Парламентаризм: настоящее,прошлое, будущее

                                    Содержание 

     Введение 

    Развитие  демократических институтов в российском государстве обусловило возникновение  такого сложного политико-правового явления как парламентаризм - неотъемлемого элемента российской политической и правовой действительности. Становление идеи парламентаризма в общественном и правовом сознании, места и роли парламента и связанных с ним конституционных институтов, в свою очередь, стало причиной развития идейно-юридической базы рассматриваемого явления. Данный процесс, представляется весьма логичным, так как любая область исследований рано или поздно встает перед проблемой систематизации ранее накопленных знаний.

     Согласно  Конституции РФ (ст. 94), Федеральное  Собрание является парламентом Российской Федерации.

     Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих важнейших элементов парламентаризма относятся прежде всего разделение властей, представительность и законность. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1. История российского  парламентаризма

     Появление в России профессионального, постоянно  действующего представительного и  законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого  исторического развития института  народного  представительства. Отдельные элементы народного представительства существовали в Киевской Руси, Великом Новгороде и Московском государстве. Однако первой попыткой учредить регулярные представительные органы считается созыв в 1550 г. Земского собора, принявшего Судебник.

     В XVI - XVII вв. (в годы правления Ивана IV, Федора I, Бориса Годунова, в период Смуты, а также при первых Романовых - Михаиле и Алексее) в России формируются и действуют органы сословного представительства - Боярские думы, Земские соборы. В условиях укреплявшегося самодержавия они выполняли функции представительства общественных сил и отражали специфические местные интересы.

     К концу XVII столетия самодержавная власть окончательно берет верх, и институт Земских соборов (равно как и  церковных) ликвидируется, но остается в народной памяти и вплоть до начала XX в. (до формирования первой выборной Думы) выступает важным идеологическим символом для различных общественных и политических сил.

     Социальный  и политический режим, введенный  Петром I, по форме и содержанию является отрицанием парламентаризма. Но именно он, как это ни парадоксально, в изобилии порождает различные прожекты введения на Руси представительной системы. С 30 - х гг. XVIII в. (после смерти Петра I) русская политическая мысль интенсивно разрабатывает идею ограничения самодержавия с помощью органов парламентского типа.

     В екатерининскую эпоху возникают  институты представительства сословий: сначала дворянства, затем купечества. В ходе чрезвычайно благотворных реформ Александра II в России рождается  земство - всесословное представительство на уровне уездов и губерний. В 1870 г. формируются городские сословные представительные учреждения - органы городского самоуправления. Наконец, 27 апреля 1906 г. начинает свою работу I Государственная Дума - первый российский общенациональный парламент. В 1906 - 1917 гг. были избраны четыре Государственных Думы, но лишь одна из них (третья) отработала полный срок.

     Октябрьская революция и последовавшая за ней кардинальная ломка всего  государственного устройства выдвинули  новый тип народного представительства - Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала какое бы то ни было разделение властей. На деле Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период с 1930 по 1988 г. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь 1% всех действовавших законов; в основном же он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета СССР.

     Однако  было бы неправильно видеть в советском  периоде только отрицание парламентаризма. Та или иная форма народного представительства  может ускорить или затормозить общественное развитие, но не в состоянии отменить его объективных законов. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства, восстановлению и сохранению государственного единства в многонациональной стране. Депутаты, сколь бы высокий пост они ни занимали, были обязаны регулярно отчитываться перед избирателями, отвечать на их ходатайства и просьбы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей депутат мог быть отозван, и такие случаи имели место.

     Политическая  эволюция советской формы народного  представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей. В ходе конституционной реформы 1988 - 90 - х гг. была учреждена "двухэтажная" парламентская система: избираемый всенародно Съезд народных депутатов и формируемый им постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет. Выборы Съезда народных депутатов СССР (1989 г.) и Съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили, хотя и не без некоторых архаичных ограничений, но вполне демократично, на альтернативной основе, и стали важным шагом в развитии системы народного представительства. Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 марта 1990 г., провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной властей "важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства" и принял новую редакцию ст. 6 Конституции РСФСР, устранив из нее упоминание о руководящей роли коммунистической партии. После выборов Президента РСФСР, состоявшихся 12 июня 1991 г., шестой Съезд народных депутатов постановлением от 21 апреля 1992 г. закрепил в Конституции РФ разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти.

