Понятие, формы проведения и виды налоговых проверок

Введение

Взимание налогов –  древнейшая функция и одно из основных условий существования государства, развития общества на пути к экономическому и социальному развитию. В ряду государственных доходов налогам  и сбором принадлежит важнейшее  место и само существование государства неразрывно связано с ними. За счет налогов в настоящее время формируется до 90% государственных доходов.

Социально-экономические  преобразования в России начала 90-х  гг. повлекли за собой глубокие перемены во всех сферах жизни российского общества. Закономерно в этой связи и изменение налоговой политики государства. Процесс перехода к рынку породил целый комплекс новых для экономики России проблем, связанных с кардинальным изменением характера взаимоотношений между налогоплательщиками и государством. Возникли новые понятия «собираемость налогов», «налоговая преступность» и другие, которых в административно-хозяйственных условиях централизованной экономики просто не существовало. С самого начала введения новой налоговой системы обозначилась проблема массового уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов в связи с тем, что с резким ростом частного сектора в экономике возникло определенное противоречие между интересами государства и общества, с одной стороны, и новыми собственниками, с другой. Противоречие это отражалось почти на неуемном желании новых собственников всякими путями, в том числе и противозаконными, приумножать свои доходы, в том числе и за счет уклонения от уплаты налогов.

Практика показывает, что вопросы – платить или  не платить налоги, и если платить, то в каком объеме, предприниматели решают еще на стадии расчета окупаемости коммерческого проекта. Ответ на такой вопрос должен быть однозначным: платить. Но, к сожалению, человек, уклоняющийся от уплаты налогов, в нашем обществе воспринимается как удачливый бизнесмен, а не как налоговый преступник.

Подобное негативное отношение к налоговой системе  в известной степени объясняется  тем, что она начала формироваться  в России лишь в конце 1991 года и до настоящего момента не стабильна, когда в большинстве зарубежных стран институт налогообложения существует сотни лет. В этих странах налогоплательщики осведомлены о порядке уплаты налогов, куда идут собранные от налогов средства. Лица, уклоняющиеся от уплаты налогов, осуждаются обществом и государством. Поддерживается позитивный имидж налогоплательщика, уплатившего налоги, он пользуется уважением.

Нужно отметить, что пока в массовом сознании добросовестное соблюдение налогового законодательства не начнет ассоциироваться с процветанием и укреплением государства и как следствие – с улучшением жизни каждого гражданина России, будет трудно добиться кардинального изменения в сложившейся ситуации в области налогообложения.

Налоговая система должна быть гармоничной и соответствовать  уровню экономического развития государства. Эффективная экономика страны требует наличие развитой системы государственного налогового контроля, представляющего собой систему организационно правовых форм и методов проверки законности, целесообразности и правильности действий по формированию денежных фондов на всех уровнях государственного управления.

Таким образом, главной задачей налоговых органов является контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других платежей.

Налоговый контроль – это сложный и комплексный процесс, который регулируется нормами не только Налогового кодекса Российской Федерации (далее НК РФ), но и других нормативных правовых актов как в области регулирования налоговых правоотношений, так и в других областях.

Налоговый контроль традиционно  рассматривается как часть финансового контроля, охватывающего сферу образования, распределения и использования денежных фондов.

Финансовый контроль – это контроль законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны и ее регионов.

Возникает проблема разграничения  финансового (бюджетного) и налогового контроля. Налоговый контроль осуществляется в сфере отношений, складывающихся в процессе уплаты налогов и сборов, вплоть до момента зачисления налоговых доходов на счета бюджета. Таким образом, он включает все действия банков по исполнению платежных поручений налогоплательщиков.

Финансовые органы отвечают за подготовку и исполнение бюджета. Финансовый (бюджетный) контроль налоговых  доходов, осуществляемый финансовыми  органами, заключается в учете  поступлений налоговых доходов на основе расчетных документов налогоплательщиков, а также контроле возврата излишне уплаченных сумм.

Налоговые и финансовые органы осуществляют контроль в тех  формах и с применением тех  методов, которые определены законом.

В ходе налогового контроля возникают отношения, являющиеся составной частью налоговых правоотношений.

Налоговые правоотношения – это урегулированные налогово-правовыми нормами общественные отношения, возникающие в связи с выполнением физическими и юридическими лицами своих обязанностей по уплате налогов, а также в связи с осуществлением государством контроля уплаты налоговых платежей.

