Парламент в России: исторический аспект

Министерство образования  и науки Российской Федерации

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Волгоградский Государственный  технический университет»

Факультет Послевузовского образования

Кафедра Экономика и финансы  предприятий

Реферат

по дисциплине «Государственные и муниципальные финансы»

на тему: «Парламент в  России: исторический аспект»

Работу выполнила:

Работу проверил:

Ст.преп. Набатова О.В.

Волгоград, 2013

Содержание

Введение…………………………………………………………………….3

ТЕОРЕТИКО – ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТА В РОССИИ……………………………………………………..5

1. Исторические аспекты становления российского парламента……....5

2. Формирование парламента в Российской Федерации………………23

Заключение………………………………………………………………..29

Список литературы……………………………………………………….31

Введение

Парламенты (легислатуры), квазипарламентские учреждения - как органы, осуществляющие одновременно и функции представительства общества, и, одновременно - законотворческие функции - созданы в подавляющем большинстве государств современного мира, независимо от формы правления и политического режима: не только в конституционных, но и абсолютных монархиях; не только при демократических, но и чрезвычайных, военных и революционных режимах. Специалисты считают, что страны, где нет подобного рода учреждений, являются, скорее, исключением из правила.

Термин «парламент» происходит от латинского слова и в буквальном смысле означает «говорильня», «собеседование», «серьезный разговор». Термин «легислатура»  также происходит от латинского слова  «lex» — закон. Первые прародители парламентов появились еще в XII-XIII вв. — испанские кортесы и английский парламент.

Актуальность выбранной  темы для реферата связана с тем, что в последнее десятилетие  в России политическими полюсами власти являются Президент и Государственная  Дума. Взаимоотношение главы государства  и выборных органов в России всегда носили противоречивый характер. В  правление последнего самодержца Российской империи, Николая II, появился новый государственный орган власти – Государственная Дума.

Понятие «Федеральное Собрание»  впервые было употреблено в проекте  Конституции РФ, подготовленном Конституционной  комиссией, созданной I Съездом народных депутатов (известен как проект О. Румянцева), где под Федеральным Собранием  понималась одна из палат обновленного парламента. Согласно ст. 87 Проекта  обновленный Верховный Совет  должен был состоять из двух палат: Государственной Думы и Федерального собрания. В качестве названия не одной из палат, а парламента в целом понятие «Федеральное Собрание» было употреблено в Президентском проекте новой Конституции РФ, подготовленном С.С. Алексеевым, С.М. Шахраем и представленном на первое заседание Конституционного Совещания в мае 1993 г. Однако, юридическая основа для реального, практического создания Федерального Собрания как высшего представительного учреждения, общенационального парламента страны была создана Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в РФ». Указ имел решающее значение в практической имплементации предложений о Федеральном Собрании.

В Указе говорилось: «Прервать  осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом  народных депутатов и Верховным  Советом РФ» и предлагалось учредить новый двухпалатный парламент —  Федеральное Собрание, состоящий  из Совета Федерации и Государственной  Думы.

Мне было интересно узнать становление парламентаризма в  России, сопоставить царскую Думу и нынешнюю. Ведь именно Государственная  Дума начала ХХ века явилась важным фактором политического развития и  оказавшим влияние на многие сферы  политической жизни. К ак известно, основная задача исторической науки заключается в том, чтобы, опираясь на объективный анализ выявленных факторов, дать оптимальный прогноз развития того или иного явления, вскрыть причины тех или иных явлений в настоящем.

Теоретико–правовые основы формирования парламента в России

1. Исторические аспекты становления российского парламента

Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли еще  в XII - XIII веках. Однако история современного парламента как общенационального  представительного учреждения, отличного  от сословных представительных учреждений времен феодализма, начинается с эпохи  буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.

Парламент и парламентаризм - понятия  взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время  парламент может существовать без  важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К  числу этих важнейших элементов  парламентаризма относятся, прежде всего разделение властей, представительность и законность².

Каждая страна по-своему шла к  парламентаризму. Рождение парламентских  форм в России растянулось на многие века. Еще в глубокой древности  существовали совещательные органы при князьях. Затем появилось  вече как форма принятия коллегиальных  решений, Земские соборы, Боярская дума.

Первый российский парламент был  учрежден лишь в начале XX в. Понадобилось несколько столетий чтобы смысл и традиции западноевропейского парламентаризма начали свое становление в России.

