Понятие государственного управления

Кафедра «Гражданское право и процесс» 
 
 
 
 

рЕФЕРАТ

По дисциплине: «Административное право»

     ТЕМА: «Понятие государственного управления» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Владимир 2011 
 

Содержание 
 

Введение.................................................................................................................. 3

Глава 1. Понятие государственного управления……………………..…………5

Глава 2. Субъект и объект государственного управления……….. ………….12

Глава 3. Государственное управление как система……………...................... 17

Заключение ............................................................................................................23

Библиографический список……......................................................................... 25 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение. 

    Административное  право представляет собой одну из сложнейших и наиболее масштабных отраслей российского права. Это обусловлено  специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его  нормами. Административное право, будучи неотъемлемой частью системы российского права, соотносится с ней как часть и целое и тесно связано с другими отраслями российского права, такими как конституционное, гражданское, трудовое, финансовое, уголовное и др.

    Государственное управление – это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

    Государственное управление – разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

    Субъекты  целенаправленных, организующих и регулирующих воздействие – государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы  - приказы государственному управлению – своего рода «нервной системе» общественного организма. Государственное управление опирается на властные полномочия и предоставляет собой реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики).

    Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) -  решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, не отдельных граждан и социальных групп.

    Комплекс  методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью  сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеют  правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

    В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1. Понятие государственного управления.

    Анализ  государственного управления состоит  в признании его как  объективно необходимой функции государства, как рациональной деятельности, не исключающий свободу, а являющийся общественно-политической формой его выражения и осознанной реализации его общественной необходимости. Конституционные права, свободы и обязанности граждан для своей реализации нуждаются обычно в административно-правовом механизме, участии органов исполнительной власти, всей системы органов государственного управления. Именно поэтому еще совсем недавно реализация прав и свобод гражданина целиком зависела от административного усмотрения огромной армии чиновников государственного аппарата. Человек "терялся" перед стеной ведомственных актов, жестко регулировавших его поведение в разных сферах - хозяйственной, социальной, военной, коммунальной, жилищной и др.

    Права и свободы человека признаны высшей ценностью, и их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства.¹ Корреспондирующая ст. 2 Конституции РФ ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, в том числе и в сфере государственного управления.

    Государственное управление становится правомерным  и подзаконным по мере того, как  законодательная функция (задача издания  законов) различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).

    Государственное управление представляет собой чрезвычайно  сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия  таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления. Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание — целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Три обязательных свойства государственного управления²:

   1) управленческое воздействие опирается  на силу государственной власти;

   2) распространенность государственного  управления на все общество (его  всеобщность);

   3) системность.

    Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно — это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

      Теория  административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения.

1.  Государственное  управление в широком понимании  — это регулирующая деятельность  государства в целом (деятельность  представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность   государства   по   организующему   воздействию   со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование,   планирование,  финансирование  и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

2.  Государственное  управление в узком понимании  — это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных  органов государственной власти  на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

Государственное управление в узком смысле — это  практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются  в управленческих отношениях:

- государственная управленческая деятельность — это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

- область  государственного управления — это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);

- отрасль  государственного управления —  это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

сфера государственного управления — это  комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

орган государственного управления (исполнительной власти) — это субъект исполнительной власти, который непосредственно  осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в  качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера:

 а)  суды общей юрисдикции при  рассмотрении дел об административных  правонарушениях;

б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ;

в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также  выполнять важные государственно-управленческие функции.

Таким образом, с позиций юридической науки государственное управление рассматривается как один из видов государственной деятельности, направленный на исполнение, претворение в жизнь соответствующими государственными органами законов и иных нормативных правовых актов.

Так, можно выделить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории.

1. Государственное  управление как вид государственной  деятельности имеет самостоятельные  цели. Они заключаются в повседневном  исполнении, т.е. в проведении  в жизнь требований законов и подзаконных актов. Это означает, что государственное управление практически выражается в осуществлении исполнительной по своему характеру деятельности.