Основное содержание налоговых правоотношений – одностороннее обязательство налогоплательщика внести в государственный бюджет определенную денежную сумму.

Налоговые правоотношения включают в себя:

- властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов;

- отношения, связанные с осуществлением контроля уплаты налогов (контроля соблюдения налогового законодательства);

- отношения, возникающие в процессе обжалования актов налоговых органов, действия (бездействия) их должностных лиц;

- отношения, возникающие в процессе привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений (ст. 2 НК РФ).

Налоговые правоотношения существенно отличаются от всех других правоотношений в государстве (конституционных, гражданских, административных). В первую очередь это касается состава участников: государство как властный субъект – непременный участник налоговых отношений. Отношения, в которых государство не проявляет властной компетенции, не могут быть отнесены к налоговым.

Участниками налоговых правоотношений являются:

• Организации и физические лица, признаваемые согласно НК РФ налогоплательщиками или плательщиками сборов.
• Организации и физические лица, признаваемые согласно НК РФ налоговыми агентами.
• Федеральная налоговая служба и ее подразделения.
• Федеральная таможенная служба РФ и ее подразделения.
• Государственные органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления, другие уполномоченные ими органы и должностные лица.
• Органы государственных внебюджетных фондов (ВБФ).

В перечне участников отсутствуют банки, хотя они играют роль посредников между налогоплательщиками  и государством, обеспечивают поступление  налогов в бюджет, а также информируют налоговые органы об открываемых счетах налогоплательщика.

Таким образом, налоговый контроль как часть налоговых правоотношений обладает рядом специфических черт.

Государственный властный характер. Он обуславливается спецификой налоговых правоотношений. Налоги – один из атрибутов суверенитета государства, устанавливаются им в одностороннем порядке.

Регламентированность. Налоговый контроль реализуется только в определенных законодательством формах. Односторонний фискальный характер налоговых правоотношений требует прочной правовой основы. Поэтому все виды налогов, права и обязанности объектов контроля устанавливаются только законодательными актами.

Независимость и объективность. Данные принципы относятся к основополагающим принципам финансового и налогового контроля. Субъекты контроля должны обладать законодательной, организационной, финансовой независимостью от тех, кого они проверяют. Объективность означает достоверность, беспристрастность, исключение предвзятости со стороны уполномоченных органов. Выявление фактов правонарушений должно быть результатом тщательно проведенной проверки. Эти факты должны быть подтверждены документами.

Информированность. Налоговый контроль должен быть основан на сборе максимально полной информации о налогоплательщике, умении выбрать для проверки тех из них, которые вызывают наибольшее сомнение в их добросовестности. При этом необходимо в полной мере обеспечить соблюдение законных прав налогоплательщиков (налоговую тайну).

Непрерывность. Данный принцип можно рассматривать, во-первых, с точки зрения необходимости обеспечения бесперебойной работы механизма сбора налогов и, во-вторых, как постоянное совершенствование форм, методов налогового контроля.

Основная цель налогового контроля конкретизируется в следующих задачах:

- обеспечение правильности исчисления, своевременного и полного внесения налогов и сборов в бюджет;

- обеспечение неотвратимости наказания нарушителей налогового законодательства;

- предупреждение нарушений налогового законодательства;

- возмещение ущерба, причиненного государству в результате нарушения налогового законодательства.

Чтобы раскрыть содержание налогового контроля, необходимо определить его субъект, объект, предмет направления  налогового контроля.

Субъектами  налогового контроля являются специализированные государственные органы, которым в соответствии с налоговым законодательством предоставлены полномочия в сфере налогового контроля в отношении организаций и физических лиц (налоговые и таможенные органы).

Объект налогового контроля большинством специалистов рассматривается в широком плане, по аналогии с финансовым контролем, как разновидность денежных отношений публичного характера, возникающих в процессе взимания налогов и привлечения виновных к ответственности. По мнению других ученых, объект налогового контроля можно определить как действие (бездействие) налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков сборов и иных лиц по уплате налогов и сборов и использованию иных обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством. При этом объект конкретных мероприятий налогового контроля определяется характером контрольных действий. Так, объектом налоговой проверки является действие (бездействие) проверяемого лица по учету объектов налогообложения, правомерности использования налоговых льгот, соблюдению порядка уплаты налогов и сборов.

