Парламент Великобритании. 2

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И  НАУКИ РФ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО, АДМИНИСТРАТИВНОГО И ТАМОЖЕННОГО ПРАВА

ПАРЛАМЕНТ ВЕЛИКОБРИТАНИИ

ПАЛАТА ОБЩИН

Порядок формирования

Британский  парламент — один из старейших  парламентов мира. Он возник в конце XIII века и с тех пор продолжает функционировать без перерывов  на протяжении всей политической истории  страны.

Одна  из важнейших особенностей парламента (собственно, его основной части  — палаты общин) — выборность. Это  единственный выборный центральный  орган государственной власти в  стране.

Правила, определяющие проведение выборов, имеют  чрезвычайно большое значение для  политической жизни страны. В конце  концов, именно в процессе парламентских  выборов решается вопрос о том, какая  из двух главных партий, составляющих двухпартийную систему, будет править  страной. Обычно основные правила, относящиеся  к избирательной системе, содержатся в конституции. В Великобритании порядок проведения выборов определяется парламентским законодательством.

Активное  избирательное право. Палата общин  в составе 650 членов избирается сроком на пять лет.

Право участия  в голосовании принадлежит всем британским гражданам, достигшим 18-летнего  возраста. Закон предоставляет также  право участвовать в парламентских  выборах гражданам Ирландской республики и всем гражданам Содружества, проживающим  в Великобритании. Однако одного этого  недостаточно, чтобы принимать участие  в голосовании. Для этого необходимо проживать в избирательном округе на момент определенной даты, установленной  для составления регистрационного списка (10 октября), и быть внесенным  в регистрационный список.

Регистрация — необходимое условие для  осуществления права голоса. Список составляется ежегодно чиновником местного совета по регистрации на основании  данных, сообщаемых домовладельцами. Он заполняется каждый год к 10 октября. К 29 ноября временный список вывешивается для всеобщего обозрения в  публичной библиотеке или на каком-либо публичном здании. Гражданин может  возразить против включения или  исключения его имени из списка до 16 декабря. Регистрационный чиновник обязан выслушать возражения и вынести решение. Соответственно он может исправить список. На его решение может быть принесена жалоба в суд графства с последующим обжалованием в Апелляционный суд. Список вступает в силу 16 февраля. Он является действительным для любых выборов, которые проводятся в течение следующих 12 месяцев.

Не могут  принимать участия в выборах: 1) иностранцы (aliens); 2) лица, не достигшие 18-летнего возраста к моменту  выборов; 3) душевнобольные; 4) пэры и  пэрессы (за исключением пэров Ирландии); 5) лица, осужденные за тяжкие уголовные  преступления (в течение срока  содержания под стражей); 6) лица, осужденные за совершение правонарушений, входящих в категорию “бесчестных и  незаконных приемов на выборах”.

Пассивное избирательное право. В английском праве отсутствует перечень основных условий, которым должен отвечать член палаты общин. Имеется перечень условий, лишающих права быть членом палаты общин, а следовательно, и кандидатом на выборах. Соответствующие нормы  содержатся в парламентских законах и нормах общего права.

Пассивным избирательным правом наделен любой  британский гражданин, достигший 21 года. Членами палаты общин не могут  быть иностранцы (это не относится  к гражданам Ирландской республики). Лишены права быть членами палаты общин лица, занимающие некоторые  государственные должности. К их числу принадлежат профессиональные оплачиваемые судьи высших и низших судов (судьи Высокого суда, окружные судьи, оплачиваемые магистраты). Установленное  законом правило не относится  к неоплачиваемым магистратам. Не могут  быть членами палаты общин гражданские  служащие, то есть профессиональные кадровые служащие министерств и центральных  ведомств. Сюда же включаются лица, находящиеся  на дипломатической службе.

Гражданский служащий, желающий выдвинуть свою кандидатуру на парламентских выборах, должен подать в отставку еще до выдвижения кандидатуры.

Некоторые ограничения пассивного избирательного права предусмотрены законами, принятыми  в прошлом веке и действующими до сих пор.