По целям  государственное управление отлично  от всех других видов государственной деятельности. Так, основное назначение законодательной деятельности состоит в решении принципиальных и наиболее общих вопросов руководства хозяйственным и культурно-политическим строительством. Основное назначение судебной деятельности состоит в осуществлении в специфических процессуальных формах задач правосудия.

Таким образом, сущностью государственного управления, отличающей его от других указанных видов государственной  деятельности, является то, что оно  заключается в исполнении законов  и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.

1. Государственное  управление носит непосредственно  деятельностный характер, т.е. в  процессе его осуществления реализуются  функции государства в различных  сферах: политических, хозяйственных,  социальных и др.

2. Содержание  государственного управления заключается  в осуществлении его субъектами  нормативно определенных задач  и функций путем использования  государственно-властных полномочий, которыми субъекты государственного  управления наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий осуществляется в административном, т.е. во внесудебном порядке. Следовательно, государственное управление носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

3. Субъектами, осуществляющими государственное  управление, являются Президент  Российской Федерации, Правительство  Российской Федерации и органы исполнительной власти, ряд других государственных органов, в частности органы военного управления, а также администрация государственных предприятий, учреждений и организаций, имеющая определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.

4. Государственное  управление является видом государственной  деятельности, в рамках которого  реализуется исполнительная власть. Все субъекты исполнительной власти являются органами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента Российской Федерации, а также определенные государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти, например исполнительные органы местного самоуправления, осуществляющие публичную деятельность.

5. Законодательством  Российской Федерации предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего право-установление и правоприменение.

С учетом изложенного государственное управление как государственно-правовая категория  представляет собой одну из форм государственной деятельности, направленную на исполнение, претворение в жизнь положений законов и иных нормативных правовых актов, осуществляемую Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и иными органами исполнительной власти и другими субъектами государственного управления, сущность которой состоит в осуществлении ими нормативно определенных функций путем использования принадлежащих им государственно-властных публичных полномочий.

Понятие государственного управления, выработанное юридической наукой как организационно-правовой формы осуществления исполнительной власти, вида государственной деятельности, направленного на исполнение законов и иных нормативных правовых актов, отличается по своей сущности от понятия "управление", используемого в кибернетике, теории управления, политологии, экономике и ряде других наук. 

Глава 2. Субъект и объект государственного управления. 

Субъект государственного управления – это органы государственной власти наделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственной деятельности государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и закона, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления – общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений политических программ, реализуемые государственными институтами. Субъектами государственного управления – институты политического руководства и политического управления, различающиеся по многим основаниям:

1. по  видам государственной власти. Это  субъекты исполнительной, законодательной  и судебной власти. Каждый из  них выполняет определенную функцию в системе управления.  Разработка и принятие представительными органами законов – одна из основных функций в системе государственного управления. Закон – инструмент государственной власти и формальный регулятор общественной деятельности и взаимоотношений членов общества между собой и государством. Действенность законов – в их исполнении. Субъект исполнительной власти сочетает властную функцию с управленческим действием. Например, правительство призвано исполнять законы, а также осуществлять планирование конкретных, общественно значимых видов деятельности, решений, организацию их выполнения и контроль. Наряду с властными структурами в него входит совокупность общегосударственных органов политического руководства и административного управления хозяйственной деятельностью, народным образованием, наукой, здравоохранением, культурой и д.р. Субъект судебной власти осуществляет функцию правосудия посредством судопроизводства, которое является неотъемлемым элементов управленческого процесса.

2. по уровням организации власти и управления – это центральные, региональные и местные органы власти и управления, взаимоотношения между которыми определяются установленным разделением сфер деятельности (объектов управления) и полномочий, т.е. прав и обязанностей государственных органов в отношении осуществления тех или иных властных и управленческих действий.

3. по сферам деятельности – это субъекты трех отмеченных уровней, осуществляющие управление политическими отношениями, экономической, социальной сферой, культурной жизнью, средствами массовой информации, международными делами и т.д.

4.    по характеру, целям и средствами воздействия на управляемых: политической руководство, административно-государственное, экономическое и др. виды управления.