Правящие круги России в последней  четверти XIX в. все более осознавали, что в политической истории российского  государства неумолимо приближается время его превращения в конституционную  монархию. Надеялись совместить медленное реформирование экономики на рыночных основах и социальной сферы со старой политической системой в лице неограниченной монархии.

В начале XX в. под мощным давлением либерально-оппозиционных и радикальных сил монархическое правительство было вынуждено согласиться на некоторое «обновление» государственного строя. Но дело его модернизации оказалось в руках тех кругов, для которых введение институции и парламентаризма означало утрату ими политического всевластия. Естественно, что император и особы, «приближенные к императору», разрабатывали проекты учреждения представительного органа в России с учетом прежде всего собственных интересов. Вот почему рождение Государственной думы происходило в тяжелых муках, в условиях использования любых возможностей власть имущими для торможения этого процесса.

Начальный этап данного пути связан с принятием Манифеста «Об  учреждении Государственной думы» 6 августа 1905 г.³, Положения о выборах в Государственную думу⁴. Манифест объявлял, что «Государственная дума учреждается для предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный совет, к Верховной самодержавной власти (п. 1)». Таким образом, в России была создана законосовещательная Государственная дума при сохранении самодержавного правления.

Следующим шагом стало принятие Манифеста от 17 октября 1905 г. «Об  усовершенствовании государственного порядка»⁵. Из совещательного органа, как устанавливалось Законом от 6 августа 1905 г., Дума становилась законодательным органом.

Характер контрреформы имели манифест от «Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной  думы», указ «О переустройстве учреждения Государственного совета», «Учреждение  Государственной думы», принятые 20 февраля 1906 г. В соответствии с ними из полномочий Государственной думы было изъято право пересматривать основные законы по собственному почину; введено непреодолимое вето государя и Государственного совета на думские законопроекты; Дума рассматривалась как участник законодательного процесса, а не как единственная законодательная палата.

Акты 20 февраля были закреплены в  Основных государственных законах, утвержденных царем 23 апреля 1906 г.

В главе I Основных государственных законов говорилось, что Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой (п. 5). Императору принадлежало право законодательной инициативы; только по императорской инициативе могли пересматриваться Основные государственные законы в Государственной думе и Государственном совете. Император утверждал законы, и без этого утверждения никакой закон не мог «иметь своего совершения». Кроме того, были сохранены области законодательства, в которых император оставался единственным законодателем, не ограниченным народным представительством. Это относилось к делам, касающимся: императорской фамилии, церковных дел и военного ведомства и др⁶.

В главе III Основных законов закреплялось, что никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного совета и Государственной думы и «восприять силу» без утверждения императора. Даже подготовленные правительством законопроекты, но не одобренные Государственным советом и Государственной думой, не могли представляться на утверждение монарха.

В делах законодательства Государственный  совет и Государственная дума пользовались равными правами (п. 64). В случае если между Государственным  советом и Думой возникают  разногласия, последние разрешаются  согласительной комиссией⁷.

Наряду с законодательной инициативой  императора не исключалась и законодательная  инициатива обеих палат. Законодательная  инициатива Думы была строго ограничена, право подготовки законопроектов принадлежало только правительству, лишь в случае отказа правительства готовить законопроект, предложенный Думой, последняя могла  сама начать эту работу в своих  комиссиях. Но и в этих случаях  ее работа контролировалась исполнительной властью, ибо Дума могла пользоваться данными исключительно из правительственных  источников.

Право монарха издавать указы ограничивается оговоркой о «соответствии с  законами» и бюджетными правами  Думы, правда последние сужаются рядом  статей о так называемых «забронированных»  кредитах на расходы по Министерству Императорского Двора, по военному и военно-морскому ведомствам и др.

Император мог издавать временные  законы (в случае чрезвычайных обстоятельств  во время перерыва сессий народного  представительства). Такие указы  не могли менять Основные законы и  правовое положение Государственной  думы и Государственного совета и  должны были не позже двух месяцев  быть представлены Думе в качестве законопроекта, – иначе теряли силу.

К предметам ведения Государственной  думы относились: все законопроекты (кроме тех, которые касались изменения  Основных государственных законов); бюджет; отчет Государственного Контроля⁸.

11 декабря 1905 года был издан  закон о выборах в Государственную  думу. Сохранив куриальную систему,  установленную при выборах в  Булыгинскую думу, закон прибавил к ранее существовавшим землевладельческим, городским и крестьянским куриям рабочую курию и несколько расширил состав избирателей по городской курии.

