Понятие, формы и система экологического контроля

ПЛАН

1. Понятие,  формы и система экологического  контроля 2

2. Государственный,  ведомственный, производственный, муниципальный  экологический контроль 5

3. Общественный  экологический контроль 7

4. Понятие  мониторинга окружающей среды 8

5. Единая  государственная система экологического  мониторинга 10

Задача 1 15

Задача  № 2 16

Список  использованных источников 19

1. Понятие, формы  и система экологического контроля

Система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области  охраны окружающей среды, обеспечение  соблюдения субъектами хозяйственной  и иной деятельности требований, в  том числе нормативов и нормативных  документов, в области охраны окружающей среды, является контролем в области  охраны окружающей среды (экологическим  контролем) (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды"¹).

Экологический контроль может  быть не только государственным. В соответствии с законодательством выделяются следующие виды экологического контроля:

- государственный экологический  контроль;

- производственный экологический  контроль;

- муниципальный экологический  контроль;

 общественный экологический  контроль.

Выделяют также общий  экологический контроль, осуществляемый высшими органами государственной  власти и управления, и специальный - проводимый органами, уполномоченными  в области охраны окружающей среды.

Любой из указанных видов  контроля должен проводиться в целях:

- обеспечения соответствующими  органами, юридическими и физическими  лицами исполнения законодательства  в области охраны окружающей  среды;

- соблюдения требований, в том числе нормативов и  нормативных документов, в области  охраны окружающей среды;

- обеспечения экологической  безопасности.

Для определения объектов хозяйственной и иной деятельности, природных объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, был принят Правительством РФ в рамках постановления от 29 октября 2002 г. N 777 Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральные государственные инспектора в области охраны окружающей среды).

Права, обязанности и ответственность  государственных инспекторов в  области охраны окружающей среды  определены в ст. 66 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Среди  них можно выделить следующие: посещать в целях проверки организации, объекты  хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в  том числе объекты, подлежащие государственной  охране, оборонные объекты, объекты  гражданской обороны, знакомиться  с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных  стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств  контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; приостанавливать хозяйственную и  иную деятельность юридических лиц  и физических лиц при нарушении  ими законодательства в области  охраны окружающей среды; привлекать к  административной ответственности  лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; иные определенные законодательством  полномочия.

Экологический контроль является одним из средств управления охраной  окружающей среды.

Контроль в области  охраны окружающей среды (экологический  контроль) представляет собой систему  мероприятий, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений  законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности установленных требований, в том числе нормативов и нормативных  документов, в области охраны окружающей среды.

Целями проведения контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) являются:

- обеспечение исполнения  законодательства в области охраны  окружающей среды;

- соблюдение требований, в том числе нормативов и  нормативных документов, в области  охраны окружающей среды;

- обеспечение экологической  безопасности.

Надо отметить, что в  комментируемой статье названы лишь основные и наиболее общие цели экологического контроля. Их перечень можно дополнить  следующими: обеспечение своевременного и правильного внесения платежей за природопользование, обеспечение  рационального использования бюджетных  средств, обеспечение законности выдачи разрешительных документов на природопользование.

Мероприятия в рамках экологического контроля осуществляются на основе определенных принципов. Принципы экологического контроля перечислены в ст. 3 настоящего Закона. Наиболее значимыми из них являются:

- независимость контроля  в области охраны окружающей  среды;

- презумпция экологической  опасности планируемой хозяйственной  и иной деятельности;

- обязательность оценки  воздействия на окружающую среду  при принятии решений об осуществлении  хозяйственной и иной деятельности;

- учет природных и социально-экономических  особенностей территорий при  планировании и осуществлении  хозяйственной и иной деятельности;

- допустимость воздействия  хозяйственной и иной деятельности  на природную среду, исходя  из требований в области охраны  окружающей среды;

- обеспечение снижения  негативного воздействия хозяйственной  и иной деятельности на окружающую  среду в соответствии с нормативами  в области охраны окружающей  среды, которого можно достигнуть  на основе использования наилучших  существующих технологий с учетом  экономических и социальных факторов.

2. Государственный,  ведомственный, производственный, муниципальный  экологический контроль

Государственный контроль в  области охраны окружающей среды (государственный  экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственный контроль в  области охраны окружающей среды (государственный  экологический контроль) осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю в соответствии с настоящим  Федеральным законом, другими федеральными законами, определяется Правительством Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации  осуществляют государственный экологический  контроль на объектах хозяйственной  и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением  объектов, указанных в пункте 2 настоящей  статьи.

Основные признаки государственного экологического контроля следующие:

1) осуществляется от имени  государства;

2) осуществляется специально  уполномоченными на то органами  и должностными лицами;

3) носит вне- и надведомственный  характер;

4) представляет собой  одну из функций государственного  экологического управления;

5) сопряжен с применением  в необходимых случаях мер  административного принуждения².