     Реально страна переживала переходный период, когда, с одной стороны, сохранялся "полновластный" Съезд народных депутатов, а с другой - существовали Президент, двухпалатный Верховный  Совет, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды, действовавшие фактически на основе принципа разделения властей. Противостояние обострилось в результате борьбы между Президентом, Верховным Советом и Съездом народных депутатов, разгоревшейся на фоне экономического кризиса, вызванного попыткой проведения радикальных экономических реформ. Провозгласить и закрепить в Конституции принцип разделения властей оказалось значительно легче, чем научиться управлять в соответствии с этим принципом, предполагающим высокую правовую культуру всех участников конституционного процесса.

     Итогом  нараставших противоречий стал острый политический кризис сентября - октября 1993 г., завершившийся вынесением на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции  РФ.

     По  сравнению с предыдущей в действующей Конституции РФ принцип разделения властей реализован более последовательно и полно. Однако обстоятельства ее принятия обусловили ряд особенностей в реализации этого принципа: подчеркнутый приоритет президентской власти, ограничение контрольных полномочий парламента, усложненный механизм отрешения от должности Президента и облегченный механизм роспуска Государственной Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и ее фактическая независимость от парламента и др.

     Продвижение России по пути создания гражданского общества и правового государства приведет, по - видимому, к совершенствованию ряда институтов и положений ныне действующей Конституции, в частности, к укреплению самостоятельности и ответственности Правительства и расширению полномочий палат Федерального Собрания.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации 

     Согласно  Конституции РФ (ст. 94), Федеральное  Собрание является парламентом Российской Федерации.

       Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли еще в XII - XIII веках. Однако история современного парламента как общенационального представительного учреждения, отличного от сословных представительных учреждений времен феодализма, начинается с эпохи буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.

       Парламент и парламентаризм - понятия  взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих важнейших элементов парламентаризма относятся прежде всего разделение властей, представительность и законность.

       Следует особо выделить представительность, поскольку только в условиях  демократического самоопределения  народа парламент приобретает  характер демократически легитимированного  народного собрания, коренным образом  отличающегося и от коллегии  советников феодального сюзерена или органа корпоративного сословного представительства более позднего периода, и от представительных учреждений социалистического государства. Наличие такого рода народного собрания позволяет говорить о парламентской демократии как форме государства, базирующейся на принципе народного суверенитета.

       В Российской Федерации Федеральное  Собрание как парламент республики  пришло на смену "двухступенчатому" механизму высших органов государственной  власти Российской Федерации,  включавшему Съезд народных депутатов и формируемый им Верховный Совет.

       Созданные в годы советской  власти в качестве представительных  органов "нового, социалистического  типа, коренным образом отличающихся  от учреждений буржуазного парламентаризма"  эти государственные органы по мере демократизации российского общества, отражения в Конституции принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и постепенного проведения его в жизнь все более обретали черты парламента. Однако стать подлинным парламентом страны они так и не смогли, во-первых, в силу возлагавшихся на них действовавшей тогда Конституцией полномочий, противоречивших принципу разделения властей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия), и, во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчинения представительных органов страны, совершенно не свойственного парламентским представительным органам.

       В ст. 94 Конституции РФ указывается,  что Федеральное Собрание - представительный  орган Российской Федерации. Тем  самым устанавливается, что формой государства является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

       В ст. 94 Конституции РФ Федеральное  Собрание характеризуется и как  законодательный орган Российской  Федерации. В этой передаче  парламенту законодательной власти  реализуется принцип народного  суверенитета как основы правопорядка.

       Признание Федерального Собрания законодательной властью означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства.

       Будучи законодательным органом,  Федеральное Собрание исполняет  и некоторые довольно ограниченные  контрольные функции за исполнительной  властью. Контроль осуществляется  посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной Думой, а также использования права отказывать в доверии Правительству, которое в этом случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку.

       Согласно ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России.

       До принятия новой Конституции  в Российской Федерации существовал  двухпалатный высший представительный  орган государственной власти - Верховный  Совет. Однако на деле он  функционировал как однопалатный  орган, поскольку большая часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, и весьма серьезную роль играли общие для всего Верховного Совета органы: Председатель Верховного Совета и Президиум Верховного Совета.

       В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией. Она устанавливает в ст. 100, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств.