По рабочей курии к выборам  допускались лишь мужчины, занятые  на предприятиях, имевших не менее 50 рабочих. Это и другие ограничения  лишили избирательного права около 2 млн. мужчин-рабочих. Выборы были не всеобщие (исключались женщины, молодёжь до 25 лет, военнослужащие действительной службы, ряд национальных меньшинств), не равные (один выборщик на 2 тыс. населения в землевладельческой курии, на 4 тыс. — в городской, на 30 тыс. — в крестьянской, на 90 тыс. — в рабочей), не прямые (двух-, а для рабочих и крестьян трёх- и четырёхступенчатые).

Выборы в первую Государственную  думу проходили в феврале —  марте 1906 года. Наибольшего успеха достигла Конституционно-демократическая партия (кадеты).

Вследствие неодновременности  выборов деятельность Государственной  думы проходила при неполном составе. В ходе работы Государственной думы шло пополнение её состава за счёт представителей национальных районов  и окраин, где выборы проходили  позже, чем в центральных губерниях. Кроме того, ряд депутатов перешёл  из одной фракции в другую.

В первой Думе из 499 избранных депутатов (из них избрание 11 депутатов было аннулировано, один ушел в отставку, один умер, 6 не успели приехать) по возрастным группам выборные распределялись так: до 30 лет - 7%; до 40 лет - 40%; до 50 лет и  старше - 15%.

Высшее образование имели 42% депутатов, среднее - 14%, низшее - 25%, домашнее - 19%, два  депутата были неграмотными.

В партийном составе первой Думы к концу ее работы значилось 176 кадетов, 102 трудовика, 23 социалиста-революционера, два от партии свободомыслящих, 33 члена  польского коло, 26 мирнообновленцев, 18 социал-демократов, 14 беспартийных автономистов, 12 прогрессистов, 6 от партии демократических реформ, 100 беспартийных (многие из которых тяготели к правым)⁹.

Признав за Государственной думой  законодательные права, царское  правительство стремилось всячески их ограничить. Манифестом 20 февраля 1906 года высшее законосовещательное учреждение Российской империи Государственный  совет (существовал в 1810-1917 годах) был  преобразован во вторую законодательную палату с правом вето на решения Государственной думы; разъяснялось, что Государственная дума не имеет права изменять основные государственные законы.

Из ведения Государственной  думы изымалась значительная часть  государственного бюджета. Согласно новой  редакции основных государственных  законов (23 апреля 1906 года), император  сохранял всю полноту власти по управлению страной через ответственное  только перед ним министерство, руководство  внешней политикой, управление армией и флотом; мог издавать в перерыве между сессиями законы, которые затем  лишь формально утверждались Государственной  думой (ст. 87 Основных законов).

Правительство отвергло программу  кадетов, высказанную в форме  пожелания частичной политической амнистии, создания «ответственного  перед Государственной думой  правительства», расширения избирательных  прав и других свобод, увеличения крестьянского  землевладения и др. В комиссиях  Государственной думы шла работа над законопроектами об отмене смертной казни, о неприкосновенности личности, свободе совести, собраний и др.

Центральным вопросом Государственной  думы был аграрный. Кадеты выдвинули  идею «принудительного отчуждения»  помещичьей земли. 8 мая они внесли в Государственную думу законопроект за подписью 42 депутатов («проект 42-х»), предлагавший дополнительное наделение  крестьян землей за счёт казённых, монастырских, церковных, удельных и кабинетских  земель, а также частичное отчуждение помещичьей земли за выкуп «по  справедливой оценке».

Фракция Трудовой группы выступила 23 мая со своим аграрным законопроектом («проект 104-х»), в котором требовала  отчуждения помещичьих и других частновладельческих  земель, превышающих «трудовую норму», создание «общенародного земельного фонда» и введения уравнительного землепользования по «трудовой норме». Практическое решение вопроса предполагалось передать избираемым всеобщим голосованием местным земельным комитетам.

Правительство на заседании 7—8 июня приняло решение распустить Государственную  думу в случае нагнетания напряжённости  вокруг аграрного вопроса.

8 июня 33 депутата внесли ещё  один проект Основного земельного  закона, в основу которого были  положены взгляды эсеров, требовавший  немедленного уничтожения частной  собственности на землю и перехода  её в общенародное достояние  (т. н. социализация земли). Государственная  дума отказалась обсуждать «проект  33-х», как «ведущий к чёрному  переделу».