Предмет налогового контроля определяется в соответствии с трактовкой объекта контроля. В первом случае это правильность, своевременность и полнота выполнения налогоплательщиками своих обязанностей по отношению к государству.

Во втором случае предметом  является тот материальный носитель, который подвергается проверке в  ходе контрольных действий.

Направления налогового контроля – относительно обособленные сферы контрольной деятельности, охватывающие однородные по своему содержанию действия налогоплательщиков и иных лиц по исполнению возложенных на них обязанностей. С определенной степенью условности можно выделить следующие направления налогового контроля:

- контроль правильности исчисления, полноты уплаты налогов и сборов;

- контроль законности применения налоговых льгот;

- контроль правомерности возмещения косвенных налогов из бюджета;

- контроль соблюдения специальных налоговых режимов;

- контроль постановки на налоговый учет и исполнения связанных с этим обязанностей;

- контроль правильности ведения бухгалтерского (налогового) учета, своевременности представления налоговых деклараций и достоверности содержащихся в них сведений;

- контроль своевременности уплаты налогов;

- контроль исполнения налоговыми агентами обязанностей по исчислению, удержанию и перечислению налогов в соответствующий бюджет;

- проверка соблюдения банками обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством;

- контроль полноты учета денежной выручки;

- проверка правильности применения ККТ;

- предупреждение и пресечение нарушений налогового законодательства;

- выявление проблемных категорий налогоплательщиков;

- выявление резервов увеличения налоговых поступлений;

- анализ финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика в части формирования налогооблагаемой базы по различным видам налогов.

- контроль за крупнейшими налогоплательщиками и др.

В целях защиты своих публичных интересов в налоговых отношениях государство вырабатывает специальный механизм взаимодействия с каждым конкретным налогоплательщиком, который обеспечил бы надлежащее исполнение ими своих обязанностей. Для этого государство создает специальный орган и наделяет его властными полномочиями по отношению к обязанным лицам. Путем законодательного регулирования взаимоотношений уполномоченных органов и налогоплательщиков обеспечивается определенный баланс государственных и частных интересов.

Контрольная деятельность в сфере налогообложения приобрела  юридическую значимость и нашла  отражение в налоговом законодательстве. В НК РФ впервые закреплены инструментарий, формы налогового контроля, понятие и содержание налоговых проверок, их особенности применительно к различным задачам налогообложения.

В 1990 г. в РФ была образована Главная государственная налоговая  инспекция в составе Минфина СССР, а в 1991г. – Государственная налоговая служба – независимый от Минфина СССР орган исполнительной власти федерального уровня. В 1998 г. налоговая служба в РФ получила статус министерства.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 МНС РФ преобразовано в Федеральную налоговую службу (ФНС России). Законом № 58-ФЗ внесены изменения в ряд законодательных актов, в том числе – в Закон о налоговых органах в РФ, НК РФ.

В настоящее время  налоговый контроль осуществляют федеральный  орган исполнительной власти, уполномоченный в области налогов и сборов (ФНС), и ее территориальные органы, а также Федеральная таможенная служба (ФТС).

Федеральная таможенная служба является структурным подразделением Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ РФ). Функции таможенных органов закреплены в ст. 403 ТК РФ. Таможенные органы обладают контрольными полномочиями в сфере налогообложения в случаях, предусмотренных ст. 34 НК РФ, ст. 408 ТК РФ, и только в отношении конкретных налогов, уплаченных при пересечении таможенной границы РФ.

Полномочия ФНС как  правопреемника МНС закреплены в  Постановлении правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения  о Федеральной налоговой службе».

Федеральная налоговая  служба находится в ведении Минфина  России и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и другими организациями.

По утверждению Минфина  России, затянувшаяся налоговая реформа  близится к завершению. Одним из существенных шагов на пути реформирования налоговой системы стал Федеральный закон от 27.07.2006 № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и вторую Налогового Кодекса Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» (далее – Закон № 137-ФЗ), который вступил в действие с 1 января 2007 года и установил новые правила проведения камеральных и выездных налоговых проверок и порядок обжалования их результатов.

I. Понятие, формы и методы налогового контроля

Налоговый контроль представляет собой систему организационно-правовых форм и методов проверки законности, целесообразности и правильности действий по формированию денежных фондов на всех уровнях государственного управления.