"В условиях ухудшения  окружающей среды и изменения  социально-экономических условий  жизни Российское государство  принимает меры к усилению  государственного экологического  контроля и его правовой базы. В утвержденных Правительством  РФ положениях о специально  уполномоченных государственных  органах в области охраны окружающей  среды, о других министерствах,  государственных комитетах и  ведомствах предусматриваются полномочия, призванные обеспечить постоянный, систематический и всеобщий экологический  контроль"³.

Производственный экологический  контроль согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (ст. 67) осуществляется в целях обеспечения  выполнения в процессе хозяйственной  и иной деятельности мероприятий  по охране окружающей среды, рациональному  использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в  целях соблюдения требований в области  охраны окружающей среды, установленных  законодательством в области  охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной  и иной деятельности обязаны предоставлять  сведения об организации производственного  экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством.

Производственный экологический  контроль, как правило, осуществляется экологической службой юридических  хозяйствующих лиц и субъектов. Данный вид контроля "включает проверку выполнения планов по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих  совершенствование технологий и  улучшение качества продукции, соблюдение экологических правил, стандартов и  нормативов производственной деятельности, строительства природоохранных  объектов, проведения работ по рекультивации  нарушенных земель, устранение иных негативных последствий производственной деятельности"⁴.

Муниципальный контроль в  области охраны окружающей среды (муниципальный  экологический контроль) производится на территории муниципального образования  органами местного самоуправления или  уполномоченными ими органами в  соответствии с законодательством  РФ и в порядке, установленном  нормативными правовыми актами органов  местного самоуправления.

3. Общественный экологический контроль

Общественный контроль в  области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого  на благоприятную окружающую среду  и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль осуществляется общественными и  иными некоммерческими объединениями  в соответствии с их уставами, а  также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного  экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

"По законодательству  РФ общественный экологический  контроль может осуществляться  в различных формах:

 а) общественные слушания  и их специфическая форма - парламентские слушания;

б) референдумы;

в) общественная экологическая  экспертиза;

г) обращения в средства массовой информации;

д) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд"⁵.

4. Понятие мониторинга окружающей среды

Глава Х Закона «Об охране окружающей среды» посвящена государственному экологическому мониторингу, как одной  из основных мер, направленных на обеспечение  экологического благополучия состояния  окружающей среды и предупреждения его нарушений. В ст. 1 указанного Закона содержатся определения мониторинга  окружающей среды (экологического мониторинга) и государственного мониторинга  окружающей среды (государственного экологического мониторинга).

Мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) представляет собой комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния  окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В свою очередь государственный  мониторинг окружающей среды (государственный  экологический мониторинг) определяется как мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов РФ. Исходя из приведенных  выше определений, можно сделать  вывод, что данные понятия соотносятся как часть и целое, и государственный экологический мониторинг представляет собой одну из составляющих экологического мониторинга.

Можно дать следующее определение  государственного экологического мониторинга - это комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния  окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, осуществляемых органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  РФ.

Различают следующие виды мониторинга: федеральный, региональный, локальный, которые осуществляются на основе федеральных, региональных и  местных программ.

К целям осуществления  государственного экологического мониторинга  относится:

- наблюдение за состоянием  окружающей среды, в том числе  за состоянием окружающей среды  в районах расположения источников  антропогенного воздействия и  воздействием этих источников  на окружающую среду;

- оценка и прогноз изменений  состояния окружающей среды под  воздействием природных и антропогенных  факторов;

- обеспечение потребностей  государства, юридических и физических  лиц в достоверной информации  о состоянии окружающей среды  и ее изменениях, необходимой  для предотвращения и (или)  уменьшения неблагоприятных последствий  таких изменений.

Таким образом, помимо экологической  и социальной, государственный экологический  мониторинг выполняет предупредительную  и информационную функции.

При проведении экологического мониторинга решаются следующие  задачи:

- организация и проведение  наблюдения за количественными  и качественными показателями (их  совокупностью), характеризующими состояние окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;

- оценка состояния окружающей  среды, своевременное выявление  и прогноз развития негативных  процессов, влияющих на состояние  окружающей среды, выработка рекомендаций  по предотвращению вредных воздействий  на нее;

- информационное обеспечение  органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц  по вопросам состояния окружающей  среды;

- формирование государственных  информационных ресурсов о состоянии  окружающей среды;

- обеспечение участия  Российской Федерации в международных  системах экологического мониторинга.