В целом за 72 дня своей работы первая Дума одобрила лишь два законопроекта: об отмене смертной казни (инициирован  депутатами с нарушением процедуры) и об ассигновании 15 млн. рублей в  помощь пострадавшим от неурожая, внесенный  правительством. Другие проекты до постатейного обсуждения не дошли¹⁰.

20 июня правительство выступило  с заявлением, в котором категорически  высказывалось за неприкосновенность  частновладельческих земель. Указом 8 июля Государственная дума была  распущена, манифестом 9 июля подобное  действие было аргументировано  тем, что «выборные от населения,  вместо работы строительства  законодательного, уклонились в  непринадлежащую им область», одновременно на Государственную думу возлагалась ответственность за прошедшие крестьянские выступления.

Во вторую Государственную думу было избрано 509 депутатов: в возрасте до 30 лет - 72 человека, до 40 лет - 195 человек, до 50 лет -145 человек, до 60 лет - 39 человек, свыше 60 лет - 8 человек.

Высшее образование имели 3% депутатов, среднее - 21%, низшее - 32%, домашнее - 8%, а 1% был неграмотным.

По партийным фракциям они распределялись так: трудовая крестьянская фракция - 104 депутата, кадеты - 98, социал-демократическая  фракция - 65, беспартийные - 50, польское коло - 46, фракция октябристов и  группа умеренных - 44, социалисты-революционеры - 37, мусульманская фракция - 30, казачья группа - 17, народно-социалистическая фракция - 16, правых монархистов - 10, к партии демократических реформ принадлежал один депутат¹¹.

Кадеты, выдвинувшие лозунг «бережения Думы», пытались создать большинство, сблокировавшись слева с трудовиками, справа с национальными группами. Они отказались от лозунга «ответственного министерства». Государственная дума оставила без ответа правительственную декларацию, с которой 6 марта выступил П.А. Столыпин (принята формула простого перехода к очередным делам без оценки политики правительства). Государственная дума сняла с повестки дня обсуждение вопросов об амнистии, отмене смертной казни и др., отклонила предложение социал-демократической фракции отвергнуть бюджет без передачи в комиссию и одобрила его, тем самым, укрепив доверие к правительству со стороны его западно-европейских кредиторов.

Центральным вопросом остался аграрный. Правые и октябристы защищали указ 9 ноября 1906 года (Столыпинская аграрная реформа). Кадеты доработали свой аграрный проект, сведя до минимума элемент принудительного отчуждения земли за выкуп (отказ от постоянного резервного фонда, наделение на местах не по потребительской норме, а в зависимости от наличия свободных земель и др.).

Трудовики занимали ту же позицию, что  и в первой Государственной думе, в решении остальных вопросов они колебались между революционными социал-демократами и кадетами. Эсеры  внесли проект социализации, часть  социал-демократической фракции  представила проект муниципализации  земли. Большевики защищали программу  национализации всей земли.

Линия социал-демократической фракции  определялась меньшевистским большинством; из 54 социал-демократических депутатов  с решающим голосом (11 депутатов, прошедшие  в Государственную думу не от партии, имели совещательный голос) было 36 меньшевиков и 18 большевиков. Объяснялось это тем, что значительная часть меньшевиков, в том числе группа кавказских депутатов во главе с лидером фракции И.Г. Церетели, прошла голосами мелкой буржуазии.

Отказавшись от бойкота Государственной  думы, большевики решили использовать думскую трибуну в интересах  революции. В Государственной думе они отстаивали тактику «левого  блока» с трудовиками, меньшевики же выступали за сотрудничество с кадетами.

26 мая Государственная дума закончила  прения по аграрному вопросу,  передав законопроекты в комиссию.

В целом законодательная деятельность второй Думы, как и в случае с  первой Государственной думой, носила следы политической конфронтации с  властью.

В парламент было внесено 287 правительственных  законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г., законопроект о реформе  местного суда, ответственности чиновников, аграрной реформе и др.).

Дума одобрила только 20 законопроектов. Из них лишь три получили силу закона (об установлении контингента новобранцев  и два проекта помощи пострадавшим от неурожая)¹².

Наиболее важные законопроекты  к моменту роспуска Думы (спустя 103 дня после начала деятельности) рассматривались в ее комиссиях.

3 июня 1907 года был опубликован  указ о роспуске Государственной  думы и манифест, в котором  Государственная дума обвинялась  в затягивании рассмотрения законопроектов  и государственной росписи доходов  и расходов, а также в том,  что ряд её членов участвовал  в заговоре против государства.