5. по  характеру институционализации: формально институционализированные  государственные органы и действующие под их эгидой общественные институты, легитимность которых закрепляется практическим опытом, традицией, идеологическим фактором и общественным мнением. К числу таких относится: партийные фракции в коллективных органов власти, организуемые при органах законодательной и исполнительной власти, консультационные и экспертные организации и др.

6. по составу: субъекты коллективные (например органы законодательной власти) и индивидуальные (руководящие лица).

    Деятельность  субъектов государственного управления характеризуется рядом формальных признаков: а) регламентируется законом, осуществляется официально разрешенными методами; б) в рамках компетенции (права на определенный вид деятельности); в) является специализированной, соответствующий характеру выполняемых функций; г) субъекты ответственны перед государством суверены, независимы от давления каких-либо сил.

    Субъект государственного управления становится таковым, когда обретает совокупность качеств, соответствующих его определению. Их можно объединить в следующие группы:  развитое политическое и правовое сознание и самосознание; знании теории и практики государственного управления и современного менеджмента; организационная способность: социальная активность и управленческий государственный опыт. В совокупности все перечисленные качества являются профессиональными.

    Для субъекта государственного управления основополагающее значение имеет осознание  национально-государственных интересов и целей, определяющих направленность и содержание управленческого процесса, а также возможных политических и иных его последствий для общества. Чтобы  деятельность была рациональной, она должна быть обеспечена в правовом плане, установлены законом.  Эффективный субъект государственного управления – это лидер, коллективный и индивидуальный, способ влиять на управляемых не столько силой власти, сколько своим авторитетом и активностью, общественной важностью и притягательностью целей и задач, решаемых данных государственным органом.

     Комплекс  свойств управляемых объектов, особенно таких, как самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем развитее управляемые объекты, чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть мягче и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.

    Управляемая общественная жизнедеятельность (совокупность управляемых объектов) образует сложную систему, состоящую из разных людей, занятых в производственных, социальных, духовных и других процессах. В центре ее и исходной точкой отсчета всегда является человек. Поэтому управляющие воздействия, осуществляемые каким бы то ни было государственным органом, должны непременно доходить до человека и вызывать необходимый отклик в его сознании, поведении и деятельности.

     Выделение управляемых объектов, раскрытие их свойств и структуры создает для теории и практики государственного управления очень важные посылки. С одной стороны, они свидетельствуют о том, что управляемые объекты инициируются, поддерживаются и преобразуются самостоятельной деятельностью людей, занятых в них, и эта деятельность имеет объективные основания и закономерности. А с другой — что управляемые объекты не всегда способны к рациональному самоопределению и саморегулированию своих внешних взаимосвязей и в них имманентно содержится объективная потребность и интерес в государственном управлении. Там, где нет потребности и интереса в государственном управлении, нет, конечно, и управляемых объектов для государственного управления. Когда же такие потребности и интересы в различных видах общественных отношений, деятельности и социальных ролей наличествуют, государство обязано на них откликаться, вырабатывать и практически реализовывать адекватные им управленческие решения и действия. Этому как раз и служит социальный механизм формирования и реализации государственного управления, который надо не только четко представлять, но и активно использовать в управленческой практике.

    Важным  моментом в объективизации управленческих решений и действий государственных  органов выступают конкретные управляемые объекты, подлежащие со стороны первых управляющим воздействиям. Надо знать все, что связано с управляемыми явлениями, процессами и отношениями, с сознанием, поведением и деятельностью людей, занятых производством материальных, социальных и духовных продуктов и услуг. Ведь каждый управляемый объект (общественные отношения, виды деятельности, социальные роли, коллективы и отдельные лица и т.д.) представляет собой определенную социально-производственную систему, использующую в своих целях множество ресурсов и формирующую при этом сложнейшее разнообразие взаимосвязей.

     Таким образом, существуют как бы сужающиеся концентрические круги объективных условий и факторов, явлений, положений и процессов, закономерностей и форм, на базе которых, исходя из которых и с использованием которых можно и нужно формировать и реализовывать государственное управление — систему его элементов и взаимосвязей. Чем больше в государственном управлении учитывается объективное во всем его многообразии, тем больше шансов превращать его в рациональное и эффективное.