Ограничения распространяются также на лиц, отбывающих срок наказания за государственную  измену; банкротов; лиц, страдающих некоторыми тяжелыми психическими заболеваниями; лиц, признанных виновными в применении “бесчестных и незаконных приемов  на выборах”. В последнем случае срок лишения права быть членом палаты общин может составлять 5 — 10 лет в зависимости от нарушений, допущенных на выборах. Лишение права может касаться отдельного избирательного округа или быть универсальным.

В случае избрания в палату общин лица, не отвечающего требованиям, предъявляемым  к членам палаты, выборы объявляются  недействительными, а место — вакантным.

Помимо  общих выборов в палату общин, проводящихся одновременно на территории всей страны, возможны так называемые “промежуточные” (или дополнительные) выборы, которые проводятся в отдельных  избирательных округах в связи  с вакансией, открывшейся в результате смерти или отставки депутата от данного  округа.

Деление страны на избирательные округа. С  целью проведения выборов в палату общин страна разделена на 650 избирательных  округов. Из 650 членов палаты общин 523 избираются от Англии, 72 — от Шотландии, 38 —  от Уэльса, 17 — от Северной Ирландии.

Выдвижение  кандидатов. В Великобритании не существует какого-либо ограничения числа кандидатов, которые могут быть выставлены в  избирательном округе. Стадия выдвижения (номинации) кандидатов чрезвычайно  проста. Кандидат должен представить  чиновнику по выборам так называемый “документ о номинации”. Этот документ заполняется кандидатом и подписывается  десятью гражданами. Требуется также  вручить чиновнику по выборам  заявление о согласии на номинацию  и внести избирательный залог. Документ вручается в течение определенного  срока: с 10 ч утра до 15 ч дня, следующего за опубликованием уведомления о выборах, но не позднее, чем через восемь дней после издания прокламации о созыве нового парламента.

Практически кандидаты выдвигаются политическими  партиями. Отбор кандидатов осуществляется партийными организациями в избирательных  округах, обычно в сотрудничестве с  центральными органами партий. Кандидат подбирается из претендентов, предварительно одобренных центральным руководством из внесенных в соответствующий список.

На парламентских  выборах выдвигается в среднем 2300— 2500 кандидатов. Из 2325 кандидатов, выдвинутых на парламентских выборах 1987 г., 82% представляли четыре партии (консервативную, лейбористскую, партию Альянса, Шотландскую национальную партию).

Процедура голосования и подсчета голосов. В парламентских выборах участвует  довольно высокий процент избирателей (70—80% от общего числа избирательного корпуса). Это существенно отличает парламентские выборы от местных, где  обычно участвует не более 40—50% избирателей, а в некоторых случаях — 30%).

Выборы  проводятся повсеместно в установленное  время (с 7 ч утра до 21 ч). Место для  голосования определяется администрацией графств и городов.

Голосование производится путем подачи бюллетеня, результат определяется при подсчете голосов, отданных каждому кандидату. До начала голосования председатель избирательного участка обязан показать присутствующим, что урны для голосования  пусты, а затем опечатать урну. После этого начинается голосование.

В день выборов  избиратель обязан лично явиться  в соответствующий избирательный  участок в своем избирательном  округе, где ему вручается избирательный  бюллетень. Исключение составляют так  называемые “отсутствующие избиратели”, подавшие заявление о том, чтобы  их считали таковыми. Это относится  к тем избирателям, которые в  силу характера их работы, либо по причине  физической неспособности, либо соблюдения религиозного обряда не могут явиться  лично для участия в выборах. Такие избиратели голосуют по почте  или по доверенности.

Бюллетень должен содержать фамилии всех кандидатов, перечисленные по алфавиту, данные об их местожительстве, а также —  по желанию кандидата — сведения о его партийной принадлежности.

Законодательное регулирование ведения избирательной  кампании. Законодательство в Англии детально регулирует поведение кандидатов и их сторонников на выборах. Закон  наделяет кандидата определенными  правами с тем, чтобы обеспечить равные шансы для кандидатов на выборах. В нем особо оговариваются  определенные права кандидата (посылать бесплатно предвыборные обращения  каждому избирателю, снимать помещения  муниципальных школ для проведения предвыборных собраний и пр.).