Одновременно был опубликован  новый Избирательный закон.

Закон 3 июня 1907 года радикально перераспределил  число выборщиков в пользу помещиков  и крупной буржуазии (они получили 2/3 общего числа выборщиков, рабочим же и крестьянам было оставлено около 1/4 выборщиков).

Право рабочих и крестьянских выборщиков самим избирать положенное им число  депутатов из своей среды передавалось губернскому избирательному собранию в целом, где в большинстве  случаев преобладали помещики и  буржуазия. Городская курия разделялась  на 2: 1-ю составляла крупная буржуазия, 2-ю — мелкая буржуазия и городская  интеллигенция.

Представительство народов национальных окраин резко сокращалось: народы Средней  Азии, Якутии и некоторых других национальных районов полностью  отстранялись от выборов.

Выборы проходили осенью 1907 года.

Депутатами третьей Государственной  думы были избраны 434 человека. Из них  в возрасте до 39 лет был 81 человек, 40-49 лет - 166 человек, до 60 лет - 129 человек, до 70 лет - 42 человека, старше 70 лет - 16 человек.

Высшее образование имели 230 человек, среднее - 134, низшее - 86, домашнее - 35, о  двух депутатах сведений нет¹³.

16 ноября 1907 года с декларацией  правительства выступил П.А. Столыпин, который призвал Государственную  думу утвердить законы по аграрной  реформе.

Правительство, поддержанное правыми, следуя принципу «сначала успокоение, потом реформы», свело на нет перспективы  деятельности 2-го большинства.

Большая часть законопроектов, выдвинутых кадетами, прогрессистами и др., была либо отвергнута Государственной думой, либо была блокирована Государственным  советом (в т.ч. проект закона, облегчавшего положение старообрядцев). Были отвергнуты законопроекты о введении волостного земства, о поселковом управлении, о волостном и местном суде и др.

В 1912 году октябристы поддержали правых, проголосовав за предоставление правительству  полумиллиардного кредита для выполнения военно-морской программы (морские реформы 1905-14 гг.).

14 июня 1910 года Государственная  дума приняла аграрный закон,  в основе которого лежал указ 6 ноября 1906 года с изменениями  и дополнениями, 29 мая 1911 года  в его развитие издано положение  о землеустройстве.

В 1909 году правые в Государственном  совете предприняли кампанию против принятого Государственной думой  законопроекта о штатах Морского генштаба на том основании, что Государственная  дума вторглась в прерогативы  верховной власти. П.А. Столыпин и  Государственная дума были обвинены в стремлении захватить управление армией и флотом в свои руки; в  результате законопроект не был утверждён  императором Николаем II.

В январе 1910 года произошло объединение  фракций умеренно-правых и националистов  в партию и думскую фракцию  «русских националистов».

В 1910—1911 гг. Государственная дума приняла ряд законов, ограничивавших автономию Великого княжества Финляндского, в т.ч. внесённый П.А. Столыпиным в марте 1910 года законопроект «О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения» (закон 17 июня 1910 года), он изымал из сферы действия сеймовского законодательства и объявлял общегосударственными все важнейшие области законодательства — финансы, железную дорогу, связь, образование, суд и др.

В мае 1910 года Государственная дума приняла правительственный законопроект о введении земства в 6 западных губерниях (Витебская, Минская, Могилёвская, Киевская, Волынская и Подольская), заложив  деление избирателей на национальные курии — польскую и русскую, ограничив  крестьянское представительство и  др.

Законом, принятым Государственной  думой в апреле 1912 года, из состава  Царства Польского были выделены восточная части Люблинской и Седлецкой губернии с образованием из них Холмской губернии, ставшей внутренней губернией Российской империи.

В начале 1911 года обострился конфликт Государственного совета и Государственной  думы с правительством: в марте 1911 года Государственный совет демонстративно отклонил принятый Государственной  думой законопроект о западном земстве. П.А. Столыпин добился у императора согласия распустить на 3 дня Государственный  совет и Государственную думу, в течение которых законопроект был проведён в порядке 87-й статьи Основных законов. В знак протеста против действий правительства председатель Государственной думы А.И. Гучков подал в отставку.

Крестьяне-депутаты правых фракций, хотя и проголосовали за указ 9 ноября 1906 года, но одновременно внесли свой аграрный законопроект, требовавший ликвидации помещичьего землевладения.