В широком смысле налоговый  контроль охватывает все сферы деятельности уполномоченных органов, включая осуществление налогового учета, налоговых проверок и т.д., а также все сферы деятельности контролируемых субъектов, связанные с уплатой налогов и сборов: учет объектов налогообложения, соблюдение сроков уплаты налогов и сборов, правильность исчисления сумм налогов и сборов, порядок представления налоговой отчетности и т.д. В узком смысле под налоговым контролем понимается проведение налоговых проверок.

Налоговый контроль является необходимым условием функционирования налоговой системы. При отсутствии или низкой эффективности налогового контроля трудно рассчитывать на то, что налогоплательщики будут своевременно и в полном объеме уплачивать налоги и сборы. Осуществление налогового контроля производится с помощью различных форм и методов.

В условиях полной экономической  самостоятельности хозяйствующих  субъектов формы и методы налогового контроля приобрели юридическую значимость и отражены в налоговом законодательстве.

Формы налогового контроля зависит от специфики налоговых норм. Форма налогового контроля – это регламентированный нормами налогового законодательства способ организации, осуществления и формального закрепления результатов мероприятий налогового контроля. В соответствии со ст. 82 НК РФ налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством:

• налоговой проверки;
• получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков сборов;
• проверка данных учета и отчетности;
• осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода;
• другие формы, предусмотренные НК РФ.

С одной стороны, НК РФ предусматривает «открытый» перечень форм налогового контроля: наряду с  перечисленными там формами допускается  использование других. С другой – в качестве самостоятельных форм налогового контроля можно использовать лишь те, которые установлены законом (ст. 1 НК РФ). Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов только в формах, предусмотренных Кодексом, согласно ст. 86 и п. 1 ст. 82 НК РФ.

Применение каких-либо иных форм налогового контроля может  привести к нарушению прав налогоплательщика  и к признанию действий соответствующих  органов незаконными, а также  к отмене соответствующих положений  нормативных актов. Об этом свидетельствуют материалы судебных разбирательств.

Контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов, предусмотренных законодательством  о налогах и сборах, начинается прежде всего с постановки на учет налогоплательщиков в налоговые  органы.

В целях проведения налогового контроля налогоплательщики подлежат постановке на учет в налоговых органах, соответственно, по месту нахождения организации, ее филиалов и представительств, по месту жительства физического лица, а также по месту нахождения принадлежащего налогоплательщикам недвижимого имущества и транспортных средств, подлежащих налогообложению.

В соответствии с п. 2 ст. 83 НК РФ, постановка на учет в налоговом органе в качестве налогоплательщика организаций и индивидуальных предпринимателей осуществляется независимо от наличия обстоятельств, с которыми Налоговый кодекс РФ связывает возникновение обязанности по уплате того или иного налога.

Каждому налогоплательщику  присваивается идентификационный номер налогоплательщика, единый по всем видам налогов и сборов, в том числе подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, и на всей территории Российской Федерации. Налоговый орган указывает идентификационный номер налогоплательщика во всех направляемых ему уведомлениях. Каждый налогоплательщик указывает свой идентификационный номер в подаваемых в налоговый орган декларациях, отчетах, заявлениях или иных документах, а также в других случаях, предусмотренных законодательством.

1.1. Налоговая проверка

Основной формой налогового контроля является налоговая проверка. Это процессуальное действие налоговых органов по контролю правильности исчисления, своевременности уплаты налогов, осуществляемое путем сопоставления фактических данных с данными, отраженными в документах налогоплательщика (бухгалтерского и налогового учета).

Цель налоговой  проверки – контроль соблюдения налогового законодательства. Объектом налоговой проверки является совокупная деятельность налогоплательщика – как финансово-хозяйственная, так и непосредственно связанная с исчислением и уплатой налогов. В более узком смысле этого слова, объектом являются:

• денежные документы;
• бухгалтерские книги, отчеты, декларации;
• планы, сметы, приказы;
• договоры, контракты;
• первичные документы на приходование и отпуск продукции со складов;
• товарно-транспортные накладные;
• банковские выписки по движению средств на расчетном счете;
• платежные требования и платежные поручения;
• пропуска на вывоз продукции с территории предприятия;
• акции, облигации, иные ценные бумаги;
• иные документы, связанные с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей.

