были формально  положены теоретические разработки В.И. Ленина, опиравшиеся на сделанный  К. Марксом анализ опыта Парижской  коммуны 1871 года, которая считалась  первым государством диктатуры пролетариата. Отсюда, в частности, идея соединения законодательной и исполнительной власти, которая весьма импонировала большевикам, ибо исключала взаимный контроль независимых друг от друга  ветвей власти – получив большинство  мест в выборном органе, можно бесконтрольно  сочинять любые законы и самим  же их исполнять.

    Но  то, что просуществовало два с  небольшим месяца в масштабе сравнительно небольшого по нынешним меркам города, каким был Париж во второй половине прошлого века (если даже существовало именно так, как описано у К. Маркса), не было пригодно для крупного государства.

    Социалистические  конституции разделили полномочия власти между законодательными, исполнительными  и судебными органами, отдав на словах верховенство и полновластие представительным органам и сосредоточив реальные функции управления в руках  правительств и министерств при  том, что над всеми ними стояли комитеты коммунистических партий, руководство  которых давало непререкаемые указания и законодательным, и исполнительным, и судебным органам.

    Социалистическая  концепция государства и демократии избегала даже термина «парламент», ибо основоположниками марксизма-ленинизма, особенно В. И. Лениным, этот институт был  со всех сторон охаян как фактически безвластная говорильня, призванная «надувать простонародье». Ранее уже отмечалось, что в социалистических государствах выборные органы всех уровней образуют единую систему, составляющую как бы становой хребет всего государственного механизма и возглавляемую верховным органом народного представительства. В СССР таким органом считался с 1936 года Верховный Совет СССР, а с 1988 года – Съезд народных депутатов СССР.

    Такой орган объявлялся высшим органом  государственной власти и имел право  осуществлять на своем уровне все  функции власти, по крайней мере законодательной и исполнительной. Согласно ст. 57 ныне действующей Конституции Китайской Народной Республики 1982 года «Всекитайское Собрание Народных Представителей является верховным органом государственной власти». В действительности решения таких органов лишь придают государственное оформление решениям узких руководящих органов (политбюро центральных комитетов) коммунистических партий.

    Тем не менее в целях практического удобства мы будем иногда употреблять термин «парламент» для обозначения также высшего представительного органа социалистического государства, сознавая всю условность и неправильность этого.

    В развивающихся странах, особенно в  Африке и Азии, парламенты даже в  тех случаях, когда формально  строятся по модели развитых стран  Запада, на деле обычно также безвластны, регистрируют решения внепарламентских центров подлинной власти. Разделение властей, даже если конституционно провозглашено, реально осуществляться не может  в силу исключительно низкого  культурного уровня общества. Это  тоже, строго говоря, не парламенты, хотя так обычно называются. Но и мы в  целях того же практического удобства будем называть эти органы так  же. 

    Представительный  характер

    Это означает, что парламент рассматривается  как выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства, управомоченный принимать наиболее авторитетные управленческие решения именем народа. Отсюда и такие его обозначения, как национальное или народное представительство.

    Концепция национального (народного) представительства, сложившаяся еще в XVIII–XIX веках, может быть изложена как совокупность следующих принципов:

• национальное (народное) представительство учреждается конституцией;
• нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть (нередко в литературе указывается на уполномочие осуществлять суверенитет, но это, по крайней мере, неточно);
• с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей – депутатов, сенаторов и т.п.;
• член парламента – представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван.

    Как отмечал французский классик  конституционного права Леон Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации». При этом следует иметь в виду, что отношения представительства по изложенной конструкции имеют место между нацией в целом и парламентом в целом.

    Однако  сами эти отношения оказываются  при ближайшем рассмотрении не такими, какими их можно было бы предполагать, исходя из смысла слов «мандат» (т. е. поручение) и «представительство». Спустя примерно полвека после Л. Дюги французский конституционалист Марсель Прело писал об этом: «Волеизъявление избирателя ограничивается выбором того или иного лица и не оказывает никакого влияния на положение избранного. Оно определяется только конституцией и законами.

    Ввиду этого термин «мандат» следует понимать, согласно получившей распространение  в 1789 году доктрине.., в смысле, отличном от того, какой ему придает гражданское право... Равным образом оказывается, что слово «представительство» понимается в смысле, противоположном тому, какой ему можно логически придать с точки зрения лингвистической. Избранное лицо, непосредственно и свободно творящее волю нации, обладает полной независимостью».

    Считается, другими словами, что парламент  сам точно знает, что хочет  нация (народ), и выражает ее (его) волю в законах и иных актах, не будучи в этом отношении никому подконтролен (в рамках, разумеется, конституции, которую он, впрочем, нередко может  сам изменять). Воля парламента и есть воля нации (народа). В этом заключается идея представительного правления, которое, между прочим, те же французские теоретики, начиная с деятеля Французской революции XVIII века аббата Э.Ж. Сьейеса и включая, в частности, упомянутого нами М. Прело, не считали демократическим, поскольку оно исключает навязывание гражданами своей воли парламенту.