Вместе  с тем закон предусматривает  различные виды правонарушений, связанных  с ведением избирательной кампании и объединяемых понятием “бесчестных  и незаконных приемов на выборах”.

Расходы по составлению списков избирателей  и на оплату должностных лиц по проведению выборов оплачиваются государством из средств бюджета. Что же касается избирательных расходов кандидатов, то все эти вопросы детально регулируются законом. Предусматривается, что расходы  на выборах должны производиться  лично самим кандидатом либо через  агента по выборам.

В законодательном  порядке установлена процедура  оспаривания выборов. В течение 21 дня с момента голосования  избиратель, зарегистрированный в округе, либо кандидат, потерпевший там поражение, либо любое другое лицо, выдвинутое в качестве кандидата, могут сделать  заявление о том, что выборы были проведены не должным образом.

Партийный состав палаты

По своему социальному составу большинство  парламентариев — лица, принадлежащие  к так называемому “среднему  классу” (в парламенте созыва 1983 г. их было среди консерваторов — 95%, лейбористов — 60%). В основном это  представители таких профессий, как юристы, преподаватели высших учебных заведений, учителя. Среди  депутатов-консерваторов довольно велик процент бизнесменов (37—46 % в парламентах созывов 1945—1974 гг.). В 80-х гг. их число сократилось. Что  касается выходцев из рабочего класса, то в консервативной партии их число не превышает 1%, в лейбористской партии их 12—18%. Большинство парламентариев (около 80%) имеют высшее образование. По своему возрастному составу большинство парламентариев находится в возрастной группе 30—60-летних (не более 2% — лица 21— 30 лет, около 14% — свыше 60 лет). В палате общин 42 депутата — женщины.

Главный фактор, оказывающий влияние на состав депутатов, — то, что все 650 членов палаты (за исключением спикера) представляют политические партии. В палате общин, образованной после выборов 1987 г., 375 депутатов — от консервативной партии, 229 — от лейбористской, 17 — от либеральной, 5 — от социал-демократической, 24 —  от других партий (Ольстерские националисты, Шинн Фейн, Шотландская национальная партия).

Партийная структура — основа всей организации  и деятельности палаты общин. Две  главные партии образуют официально признанные стороны в палате общин  — правительственное большинство  и “официальную оппозицию Ее величества”. Партия, победившая на выборах, располагает  большинством и в силу этого формирует  правительство. Лидер этой партии становится премьер-министром. Сторонники победившей партии образуют в палате правительственное  большинство. Партия, вторая по количеству мест, становится официальной оппозицией, а ее лидер — лидером оппозиции. Должность лидера оппозиции получила законодательное закрепление в 1937 г., когда ему было назначено жалованье в размере 2 тыс. фунтов стерлингов в год (в настоящее время он получает 48148 фунтов). Для оппозиции характерно состояние готовности принять власть от правительственного большинства. Лидер оппозиции формирует из руководящих членов фракции “теневой кабинет” и назначает “министров-теней”, которым поручается выступать в парламенте по определенным вопросам государственной политики.

Даже  само расположение депутатов в палате общин отражает ее разделение на правительственное  большинство и партию официальной  оппозиции. Справа от спикера расположены  скамьи правительственного большинства; слева — оппозиции. Члены палаты — министры сидят на передних скамьях, а руководители оппозиции — напротив них. Соответственно их называют “переднескамеечниками”, и “заднескамеечниками”.

Отношения между партиями в палате общин  подчиняются некоторому неписаному кодексу, или правилам “честной игры” (“fair play”). Правительство, руководящее  большинством, должно действовать в  соответствии с принципом ответственного правления. Оппозиция должна быть ответственной  и конструктивной.

Постоянным  правилам и иным правилам парламентской  процедуры едва ли знакомы такие  понятия, как “партии” или “фракции”, но вся организация и деятельность палаты строится в соответствии с  партийным делением палаты.