5. Единая государственная  система экологического мониторинга

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи, государственный экологический  мониторинг осуществляется на основании  законодательства Российской Федерации  и законодательства субъектов РФ. Например, в Законе Самарской области  от 4 мая 2001 г. N 29-ГД "Об охране окружающей природной среды и природных ресурсов Самарской области" в ст. 18, называемой Система экологического мониторинга предусмотрено, что экологический мониторинг на территории Самарской области осуществляется территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти Самарской области в порядке, определенном федеральным законодательством. В Саратовской области Постановлением Саратовской областной Думы от 16 июля 2003 г. N 14-522 утверждена областная целевая программа "Государственный мониторинг земель Саратовской области".

В соответствии со ст. 5 комментируемого  Закона, к полномочиям органов  государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится установление порядка  осуществления государственного мониторинга  окружающей среды, а также формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и  обеспечение функционирования такой  системы. Полномочия органов государственной  власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в ст. 6 настоящего Закона. К ним относится организация  и осуществление в порядке, установленном  законодательством Российской Федерации, государственного мониторинга окружающей среды, а также формирование и  обеспечение функционирования территориальных  систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территориях субъектов  РФ.

Объектами государственного экологического мониторинга является как окружающая среда в целом, так и ее отдельные составляющие: компоненты природной среды, природные  и природно-антропогенные объекты, антропогенные объекты. Особо выделяется в качестве объекта наблюдения состояние  окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия  и воздействие этих источников на окружающую среду. В соответствии с  Положением об организации и осуществлении  государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), государственный экологический  мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы  озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских  вод и территориального моря Российской Федерации. Например, мониторинг земель осуществляется не только на основании  комментируемого Закона и названного Положения, но и на основании Земельного кодекса Российской Федерации и  Положения об осуществлении государственного мониторинга земель. Приказом МПР РФ была утверждена Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в которой, в качестве одной из организационных основ сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов называется их мониторинг. Все это указывает на комплексный характер государственного экологического мониторинга.

В соответствии с п. 2 ст. 168 Закона Об охране окружающей среды, порядок  организации и осуществления  государственного экологического мониторинга  устанавливается Правительством РФ. В соответствии с Положением об организации  и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), обеспечение  организации и осуществления  экологического мониторинга возложена, в соответствии с законодательством  Российской Федерации и законодательством  субъектов РФ, на специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти: Министерство природных ресурсов РФ, Федеральную службу по гидрометеорологии  и мониторингу окружающей среды, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральное  агентство по рыболовству и другие органы исполнительной власти, которые  действуют в пределах своей компетенции.

Необходимо отметить, что  вышеперечисленные органы взаимодействуют  при осуществлении государственного экологического мониторинга с Министерством  РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - в рамках единой государственной  системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; с Министерством  здравоохранения и социального  развития РФ - в рамках ведения социально-гигиенического мониторинга; с Федеральным космическим  агентством - при предоставлении и  использовании методов и средств  дистанционного зондирования Земли  в интересах обеспечения экологического мониторинга. Определение компетенции того или иного государственного органа зависит от объекта наблюдения. Так, мониторинг земель осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Кроме того, от объекта наблюдения зависит порядок его организации и осуществления. Рассмотрим его на примере мониторинга земель, и мониторинга редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов. Мониторинг земель включает в себя:

- сбор информации о  состоянии земель в Российской  Федерации, ее обработку и хранение;

- непрерывное наблюдение  за использованием земель исходя  из их целевого назначения  и разрешенного использования;

- анализ и оценку качественного  состояния земель с учетом  воздействия природных и антропогенных  факторов.

Получение информации при  осуществлении мониторинга может  производиться с использованием: дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств  малой авиации и других летательных  аппаратов); сети постоянно действующих  полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.; наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных); соответствующих фондов данных.

В 2003 г. в целях совершенствования работы по ведению государственного экологического мониторинга, было принято решение создать на базе федеральных государственных учреждений, осуществляющих деятельность в области анализа состояния компонентов и объектов окружающей среды и измерения параметров воздействия на окружающую среду и входящих в систему МПР России, федеральную сеть лабораторий анализа и мониторинга окружающей среды Министерства природных ресурсов РФ (ФСЛАМ МПР России).

Необходимо отметить, что  действующее законодательство предусматривает  ответственность за нарушение требований при осуществлении работ в  области мониторинга загрязнения  окружающей природной среды (например, административная ответственность  за данные нарушения предусмотрена  ст. 8.40 КоАП РФ).