    В действительности дело обстоит сложнее. Прежде всего в ряде стран верхняя палата парламента рассматривается конституциями как орган территориального представительства; особенно это характерно для федеративных государств, но для многих унитарных – тоже. Например, согласно части третьей ст. 24 Конституции Французской Республики 1958 года Сенат «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики», а учитывая, что сенаторы избираются по департаментам, можно было бы считать их представителями коллективных интересов жителей департаментов.

    Однако  последние не имеют конституционно-правовых средств постоянного контроля за деятельностью сенаторов и воздействия на них, так что и здесь вполне проявляется действие концепции представительного правления.

    Исключение  составляет Германия, где Бундесрат  – орган, формально не считающийся  парламентским, но фактически играющий роль верхней палаты, – состоит  из представителей правительств земель и представители эти обязаны  действовать по указанию своих правительств. Но это именно исключение.

    Другое  дело – тот факт, что парламентские  выборы, как правило, монополизированы в развитых демократических государствах политическими партиями. «Демократизация  избирательного права по внутренней логике развития парламентского представительства  вывела политические партии на господствующие позиции в демократическом процессе формирования общественного мнения и выражения воли народа в условиях парламентаризма»,– отмечают немецкие юристы.

    И хотя юридическими средствами контроля за деятельностью своих депутатов  политические партии обычно не располагают, тем не менее фактически контроль такой осуществляют, ибо без их поддержки почти невозможно стать депутатом, а став им, эффективно действовать в палате. Партии, в свою очередь, должны считаться с интересами своего электората и по возможности расширять его. В силу этих обстоятельств представительное правление приобретает демократические черты. Но это фактически, а не по юридической модели.

    Социалистическая  концепция народного представительства  претендует на преодоление формализма представительного правления. Депутат  по этой концепции – представитель прежде всего своих избирателей, чьи наказы для него обязательны и которые вправе в любое время его отозвать. Впрочем, законодательство социалистических стран, включая конституции, которое регулировало эти отношения, не придерживалось строго данной концепции, а отзыв депутатов встречался крайне редко и практически осуществлялся, как отмечалось, по решению соответствующих руководящих органов коммунистических партий.

    Представительные  органы, включая верховные, в социалистических странах считались и иногда еще  считаются представительством трудящихся. Так, согласно ст. 7 Социалистической конституции Корейской Народно-Демократической Республики 1972 года власть в КНДР принадлежит рабочим, крестьянам, солдатам и трудовой интеллигенции, а осуществляет ее трудовой народ через свои представительные органы – Верховное народное собрание и местные народные собрания всех ступеней. Согласно ст. 69 Конституции Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года «Национальная Ассамблея Народной Власти является верховным органом государственной власти.

    Она представляет и выражает суверенную волю всего народа». Однако монополия  коммунистической партии на выборах исключает какое бы то ни было реальное представительство. Социалистическое представительство на деле оказывается еще более фиктивным, чем раскритикованное коммунистами представительное правление.

    То  же можно сказать и о парламентах  значительной части развивающихся  стран, где существуют автократические  режимы (Камерун, Джибути и др.), –  это лишь видимость представительства.

    Однако  нельзя представлять себе парламент  как арену, на которой равноправно  сталкиваются все и всяческие  существующие в данном обществе интересы, поскольку депутаты – просто проводники интересов своих избирателей.

    Отсутствие  развитой партийной структуры, опосредующей отношения между избирателями и  парламентом, в нашей стране и  ряде других государств после падения  господства коммунистических партий привело  к тому, что парламент стал-таки ареной борьбы мельчайших интересов  – амбиций отдельных депутатов  и их групп, никак не связанных  с интересами избирателей. Мировой  опыт показывает, что парламент тогда  выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе  имеются крупные политические объединения  депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества. 

    Общая характеристика компетенции

    Для того чтобы парламент мог успешно  реализовывать свои социальные функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые образуют вместе с функциями его компетенцию.

    В зависимости от того, каков объем  конституционной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида.

    Во  многих странах с парламентарной формой правления компетенция парламента неограниченная. Пример – британский Парламент, о котором говорили, что  он может все, кроме превращения  женщины в мужчину и наоборот. Известные британские конституционалисты отмечали, что верховенство Парламента предполагает:

• верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти);
• право утверждать государственный бюджет и устанавливать налоги;
• коллективную ответственность Правительства перед Парламентом;
• право утверждать судей;
• отсутствие других подобных конкурирующих властей.