Партийные фракции — базовые единицы  в палате общин. Они именуются  парламентскими партиями. Термин “партия” означает, что фракции в палате общин являются независимыми, автономными  образованиями и не связаны в  своей деятельности решениями и  предписаниями партийных организаций  вне парламента.

Лидер партия является также лидером парламентской  фракции, что подтверждает значение, которое придается партиями парламентской  деятельности.

Лидер консервативной партии избирается членами парламентской  фракции после консультации с  пэрами-консерваторами и партией  вне парламента. Проводятся собрания рядовых членов фракции, имеющие  форму так называемого “Комитета 1922 года”. На заседаниях, созываемых еженедельно, обсуждаются текущие дела, которые предполагается внести на обсуждение палаты общин. “Комитет 1922 года” — средство связи лидера и рядовых членов.

Начиная с 1980 г. в выборах лидера лейбористской  партии и его заместителя принимают  участие не только члены парламентской  партии, но и представители тред-юнионистов и местных партийных организаций. Когда партия находится в оппозиции, члены парламентской фракции  избирают так называемый “парламентский комитет” (по существу, это и есть “теневой кабинет”). Проводятся регулярные заседания всех членов фракции.

Каждая  парламентская фракция имеет  в палате свои партийные комитеты. Их организация и деятельность не регулируются какими-либо документами, а определяются нормами, сложившимися в ходе деятельности фракций. Не существует определенного и строго установленного состава членов. На заседании может  присутствовать любой член фракции, по каким-либо причинам заинтересованный в его работе.

Партийные фракции имеют особых должностных  лиц в палате, роль которых чрезвычайно  велика в организации всего хода парламентского производства. Это парламентские  организаторы партий, официально именуемые  “кнутами”. Должность “кнута”  не предусмотрена правилами парламентской  процедуры. Она появилась в ходе эволюции партийной организации  в палате общин.

В консервативной партии “кнуты” назначаются лидером  партии; в лейбористской — избираются собранием парламентской фракции  путем тайного голосования.

Правительственное большинство имеет главного “кнута”  правительства, его заместителей и  младших “кнутов”. “Кнуты” правительства  являются министрами и получают жалованье  из государственной казны. Оппозиция  имеет главного “кнута”, его заместителей и помощников.

Главная обязанность “кнутов” — налаживать сотрудничество фракций так, чтобы  она шла без эксцессов и  неожиданностей, при взаимной координации деятельности.

ПАЛАТА ЛОРДОВ

Порядок образования

Палата  лордов формируется на невыборной основе. Членство в ней связывается с  получением дворянского титула, дающего  право быть членом палаты лордов. Среди  членов палаты — 1195 герцогов, маркизов, графов, виконтов, баронов, имена которых  вписаны в так называемую “золотую книгу” английского дворянства. Это  пэры парламента. Они подразделяются на духовных и светских, потомственных  и пожизненных.

К числу  духовных лордов относятся 26 архиепископов  и епископов, право которых быть членами палаты связывается с  пребыванием их в соответствующей  должности.

Все остальные  члены палаты относятся к категории  светских. Основную группу составляют те светские пэры, право которых  быть членами палаты переходит по наследству. В палате — 789 потомственных  пэров и пэресс.

В палате имеется 359 пожизненных пэров и  пэресс. Большинство из них —  это политические и партийные  деятели, либо высшие военнослужащие и  чиновники, вышедшие в отставку, либо руководители крупных государственных  или частных предприятий, выдающиеся ученые, профсоюзные деятели, известные  актеры. Звание пэра предоставляется  за заслуги в общественной и политической деятельности.

Одиннадцать членов палаты — лорды-юристы (ординарные лорды по апелляциям). Они назначаются  из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должности, для  оказания помощи палате при решении  судебных дел.

В палате лордов, как и в палате общин, также  существует деление на партийные  группы, но его влияние не столь  значительно, как в палате общин. Лорды более независимы от партий и избирателей и меньше связаны  партийной дисциплиной. В последние  годы в связи с возрастанием роли пожизненных пэров палата претендует на роль форума, аккумулирующего в  себе богатый опыт и специальные  знания и представляющего важное и полезное дополнение выборной палаты общин.