       Более того, Конституция предусматривает  совершенно различную компетенцию  для каждой из палат, обеспечивая  тем самым систему "сдержек  и противовесов" в деятельности  Федерального Собрания. В этой  системе Совету Федерации отводится роль своего рода тормоза по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации "тирании большинства", завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.

       Следует заметить, что в нашем обществе существует определенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще и к парламенту в частности. Такое недоверие является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции РФ. В обществе имеются силы, которые не прочь отказаться от парламента как важнейшего демократического института или превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею. Однако такие устремления наталкиваются на ряд противодействующих факторов.

       Многие представители политических  кругов страны отдают себе  отчет в том, что полная дискредитация  парламента может сильно подорвать  складывающиеся политико-идеологические устои российской демократии. Если с точки зрения политической значимости парламент сегодня обесценен в глазах значительной части населения страны, то этого нельзя сказать о его идеологической роли. Существен и тот факт, что в демократических странах парламент является своеобразным олицетворением политических традиций, важным показателем национальной политической культуры. В придании определенной политической эффективности парламенту заинтересованы и те политические силы, которые не представлены в правительстве и для которых парламент служит ареной, где они могут отстаивать свои интересы.

       Парламент выступает и как  своего рода уравновешивающая  сила в отношениях конкурирующих  политических сил, как арена  защиты интересов тех из них,  которые в сегодняшней ситуации обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны.

       Вследствие взаимодействия всех  этих факторов развитие российского  парламентаризма идет сложным,  во многом противоречивым  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     3. Российский парламентаризм настоящее и будущее

     Современное конституционное право придает огромное значение вопросам парламентаризма. Важность его как явления конституционной жизни не вызывает сомнений, хотя теория здесь в определенной степени отстает от практики. Парламентаризм - это многоликое, универсальное явление, имеющее особенные черты в различных государствах. На его формирование оказывают влияние многие факторы соотношение социальных сил в обществе, уровень культуры (прежде всего правовой), традиции страны, зарубежный опыт, субъективные факторы и т д. Проявления парламентаризма также различаются в зависимости от формы правления в государстве.

     На  современном этапе развития общества необходимо пересмотреть понятие "парламентаризм". Существует множество определений, в той или иной степени отражающих его сущность. Одни оценивают парламентаризм "как систему организации и функционирования верховной власти, характеризующуюся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента". Данное определение предполагает ведущее положение выборного законодательного органа в системе государственной власти и управления. Другие считают, что парламентаризм - "это система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим органам государственной власти" (формальное верховенство предполагает формирование парламентом правительства и ответственность правительства перед парламентом). Третьи утверждают, что парламентаризм - "это режим обязательной полной солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения".  
Мы определяем парламентаризм как уходящую корнями в средневековье форму представительства народа в виде избираемого собрания, которая обладает определенными правами и полномочиями при принятии решений в рамках конкретной системы власти или государственного строя. Современный парламент - общегосударственный представительный орган, одна из основных функций которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

     В России с принятием в 1993 году новой  Конституции сформировалась смешанная  форма правления, которую можно охарактеризовать как сильную, даже жесткую президентуру; она специфична и своеобразна по своей сути. Для России более подходит концепция рационализированного парламентаризма. Она строится на определенном ограничении власти парламента и на усилении исполнительной власти. Также необходимо помнить, что Россия переживает процесс становления парламентаризма, сопровождающийся рядом проблем.

     Конституцией  определен порядок формирования Совета Федерации, в который входят по должности главы администраций и председатели законодательных собраний субъектов РФ. Практика показала, что им трудно совмещать свою основную деятельность в регионах с работой в Совете Федерации. Это негативно отражается на законодательном процессе. Я считаю, что в Совет Федерации необходимо проводить прямые всеобщие выборы по мажоритарной системе; каждый субъект Федерации должен иметь там, например, от 2 до 5 мест в зависимости от численности населения. Срок полномочий членов Совета Федерации можно установить 6 лет; одна треть состава каждые два года должна заменяться для обеспечения преемственности власти.