    «Не существует никаких конституционных  ограничений в отношении содержания законодательных актов, никаких  препятствий к принятию какого бы то ни было закона...», – утверждает британский исследователь Питер  Бромхед. Конституция Японии 1946 года, установившая в ст. 41, что «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства», не содержит перечня полномочий этого органа, из чего вытекает неограниченность его компетенции по предмету. Из ст. 59 – 64 Конституции могут быть легко выведены законодательные, бюджетные, контрольные и судебные полномочия Парламента. 

    Идеи  Ж.Ж. Руссо были формально восприняты и большинством социалистических конституций. Так, в первой из них – Конституции  РСФСР 1918 года ст. 49 устанавливала: «Ведению Всероссийского съезда Советов и  Всероссийского Центрального Исполнительного  Комитета Советов подлежат все вопросы  общегосударственного значения, как-то...» (далее следовал перечень из 17 пунктов). Казалось бы, здесь предусмотрено  определенное ограничение, однако уже  ст. 50 гласила: «Сверх перечисленных  вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов  подлежат все вопросы, которые они  признают подлежащими их разрешению».

    Великолепно, не правда ли? Не стоит останавливаться  на том, что из упомянутых двух органов  лишь один – Всероссийский съезд  Советов – мог с грехом пополам считаться представительным и что республика по своему названию считалась федеративной, а это требовало разделения компетенции между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации.

    Правда, впоследствии социалистический законодатель, учитывая тот факт, что «верховные представительные органы» реально  заседают лишь несколько дней в году, а депутатская функция осуществляется на общественных началах, наряду с провозглашением  верховенства этих органов стал определять за ними более или менее определенный круг конкретных полномочий, в результате чего от принципа неограниченной компетенции  мало что осталось.

    Из  действующих сегодня социалистических конституций данный принцип можно  найти разве что в ст. 62 Конституции  КНР, где хотя и содержится перечень функций и полномочий Всекитайского  собрания народных представителей (ВСНП), однако он не исчерпывающий и завершается  многозначительным п. 15, согласно которому ВСНП «осуществляет другие полномочия, которые надлежит осуществлять верховному органу государственной власти».

    Остальные 14 пунктов – это исключительные полномочия ВСНП, которые охватывают изменение Конституции и контроль за ее проведением в жизнь; принятие и изменение уголовных и гражданских  законов, законов о государственной  структуре и других основных законов; избрание или утверждение должностных  лиц государства; утверждение планов экономического и социального развития и государственных бюджетов, а  также отчетов об их выполнении; изменение или отмену актов своего

    Постоянного комитета; утверждение образования  территориальных единиц высшего  уровня, создания особых административных районов и их режима; решение вопросов войны и мира.

    В тех странах, где компетенция  парламентов ограниченная, ограничение  может быть абсолютным или относительным.

    Пример  абсолютно ограниченной компетенции  дает французская Конституция, определившая в ст. 34, 35, 49 точный перечень вопросов, по которым Парламент только и  может принимать законы и другие решения. Любые остальные вопросы  суть предмет регламентарной власти, принадлежащей главным образом Правительству. Правда, заключительная часть ст. 34 Конституции, определяющей круг предметов законодательного регулирования, предусматривает возможность уточнить и дополнить положения этой статьи органическим законом.

    Но  если Парламент выйдет за установленные  для него рамки и издаст закон  по вопросу, не предусмотренному ст. 34 Конституции и дополняющими ее органическими  законами, то согласно части второй ст. 37 Конституции такой закон  может быть изменен декретом Правительства, подписанным Президентом, если Конституционный  совет установит, что закон издан  по вопросу, образующему предмет  регламентарной власти.

    Абсолютно ограниченная компетенция парламентов  встречается и во многих развивающихся  странах. Ряд из них (Сенегал, Габон  и др.), бывшие ранее колониями  Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента.

    Чаще  встречается относительно ограниченная компетенция парламентов, которая  характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Поскольку  в таких государствах компетенция  центральной власти конституционно ограничена правами субъектов федераций  или иных территориальных образований, то соответственно парламент может  действовать только в этих рамках.

    Например, поправка Х к Конституции Соединенных  Штатов Америки 1787 года устанавливает, что «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и  не возбраняемые ею для осуществления  Штатами, сохраняются соответственно за Штатами или за народом». Следовательно, Конгресс США может осуществлять только такие полномочия, которые  Конституция прямо отнесла к  его ведению (см., в частности, разд. 8 ст. I) или которые она запретила осуществлять штатам (см., в частности, разд. 10 ст. I).