Начиная со 2-й сессии, активизировалась деятельность социал-демократической  фракции. Численность её сократилась  до 14 человек за счёт ухода из неё  оппортунистических элементов, возросла роль большевистской части во главе  с Н.Г. Полетаевым.

Депутаты фракции внесли в Государственную  думу ряд запросов (в т.ч. о преследовании профсоюзов, о суде над социал-демократической фракцией 2-й Государственной думы, о Ленском расстреле (1912 г.)) и законопроектов (о 8-часовом рабочем дне, свободе профсоюзов и т. д.). Всего социал-демократическая фракция за время работы Государственной думы внесла 162 поправки к законопроектам (все были отвергнуты Думой).

В третьей Государственную думу министры и главноуправляющие ведомствами, а также Государственный совет внесли 2567 законопроектов. Из них четыре было внесено Совещанием думы.

Из общего числа внесенных проектов 2346 (95%) были ею одобрены. Из числа одобренных нижней палатой законопроектов 97% приобрели  силу закона, 2% не были утверждены императором, а остальные Государственный  совет либо отклонил, либо не рассмотрел, либо передал в согласительные комиссии, заключения которых не были рассмотрены  одной из палат.

Непосредственно депутаты третьей  Думы внесли 205 законодательных предположений. Из них 81 был признан желательным, 90 не рассмотрено. Только 36 законопроектов, разработанных по инициативе Думы, получили силу закона¹⁴.

В Думе четвертого созыва среди 442 ее членов к концу первой сессии было 224 депутата с высшим образованием (114 - юридическим и историко-филологическим), средним -112, низшим - 82, домашним - 15, неизвестным (начальное или домашнее) - два  депутата.

Из них 299 депутатов (68% от общего состава) работали в нижней палате впервые, 8 человек имели опыт работы в Думах  всех предшествующих созывов¹⁵.

5 декабря 1912 года с декларацией  правительства выступил В.Н. Коковцов, который дал высокую оценку деятельности 3-й Государственной думы. Правительство пошло по пути внесения в Государственную думу незначительных законопроектов (в 1912—1914 гг. свыше 2 тысяч - т. н. «законодательная вермишель»), в то же время широко практикуя внедумское законодательство.

Бюджет на 1914 год фактически был  утверждён правительством и опубликован  не как закон, «одобренный Государственной  думой и Государственным советом» (обычная в таких случаях формула), а как документ, подписанный императором  и составленный «согласно постановлениям Государственной думы и Государственного совета».

В 4-й Государственной думе чаще, чем в 3-й, складывалось октябристско-кадетское  большинство. Оно проявило себя и  в оппозиционных правительству голосованиях, и в попытках самостоятельной законодательной инициативы.

совет федеральный собрание

В ответ на декларацию правительства  оно приняло формулу, приглашавшую правительство вступить на путь осуществления  Манифеста 17 октября 1905 года, в 1913—1914 годах поддержало кадетские законопроекты о свободе печати, собраний, союзов и др.

Однако практического значения это не имело: законопроекты либо застревали в комиссиях, либо блокировались  Государственным советом.

С началом 1-й Мировой войны сессии Государственной думы созывались нерегулярно, основное законодательство осуществлялось правительством помимо Думы.

На чрезвычайной сессии 1914 года все  фракции, кроме социал-демократов, проголосовали  за военные кредиты. 3-я сессия была созвана для принятия бюджета.

Поражения русских войск весной и осенью 1915 года вызвали резкую критику правительственной политики со стороны Государственной думы.

С началом 4-й сессии (19 июля 1915 года) выступивший с декларацией правительства  И.Л. Горемыкин, вместо оценки политического  положения (которого требовала Государственная  дума), предложил Государственной  думе обсудить 3 малозначительных законопроекта. Крайне правые поддержали правительство, однако другие фракции от кадетов до националистов выступили с критикой правительства, требуя создания кабинета, пользующегося «доверием страны» (т.е. Государственной думы).

Вокруг этого лозунга объединилось большинство фракций Государственной  думы и часть групп Государственного совета. Переговоры между ними привели  к подписанию 22 августа 1915 года соглашения о создании «Прогрессивного блока», в состав которого вошли 236 депутатов  Государственной думы («прогрессивные националисты», группа центра, земцы-октябристы, октябристы, прогрессисты, кадеты) и 3 группы Государственного совета (академическая, центр и внепартийные). Вне блока  остались правые и националисты; трудовики  и меньшевики не входили в блок, но фактически поддерживали его.