Должностные лица палаты лордов. Председатель палаты — лорд-канцлер. Его статус и роль в палате значительно отличаются от того положения, какое занимает спикер в палате общин. Лорд-канцлер —  член кабинета и назначается лично  премьер-министром. Он является также  главой судебной системы страны. В  палате лордов он принимает участие  в дебатах и голосовании. Заседания  в палате лордов не столь стеснены правилами парламентской процедуры, и лорду-канцлеру не приходится часто  вмешиваться в порядок ведения  дебатов. Он не выносит решений относительно правил процедуры, и в случае возникновения соответствующих вопросов палата обращается не к нему, а к лидеру палаты.

В палате лордов имеются лорд-председатель комитетов  и его заместитель, которые председательствуют вместо лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание комитета всей палаты (при рассмотрении законопроектов в стадии комитета). Они назначаются  палатой ежегодно в начале сессии.

Постоянным  должностным лицом палаты лордов является клерк, полномочия которого аналогичны полномочиям клерка палаты общин  и в подчинении которого работает постоянный штат клерков, занятых делопроизводством  палаты.

Каждая  партия в палате лордов имеет своего лидера. В правительственной партии — это лидер палаты; оппозицию  возглавляет лидер оппозиции. В  их обязанности входит планирование дебатов в палате. В палате лордов также имеются главные “кнуты”  и их помощники, выполняющие те же функции, что и “кнуты” в палате общин. Сторонникам партии направляются письменные “кнуты”. Но в палате лордов не существует никаких соглашений между  “кнутами”, касающихся отсутствия на заседаниях равного числа членов палаты от правящей и оппозиционной  партий.

Внутренняя организация

Во время  заседаний члены палаты (за исключением  духовных лордов) располагаются не по старшинству титулов, как было прежде, а соответственно на скамьях  правительства и оппозиции.

Заседания проводятся с понедельника до четверга и в конце сессии — по пятницам (всего — около 160 дней в сессию). Заседания начинаются с краткого “часа вопросов” (эта процедура  занимает около 20 мин), но вопросы разрешается  задавать только после обсуждения основной повестки дня. Более половины всего  времени палаты заняты рассмотрением  правительственных биллей.

Палата  лордов имеет собственные постоянные правила. Однако регламент в ней  не столь строг и жесток, как  в палате общин. Он меньше связывает  членов палаты, чем в палате общин. Поддержание порядка в палате лежит на всех ее членах. Порядок выступлений предопределен заранее, и лорд-канцлер не вызывает членов палаты для участия в дебатах. В палате лордов не существует каких-либо правил для сворачивания дебатов по законопроектам. Не имеется здесь также правил, обусловливающих преимущество правительственных дел над другими делами.

Регулярно на заседаниях палаты присутствует и  принимает участие в голосовании  около трети ее состава. Часть  членов палаты вообще никогда не принимает  участия в ее заседаниях; другие получают разрешение не присутствовать на ее заседаниях. Такое разрешение предоставляется либо на весь срок полномочий парламента определенного  созыва, либо на срок сессии.

Пэры  не получают жалованья, но им могут  быть возмещены расходы, связанные  с посещением заседаний. Член палаты может получать в общей сложности  около 100 фунтов стерлингов на расходы  по проживанию в Лондоне, оплате гостиницы, транспорту, а также расходы на содержание офиса, секретаря, помощника  по научным исследованиям.

Законодательная деятельность

Члены палаты лордов обладают правом законодательной  инициативы, и законопроекты могут  вноситься в палату лордов. Полномочия палаты в области законодательства определяются законами о парламенте 1911—1949 г. В качестве части верховного законодательного органа палата лордов рассматривает и принимает с  поправками или без поправок законопроекты, принятые палатой общин и переданные на ее рассмотрение. Она может отклонять  законопроекты сроком на один год, то есть имеет право отлагательного вето.