    Несколько иное регулирование содержится в  Испанской конституции, где ст. 149, устанавливая исключительную компетенцию  государства, то есть центральной власти, гласит в ч. 3: «Вопросы, прямо не отнесенные настоящей Конституцией к ведению Государства, будут находиться в ведении Автономных Сообществ согласно их соответствующим Уставам. Компетенция по вопросам, не включенным в Уставы об автономии, будет принадлежать Государству, чьи нормы в случае конфликта будут иметь перевес над нормами Автономных Сообществ во всем, что не отнесено к их исключительной компетенции.

    Право Государства будет в любом  случае дополнительным к праву Автономных Сообществ». Кроме того, в ч. 3 ст. 150 предусмотрено, что «Государство, когда этого требуют общие интересы, сможет издавать законы, которыми устанавливаются принципы для согласования нормативных предписаний Автономных Сообществ, даже в случаях, когда соответствующие вопросы отнесены к их компетенции. Такая необходимость устанавливается Генеральными Кортесами абсолютным большинством каждой Палаты».

    Из  всего этого следует, что Генеральные  кортесы могут принимать решения, прежде всего законодательные: во-первых, в той сфере, которая отнесена к исключительному ведению центра; во-вторых, в сфере ведения автономных сообществ, если соответствующие вопросы  не урегулированы их уставами; в-третьих, в сфере ведения автономных сообществ, если есть необходимость согласовать  осуществляемое ими нормативное  регулирование.

    Следует также упомянуть в данной связи  ч. 2 ст. 149 Конституции, предусмотревшую, что «независимо от компетенции, которую смогут принять на себя Автономные Сообщества, Государство будет считать развитие культуры своим долгом и существенным полномочием и будет содействовать культурному обмену между Автономными Сообществами по согласованию с ними». Следовательно, и в этой сфере Генеральные кортесы также компетентны.

    Кубинская Конституция в ст. 70 устанавливает, что «Национальная Ассамблея  Народной Власти является единственным органом, обладающим учредительной  и законодательной властью в  Республике». Наряду с этим в ст. 75 в 25 пунктах определены конкретные полномочия Национальной ассамблеи, к  которым добавлен пункт, гласящий: «w) осуществлять другие полномочия, предоставляемые настоящей Конституцией».

    Отсюда  следует, что за указанные в Конституции  пределы Национальная ассамблея  выходить не должна. Но пределы эти  не всегда имеют точные очертания. Например, согласно п. «b» ст. 75 Национальная ассамблея одобряет, изменяет или отменяет законы, однако круг предметов, регулируемых законом, не установлен, а следовательно, законодательная компетенция Национальной ассамблеи народной власти – неограниченная.

    Весьма  интересные положения содержит Политическая конституция Колумбии 1991 года, которая, определив в ст. 135 полномочия, принадлежащие  каждой из палат Конгресса, в ст. 136 установила:

    «Запрещается  Конгрессу и каждой из его Палат:

• вмешиваться посредством резолюций или законов в дела, входящие в исключительную компетенцию других властей;
• требовать от Правительства информации об инструкциях по дипломатическим вопросам или о переговорах конфиденциального характера;
• голосовать официальные акты аплодисментами;
• постановлять о предоставлении лицам или организациям даров, вознаграждений, помощи, компенсаций, пенсий и других выплат, которые не предназначены для погашения долгов или удовлетворения претензий в соответствии с изданным ранее законом;
• издавать акты об изгнании или преследовании физических или юридических лиц
• разрешать поездки за границу за счет казны, за исключением особых миссий, одобренных не менее чем тремя четвертями членов соответствующей Палаты»

    Думается, подобные положения не были бы лишними  и в нашей Конституции. 

    Парламентарная  монархия

    Эта форма правления существует обычно в высокоразвитых государствах, где  переход от аграрного строя к  индустриальному сопровождался преимущественно не коренной ломкой прежних институтов власти, а постепенным их преобразованием и приспособлением к новым условиям (Великобритания, Япония, Нидерланды, Швеция, Канада, Австралия и др.).

    Здесь мы наблюдаем развитое разделение властей  при признании принципа верховенства парламента над исполнительной властью, демократический или, по крайней  мере, либеральный политический режим.

    Верховенство  парламента выражается в том, что  правительство, которое обычно назначается  монархом, должно пользоваться доверием парламента (или его нижней палаты), а монарх, следовательно, вынужден назначать  главой правительства лидера партии, имеющей в парламенте (нижней палате) большинство мест, либо лидера коалиции партий, таким большинством располагающей.

    Монарх  при данной форме правления «царствует, но не правит». Правом вето в отношении  законов, принятых парламентом, даже когда  оно ему принадлежит, он либо на практике не пользуется, либо осуществляет это  право по указанию правительства. Как  правило, он лишен возможности действовать  самостоятельно, и все исходящие  от него акты обычно подготавливаются правительством и контрасигнуются (скрепляются) его главой или соответствующим министром, без чего не имеют юридической силы.