     По  моему, необходимо пересмотреть процентный барьер для партий при проведении выборов в Государственную думу по системе пропорционального представительства (в России таким образом формируется половина состава Думы). Списки партий, не набравших определенного минимума голосов (в Германии - 4%, в России - 5%), исключаются из распределения депутатских мандатов. Их голоса пропорционально делятся между партиями, которые преодолели установленный барьер. Последние выборы в Государственную думу показали, что партии, не набравшие 5% голосов, получили 49% голосов. Можно сделать вывод, что мнение 49% избирателей не было учтено в ходе выборов. Этим принижается значимость парламента как представительного органа всего населения страны. Не следует полностью отказываться от установления процентных барьеров - это позволяет сформировать более или менее стабильный состав парламента. Но нужно снизить данный барьер как минимум до 3%. Это чрезвычайно важно для России, в которой партийная система окончательно не сложилась. Подобная мера без сомнения положительно скажется на формировании парламентаризма в нашей стране.

     Чрезвычайно актуален в России вопрос, как соотносятся  полномочия исполнительной и законодательной властей. Например, подсчитано, что президентские полномочия в 4 раза превышают парламентские. По ныне действующей Конституции существует институт двойной ответственности Правительства - перед Президентом и перед парламентом. Само Правительство формируется Президентом, который с согласия Государственной думы назначает Председателя Правительства. Влияние Государственной думы на данную процедуру на этом и заканчивается. Если Дума трижды отклоняет представленные кандидатуры на пост главы Правительства, Президент РФ назначает премьер-министра, распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Президент имеет право отправить в отставку действующее Правительство без согласования с Думой. Государственная дума тоже может принять решение об отставке Правительства; для этого большинство депутатов должно проголосовать за недоверие Правительству. После этого Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной думы. Если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, глава государства объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу. Таким образом, если Государственная дума выражает вотум недоверия Правительству, то это грозит роспуском самой Думы. Парламент России не имеет права выражать недоверие отдельным министрам. Но Президент может отправить в отставку любого члена Правительства. Формируется кабинет министров Председателем Правительства. Из всего этого видно, что ответственность Правительства перед Президентом значительно выше, чем перед парламентом.

     Россия  переживает жесткий социальный и  экономический кризис, для выхода из которого нужна большая концентрация власти в одних руках. Сильная  президентская власть - условие стабильности общества. Но не нужно забывать, что  концентрация власти в одних руках имеет тенденцию к авторитаризму, ставит целое общество в зависимость от конкретной личности.

     Мне кажется, что уже сегодня наше общество нуждается в некотором  перераспределении полномочий между  различными ветвями власти. В частности, необходимо расширить полномочия Государственной думы, а именно закрепить в законодательно (в будущем Законе о Правительстве РФ) право Думы назначать Председателя Правительства, его заместителей, глав важнейших министерств. Также необходимо изъять из Конституции норму, предусматривающую возможность роспуска Государственной думы в случае выражения ею вотума недоверия Правительству. Данные меры позволили бы взаимно уравновесить исполнительную власть.

     Дума  также должна внести лепту в становление  парламентаризма в нашей стране, поднять авторитет закона как акта, обладающего высшей юридической силой. Государственной думе не следует принимать законы, противоречащие Конституции РФ и другим федеральным законам, вмешиваться в компетенцию субъектов РФ. Для решения этой проблемы необходимо, чтобы при разработке законопроектов учитывались мнения различных специалистов. Чувствуется нехватка юристов в составе как Государственной думы, так и Совета Федерации. Может быть, нашим законодателям стоит создать комиссию юристов, которая давала бы заключение о соответствии рассматриваемого законопроекта Конституции и другим федеральным законам.

     В заключение хочется отметить, что  в последние годы Россия сделала  ряд шагов на пути становления  парламентаризма. В 1993 году была принята Конституция. В ней определены контуры законодательного процесса, названы его участники, закреплены за ними различные полномочия, каждый участник наделен правом принимать определенные решения в указанные сроки. В этом должна проявляться стабильность политической системы.

     Однако  точку в рассматриваемом вопросе  ставить пока рано. Стремление избежать двоевластия внутри "исполнительной власти" и наделение Президента правом определять основные направления  внутренней и внешней политики (ч.3 ст.80 Конституции) не выглядит дальновидным шагом при построении правового государства. Забота об исключении в будущем опасной концентрации власти в чьих бы то ни было руках не вышла пока на первый план. Поэтому до сих пор остается вопрос - по какому пути пойдет Россия: по пути авторитаризма или по пути постепенного перехода к республике парламентско-президентского типа, где нет места ни "президентской автократии", ни "парламентской тирании".