Закон о  парламенте 1911 г. устанавливает, что  финансовый законопроект, принятый палатой  общин и переданный за месяц до окончания сессии на рассмотрение в  палату лордов, становится законом  без ее одобрения, если он не принят ею в течение одного месяца.

Порядок прохождения законопроекта в  палате лордов в основном тот же, что и в палате общин. Наиболее важная стадия здесь — комитетская, так как в это время в билль обычно вносятся поправки, которые оказывают существенное влияние на содержание и дальнейшее движение законопроекта. Иногда эта стадия занимает несколько дней. Обсуждение статей сопровождается длинными дебатами, и голосование происходит почти по каждой статье, в которую внесена поправка.

Рядом особенностей отличается рассмотрение в палате лордов финансовых законопроектов, в частности  бюджета. Он становится предметом правительственного заявления в палате лордов, затем  сразу же обсуждается во втором чтении. Непосредственно после этого  происходит голосование законопроекта  о бюджете в третьем чтении.

С точки  зрения роли второй палаты наиболее интересным является порядок, посредством которого регулируются отношения между двумя  палатами при осуществлении ими  законодательной деятельности. После  прохождения законопроектом всех стадий в палате лордов он вместе с поправками, сделанными лордами, передается в палату общин. Последняя, в специальном  заседании, рассматривает эти поправки и в случае несогласия с ними назначает  комитет для выработки обоснования, в котором объясняется, почему именно она не согласна. Палата общин может  также, не согласившись с поправками палаты лордов, выдвинуть взамен некоторых  из них новые поправки. Обоснование  и все вновь сделанные поправки передаются на новое рассмотрение палаты лордов.

Палата  лордов рассматривает обоснование  палаты общин и все вновь сделанные  поправки и принимает по ним свое решение, передаваемое в палату общин. В случае несогласия с поправками, предложенными палатой общин, и  в том случае, если палата лордов решила все-таки настаивать на принятии некоторых из сделанных ею ранее, но отклоненных палатой общин  при первом рассмотрении поправок, она составляет письменное обоснование, которое передается палате общин. В  этом обосновании излагаются причины, по которым палата настаивает на своих  поправках. Обычно конфликт разрешается  путем компромисса.

Контроль  палаты лордов над правительством. Правительство не несет политической ответственности перед палатой  лордов, и последняя не может заставить  его уйти в отставку. Но она осуществляет контроль над правительством в тех  же формах, что и палата общин. От имени правительства в палате лордов выступают члены правительства, входящие в ее состав. Представителями правительства являются обычно три — четыре члена кабинета и четыре — шесть министров, не входящих в кабинет.

Контроль  осуществляется в условиях менее  жесткой регламентации. Пэры не стеснены ни строгими процедурными правилами, ни председателем, часто вмешивающимся  в дебаты. Процедура палаты лордов не ограничивает продолжительности  времени, отводимого для вопросов пэров  министрам. Вопросы могут задаваться в любой момент заседания палаты — и после обсуждения основной повестки дня, и в течение времени, оставшегося после обсуждения законопроектов и предложений.

В дополнение ко всем этим функциям палата лордов выступает  в качестве высшей судебной инстанции  страны. Она имеет юрисдикцию Высшего  апелляционного суда, а по некоторым  делам — суда первой инстанции. Палата лордов рассматривает апелляции  на решения судов по гражданским  делам на территории всей страны, а  на решения судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии — по уголовным  делам. Решение, которое она выносит  по апелляции, является окончательным. Палата рассматривает около 70 судебных дел в год.

Рассмотрение  апелляций проводится в комитете по апелляциям, который заседает отдельно от палаты. В решении дел могут  принимать участие только лорд-канцлер, 11 ординарных лордов по апелляциям и 10 пожизненных пэров, которые в  течение определенного времени  занимали высокие судейские должности. Ординарные лорды по апелляциям находятся  на жаловании и могут быть отстранены от должности лишь по требованию обеих  палат парламента. Перестав быть судьями, они остаются в палате лордов в  качестве пожизненных пэров.