Налоговые органы проводят налоговые проверки налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых  агентов. Налоговой проверкой могут  быть охвачены только три календарных  года деятельности налогоплательщика, плательщика сбора и налогового агента, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки.

Согласно ст. 87 НК РФ налоговые  органы проводят следующие виды налоговых проверок:

• камеральные налоговые проверки;
• выездные налоговые проверки.
1. Камеральная налоговая проверка

В соответствии со ст. 88 НК РФ камеральная налоговая проверка – это проверка, проводящаяся по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа.

Она проводится уполномоченными должностными лицами налогового органа в соответствии с их служебными обязанностями без какого-либо специального решения руководителя налогового органа.

Согласно Федеральному закону от 27.07.2006 № 137-ФЗ правила проведения камеральных налоговых проверок подверглись детализации и в  значительной мере приблизились к правилам проведения выездных налоговых проверок.

Камеральная налоговая  проверка является приоритетной и практически  всеобъемлющей формой налогового контроля, зачастую не уступающей по степени  эффективности выездным проверкам.

Целью камеральной  налоговой проверки является контроль соблюдения налогоплательщиками законодательных и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, в том числе:

• выявление и предотвращение налоговых правонарушений;
• взыскание сумм неуплаченных (не полностью уплаченных) налогов и соответствующих пени;
• возбуждение при наличии оснований процедуры взыскания в установленном порядке налоговых санкций;
• подготовка необходимой информации для обеспечения рационального отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок.

Камеральная налоговая проверка включает:

• проверку полноты представления налогоплательщиком, документов налоговой отчетности;
• визуальную проверку правильности оформления документов налоговой отчетности (полноты заполнения всех необходимых реквизитов, ясности их заполнения и др.) и своевременности представления налоговых деклараций;
• проверку правильности арифметического подсчета итоговых сумм налогов и сборов, подлежащих уплате в бюджет;
• проверку обоснованности примененных налогоплательщиком ставок налога, правомерности использования льгот по налогу;
• проверку правильности исчисления налогооблагаемой базы посредством камерального анализа.

Срок проведения камеральной налоговой проверки – 3 месяца. Этот срок отсчитывается со дня представления налогоплательщиком декларации и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога. Следует отметить, что в соответствии с новой редакцией НК РФ сроки проведения камеральных проверок, как правило, сократятся: из ст. 88 НК РФ исключено положение о том, что месяцем признается именно календарный месяц, а камеральные налоговые проверки ограничиваются тремя месяцами со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации (расчета) и документов, которые в соответствии с НК РФ должны прилагаться к налоговой декларации (расчету), если законодательством о налогах и сборах не предусмотрены иные сроки.

Согласно новой редакции ст. 88 НК РФ при проведении камеральной  налоговой проверки налоговый орган  имеет право:

• требовать представления пояснений;
• требовать внесения исправлений;
• истребовать необходимые документы, оговоренные в Федеральном Законе (далее ФЗ) № 137.

Основаниями требования для представления пояснений либо внесения исправлений являются:

• ошибки в налоговой декларации (расчете);
• противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах;
• несоответствие сведений, представленных налогоплательщиком, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у налогового органа, и полученным им в ходе налогового контроля.

Налогоплательщик, представляющий в налоговый орган пояснения относительно выявленных ошибок в налоговой декларации (расчете) и (или) противоречий между сведениями, содержащимися в представленных документах, вправе дополнительно представить в налоговый орган документы, подтверждающие достоверность данных, внесенных в налоговую декларацию (расчет). К таким документам относятся, в частности, выписки из регистров налогового и (или) бухгалтерского учета.

Упущением законодателя следует признать невозможность представления налогоплательщиком документов в случае, если пояснения  даются им при выявлении несоответствия сведений, представленных налогоплательщиком, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у налогового органа, и полученным им в ходе налогового контроля.

Необходимо особо подчеркнуть, что представленные налогоплательщиком пояснения и документы должны быть рассмотрены лицом, проводящим камеральную налоговую проверку. Таким образом, в новой редакции НК РФ закреплена должностная обязанность лица, проводящего камеральную налоговую проверку, рассматривать доводы налогоплательщика и представленные им документы. При этом в случае выявления нарушения законодательства о налогах и сборах такое рассмотрение допустимо только до момента составления акта проверки.