Что касается международного сотрудничества при осуществлении  экологического мониторинга, то его  можно рассмотреть на примере  Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву, подписанной  в Монтего-Бей 10 декабря 1982 года. Раздел 4 данной Конвенции посвящен мониторингу  и экологическим оценкам. В соответствии со ст. 204 (Мониторинг риска и последствий  загрязнения), государства, действуя совместимым  с правами других государств образом, стремятся, насколько это практически  осуществимо, непосредственно или  через компетентные международные  организации осуществлять с помощью  признанных научных методов наблюдение, измерение, оценку и анализ риска  и последствий загрязнения морской  среды. Это выражается, в частности, в постоянном наблюдении за последствиями  любой деятельности, которую они  разрешают или которую они  осуществляют, с целью определить, может ли такая деятельность привести к загрязнению морской среды. По результатам проведенных мероприятий, государства публикуют доклады, или представляют такие доклады  через подходящие промежутки времени  компетентным международным организациям, которые будут предоставлять  их в распоряжение всех государств.

Задача 1

Три городских комбината  по производству железобетонных изделий  договорились о совместном строительстве  на условиях долевого участия цементного завода и элеватора. Под строительство  был определен участок, и городским комитетом по охране окружающей среды была назначена государственная экологическая экспертиза проекта.

Однако экспертная комиссия отказалась давать заключение по данному  проекту, ссылаясь на то, что документация разработана без учета требований об оценке воздействия на окружающую среду в случае реализации проекта.

Предприятия, выступившие  инициаторами строительства, возражали, ссылаясь на то, что оценка воздействия  данного объекта на окружающую среду  должна содержаться в заключении экспертной комиссии.

Решите дело

Все виды деятельности на опасном  производственном объекте должны реализовываться  после оценки воздействия на окружающую среду по утвержденным проектам, имеющим  положительное заключение экологической  экспертизы (Глава VI. "Оценка воздействия  на окружающую среду и экологическая  экспертиза", ст. 33 Федерального закона "Об охране окружающей среды", и  глава VII "Требования в области  охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов").

В соответствии со ст. 18 Закона об экологической экспертизе заключением  государственной экологической  экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной  экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией  объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным  техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Здесь необходимо учитывать, Основные требования к составу сводных  экспертных заключений (утв. Главгосэкспертизой РФ 2 июня 2003 г.)⁶

В п. 8.7 данных требований установлено, что в заключении указывается  оценка воздействия на окружающую среду:

-существующая  экологическая   обстановка  в  районе   предполагаемого  строительства; 

- оценка воздействия объекта  на  окружающую  среду; 

- прогноз изменений состояния  окружающей среды при  реализации  проектных  решений;

- намечаемые природоохранные  мероприятия.

Таким образом, предприятия, выступившие инициаторами строительства, правомерно возражали, ссылаясь на то, что оценка воздействия данного  объекта на окружающую среду должна содержаться в заключении экспертной комиссии

Задача № 2

По вине главного инженера локомотивного депо Матвеева произошел  срыв срока сдачи в эксплуатацию очистных сооружений. Он же отдал распоряжение сливать в канализационную систему  отработавшие масла и другие загрязняющие вещества, чем был причинен ущерб  на сумму более 30 млн. руб.

Скажите, какую  ответственность должен понести  главный инженер Матвеев? На ком  лежит обязанность возмещения материального  ущерба?

Пунктом 1 постановления  Правительства Российской Федерации  от 31.12.95 N 1310 "О взимании платы  за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации  населенных пунктов"⁷ установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют порядок взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов с предприятий и организаций, отводящих сточные воды и загрязняющие вещества в системы канализации населенных пунктов, предусматривая меры экономического воздействия за ущерб, наносимый системам канализации и окружающей среде, в том числе за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ.

Кроме того, применяются  Правила пользования системами  коммунального водоснабжения и  канализации в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства  Российской Федерации от 12.02.99 N 167.

Правилами регулируются отношения  между абонентами (юридическими лицами, а также предпринимателями без  образования юридического лица) и  организациями водопроводно-канализационного хозяйства в сфере пользования  центральными системами водоснабжения  и (или) канализацией населенных пунктов.

Согласно пункту 61 Правил нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод устанавливаются  абоненту органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства (организация ВКХ) с учетом следующих  условий: соблюдение норм предельно  допустимых сбросов сточных вод  и загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденных для организаций ВКХ природоохранными органами; обеспечение проектных параметров очистки сточных вод на очистных сооружениях коммунальной канализации; техническая и технологическая возможность очистных сооружений коммунальной канализации очищать сточные воды от конкретных загрязняющих веществ; защита сетей и сооружений системы коммунальной канализации.

В случае отсутствия у природопользователя  оформленного в установленном порядке  разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся  масса загрязняющих веществ учитывается  как сверхлимитная. Плата за загрязнение  окружающей природной среды в  таких случаях определяется в  соответствии с пунктом 5 настоящего Порядка.

Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия  осуществляются за счет себестоимости  продукции (работ, услуг), а платежи  за превышение их - за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя.