Понятие и источники права внешних сношений

Понятие и источники права внешних  сношений

Право внешних сношений представляет собой отрасль международного права, которая состоит из принципов  и норм, регулирующих отношения между  государствами, а также между  государствами и другими субъектами международного права по поводу осуществления  дипломатической деятельности.

Представляется целесообразным дать определение понятию "дипломатическая  деятельность государства". В литературе под подобного рода деятельностью понимают официальную деятельность государства, его органов и должностных лиц по защите прав и интересов данного государства, прав и законных интересов его физических и юридических лиц, поддержанию режима международного правопорядка и законности.

Основными источниками права  внешних сношений являются Венская  конвенция о дипломатических  сношениях 1961 г., Венская конвенция  о консульских сношениях 1963 г., Венская  конвенция о представительстве  государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., другие международные документы  как универсального, так и локального характера.

Что касается внешних сношений РФ, то среди правовых актов РФ, регулирующих вопросы дипломатических и консульских  сношений с иностранными государствами, следует выделить Конституцию РФ, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. "О международных договорах  Российской Федерации". Дипломатическая  деятельность государств реализуется  через систему органов внешних  сношений. Различают внутригосударственные  и зарубежные органы внешних сношений.

К внутригосударственным  органам внешних сношений относятся: глава государства, парламент, правительство, министерство иностранных дел, другие ведомства и службы, в функции  которых входит осуществление внешних  сношений по отдельным вопросам.

Статья 86 Конституции РФ устанавливает  следующие полномочия Президента:

1) осуществление руководства  внешней политикой Российской  Федерации;

2) ведение переговоров  и подписание международных договоров  Российской Федерации; подписание  ратификационных грамот;

3) принятие верительных  и отзывных грамот аккредитуемых  при нем дипломатических представителей.

Статья 114 Конституции РФ определяет компетенцию в области  внешних сношений Правительства: осуществление  мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, а  также реализация внешней политики Российской Федерации. Более подробно его компетенция закреплена в  Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве  Российской Федерации" (с изм. и  доп. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г.).

Федеральный конституционный  закон "О Правительстве Российской Федерации" устанавливает следующие  общие полномочия Правительства  Российской Федерации (ст. 13):

1) организация реализации  внутренней и внешней политики  Российской Федерации; осуществление  регулирования в социально-экономической  сфере;

2) обеспечение единства  системы исполнительной власти  в Российской Федерации, направление  и контроль за деятельностью ее органов;

3) формирование федеральных  целевых программ и обеспечение  их реализации;

4) реализация предоставленного  ему права законодательной инициативы.

Полномочия Правительства  РФ в сфере внешней политики и  международных отношений закреплены в ст. 21 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации":

1) осуществление мер по  обеспечению реализации внешней  политики Российской Федерации;

2) обеспечение представительства  Российской Федерации в иностранных  государствах и международных  организациях;

3) в пределах своих полномочий  заключение международных договоров  Российской Федерации, обеспечение  выполнения обязательств Российской  Федерации по международным договорам,  а также наблюдение за выполнением  другими участниками указанных  договоров их обязательств;

4) отстаивание геополитических  интересов Российской Федерации,  защита граждан Российской Федерации  за пределами ее территории;

5) осуществление регулирования  и государственного контроля  в сфере внешнеэкономической  деятельности, в сфере международного  научно-технического и культурного  сотрудничества.

Таким образом, компетенции  Президента РФ и Правительства РФ в области внешних сношений определены достаточно широко и подробно.

Согласно Положению о  Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 (с изм. от 19 октября 2005 г.), МИД России осуществляет следующие  полномочия:

1) разрабатывает и представляет  в установленном порядке Президенту  РФ и в Правительство РФ  предложения по вопросам отношений  Российской Федерации с иностранными  государствами и международными  организациями на основе анализа  информации по всему комплексу  двусторонних, многосторонних отношений  и международных проблем;

2) вносит Президенту РФ  и в Правительство РФ проекты  федеральных конституционных законов,  федеральных законов, актов Президента  РФ и Правительства РФ, проекты  других документов, по которым  требуется решение Президента  РФ или Правительства РФ, по  вопросам, входящим в компетенцию  МИДа России, а также проект  плана работы МИДа России и  прогнозные показатели его деятельности;

3) на основании и во  исполнение Конституции РФ, федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, актов Президента РФ  и Правительства РФ самостоятельно  принимает нормативные правовые  акты по вопросам, относящимся  к установленной сфере его  деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых  в соответствии с Конституцией  РФ, федеральными конституционными  законами, федеральными законами, актами  Президента РФ и Правительства РФ осуществляется только федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

4) реализует дипломатическими  и международно-правовыми средствами  усилия Российской Федерации  по обеспечению международного  мира, глобальной и региональной  безопасности, в том числе с  учетом ее ответственности как  постоянного члена Совета Безопасности  Организации Объединенных Наций,  участника общеевропейского процесса  и других региональных механизмов;

5) обеспечивает участие  Российской Федерации в деятельности  Организации Объединенных Наций,  Содружества Независимых Государств, органов Союзного государства,  международных организаций, в  работе международных конференций,  форумов, содействует повышению  роли Российской Федерации как  члена мирового сообщества в  решении глобальных и региональных  международных проблем;

6) участвует в разработке  и реализации государственной  политики в области обеспечения  прав и свобод граждан Российской  Федерации, обороны и безопасности  государства, расширения торгово-экономических  и финансовых связей, научно-технического, культурного и иного обмена  Российской Федерации с иностранными  государствами и международными  организациями, связей с соотечественниками, проживающими за рубежом;

7) осуществляет дипломатическими  и международно-правовыми средствами  поддержку российских участников  внешнеэкономической деятельности, защиту их законных интересов  за рубежом;

8) участвует в работе  правительственных и межведомственных  координационных и совещательных  органов по вопросам, входящим  в компетенцию МИДа России;

9) ведет переговоры с  иностранными государствами и  международными организациями;

10) содействует осуществлению  межпарламентских и других внешних  связей Федерального Собрания  РФ;

11) содействует развитию  международных связей субъектов  РФ и осуществляет их координацию,  а также осуществляет иные  полномочия.

Помимо вышеназванных  к органам внешних сношений Российской Федерации относятся: Государственный  таможенный комитет РФ, Федеральная  пограничная служба и др.

Зарубежными органами внешних  сношений являются дипломатические  и консульские представительства, торговые представительства, представительства  государств при международных организациях, делегации на международных совещаниях и конференциях, специальные миссии. 

Среди различных органов  государства особое место занимают органы внешних сношений. Они действуют  не только на территории данного государства, но и за его пределами. Главная  их задача - установление и поддержание  официальных отношений между  государствами и иными субъектами международного права, осуществление  дипломатическими средствами внешнеполитического  курса страны.

Органы внешних сношений государства - это действующие на его территории и за ее пределами  органы, представляющие страну в ее официальных отношениях с другими  государствами и иными субъектами международного права.

Государственные органы внешних  сношений по месту их нахождения и  деятельности можно разделить на две группы - внутригосударственные (центральные) и зарубежные.

В свою очередь, внутригосударственные  органы внешних сношений делятся  на конституционные и специализированные. Образование первых предусматривается конституцией государства, которая определяет объем их полномочий. Создание вторых зависит от законодательства, практики и наличия соответствующих международных договоров, на основании которых государство осуществляет внешние сношения в какой-либо специальной области.

Конституционными органами внешних сношений являются парламент, глава государства, правительство  и его глава.

Парламент как общенациональный представительный орган власти решает обычно вопросы войны и мира, территориальных  изменений, ратификации международных  договоров, определяет расходы на внешнеполитические мероприятия. В ряде стран правительство  подотчетно парламенту в области  внешней политики.

В Российской Федерации парламент - Федеральное Собрание - решает вопросы  войны и мира, статуса и защиты государственной границы, ратифицирует и денонсирует международные  договоры России. Причем принятые Государственной  Думой федеральные законы по этим вопросам подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106 Конституции).

Глава государства осуществляет высшее представительство страны в  ее международных отношениях. Он официально назначает на должность и освобождает  от нее глав дипломатических представительств в других государствах и при международных организациях, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем послов и посланников других стран. Глава государства, равно как глава правительства и глава внешнеполитического ведомства, представляет свою страну по всем вопросам внешних сношений ex officio (по должности). Три указанных лица пользуются защитой международного права, иммунитетами и привилегиями.

В Российской Федерации Президент  наделен Конституцией весьма широкими полномочиями в области внешней  политики и международных сношений. Он определяет основные направления  внешней политики, представляет страну в международных отношениях, назначает  и отзывает после консультаций с  соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических  представителей Российской Федерации  в иностранных государствах или  при международных организациях.

Президент России осуществляет руководство внешней политикой  государства, ведет переговоры и  подписывает международные договоры, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем  дипломатических представителей (ст. 86 Конституции). Правительство и  его глава практически осуществляют внешнеполитический курс страны. Они вносят на утверждение главы государства и парламента различные предложения по внешнеполитическим вопросам, организуют выполнение международных договоров Российской Федерации.

К специализированным органам  внешних сношений относятся такие  органы, деятельность которых специально сосредоточена на внешних сношениях. В России такими органами являются прежде всего Министерство иностранных дел и Министерство торговли.

Внешнеполитическое ведомство - орган непосредственного оперативного руководства в области внешних  отношений. В России, Великобритании, Франции и многих других странах  оно называется министерством иностранных  дел, в США - государственным департаментом. Внешнеполитическое ведомство непосредственно  представляет и защищает интересы и  права государства в международном  общении. Оно поддерживает установленные  между государствами дипломатические  и консульские отношения, осуществляет связи с международными организациями, контролирует деятельность всех дипломатических, консульских и других официальных  представительств государства за границей, обрабатывает поступающую от зарубежных представительств информацию, готовит  визиты делегаций на высшем и правительственном  уровнях.

Указом Президента России от 14 марта 1995 г. утверждено Положение  о Министерстве иностранных дел  Российской Федерации. Основными задачами МИД определены: реализация внешнеполитического курса России; координация международных связей субъектов Российской Федерации, обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов России на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц страны за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений России с иностранными государствами, сношений с международными организациями; координация деятельности и контроль за работой других федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения проведения единой политической линии в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

12 марта 1996 г. Президент  России подписал Указ "О координирующей  роли Министерства иностранных  дел Российской Федерации в  проведении единой внешнеполитической  линии Российской Федерации".

В 1999 г. в субъектах Российской Федерации действовало свыше 30 представительств МИД России. Правовой основой их деятельности являются Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" 1998 г. и Положение о представительствах МИД России на территории Российской Федерации 1996 г. На представительства МИД России возложено решение таких задач, как обеспечение взаимодействия министерства с исполнительной властью субъектов Федерации, оказание им содействия в осуществлении международных и внешнеэкономических связей, решение консульско-визовых вопросов, оформление заграничных паспортов, ведение информационно-справочной работы и др.

Зарубежные органы внешних  сношений можно разделить на две  группы - постоянные и временные. К  постоянным относятся дипломатические представительства государств (посольства и миссии), консульские учреждения, торговые представительства и постоянные представительства государств при международных организациях.

К временным зарубежным органам  внешних сношений следует отнести  специальные миссии, направляемые в  другие государства для участия  в церемониальных мероприятиях, ведения  переговоров и т.д., делегации  и группы наблюдателей на международных  конференциях, делегации для участия  в работе сессий международных организаций  и др.

1. Дипломатическое  право

1.1. Понятие,  система и источники дипломатического  права

Дипломатическое право - отрасль  международного права, представляющая собой совокупность норм, регламентирующих статус и функции государственных  органов внешних сношений.

Система дипломатического права  соответствует основным формам дипломатии: двусторонней дипломатии, осуществляемой через дипломатические придставительства или через так называемые специальные миссии; многосторонней дипломатии, осуществляемой делегациями на международных конференциях и сессиях органов международных организаций, а также постоянными представительствами государств при международных организациях.

Дипломатическое право на протяжении долгого времени основывалось на обычаях. Частичная официальная  кодификация дипломатического права  была впервые предпринята в региональном масштабе в Латинской Америке (20 февраля 1928 г. была принята Гаванская  конвенция о дипломатических  чиновниках). В настоящее время  дипломатическое право в основном кодифицировано.

Основным договорным актом  в данной области является Венская  конвенция о дипломатических  сношениях 1961 года. В 1969 году Генеральной  Ассамблеей ООН была также принята  Конвенция о специальных миссиях, а в 1975 году на дипломатической конференции  в Вене - Конвенция о представительстве  государств в их отношениях с международными организациями универсального характера. Российская Федерация является участницей Венских конвенций 1961 и 1975 годов.

Органы внешних сношений. Существует деление органов внешних  сношений на внутригосударственные и зарубежные.

К внутригосударственным  относятся: высшие государственные  органы, а именно высший представительный орган, который обычно определяет основы внешней политики данного государства; глава государства (коллегиальный  или единоличный), который осуществляет высшее представительство данного  государства на международной арене; правительство, осуществляющее общее  руководство внешней политикой  государства; ведомство иностранных  дел, которое является органом правительства  по осуществлению внешней политики.

Зарубежные органы внешних  сношений принято подразделять на постоянные и временные.

К постоянным органам относятся  дипломатические представительства (посольства, миссии), постоянные представительства  при международных организациях, консульские учреждения.

К временным органам относятся  специальные миссии и делегации  на международных конференциях или  в международных органах.

Состав и функции дипломатического представительства. Установление между  государствами дипломатических  отношений влечет за собой, как правило, обмен дипломатическими представительствами. Для такого обмена, однако, необходима специальная договоренность. Современное  международное право предусматривает  возможность указанного обмена на одном  из трех уровней, которые не отражаются в принципе на объеме функций или иммунитетов и привилегий дипломатических представительств и их персонала.

Каждому уровню соответствует  определенный класс главы представительства. Наиболее высокий уровень - посольство, во главе которого стоит дипломатический  представитель, имеющий класс посла. Далее следуют миссия, возглавляемая  посланником, и затем миссия, возглавляемая  поверенным в делах.

Внутренняя структура  дипломатического представительства, установление соответствующих должностей и т. д. определяются законодательством  аккредитующего государства.

В большинстве государств существуют также дипломатические  ранги, то есть служебные звания, присваиваемые  дипломатическим работникам. Они, как  и дипломатические должности, устанавливаются  внутренним законодательством соответствующего государства.

Персонал дипломатического представительства подразделяется на три категории: дипломатический, административно-технический и обслуживающий.

Численность персонала дипломатического представительства в принципе является компетенцией аккредитующего государства. Венская конвенция 1961 года, правда, допускает возможность предложений  со стороны принимающего государства  относительно сокращения персонала  иностранных представительств. На практике такие случаи известны, но они, как  правило, влекли за собой ухудшение  отношений между соответствующими государствами.

К функциям дипломатического представительства относятся: представительская  функция (выступать от имени аккредитующего государства); защита интересов аккредитующего государства и его граждан; ведение  переговоров с правительством государства  пребывания; развитие дружественных  отношений между аккредитующим  государством и государством пребывания; консульская функция; функция информации своего правительства о стране пребывания.

Перечень функций дипломатического представительства, приведенный в  Венской конвенции, нельзя считать  исчерпывающим.

Начало и конец дипломатической  миссии. Сразу же по достижении договоренности об обмене дипломатическими представительствами  и об их уровне возникает необходимость  в практическом формировании дипломатического представительства.

Назначение главы дипломатического представительства проходит четыре стадии: а) запрос агремана; б) назначение на должность; в) прибытие в страну назначения; г) официальное вступление в должность  после вручения верительной грамоты.

Обязанность запрашивать  агреман, то есть согласие государства  принять конкретное лицо в качестве главы иностранного дипломатического представительства,- твердо установившееся правило, подтвержденное в Венской  конвенции 1961 года. Отказ в агремане может не сопровождаться объяснением  его мотивов.

1.2 Состав  и функции дипломатического представительства

Установление между государствами  дипломатических отношений влечет за собой, как правило, обмен дипломатическими представительствами. Для такого обмена, однако, необходима специальная договоренность. Современное международное право  предусматривает возможность указанного обмена на одном из трех уровней, которые  не отражаются в принципе на объеме функций или иммунитетов и  привилегий дипломатических представительств и их персонала. Каждому уровню соответствует  определенный класс главы представительства. Наиболее высокий уровень — посольство, во главе которого стоит дипломатический  представитель, имеющий, как правило, класс посла. Далее следуют миссия, возглавляемая посланником, и затем  миссия, возглавляемая поверенным в  делах.

Внутренняя структура дипломатического представительства, установление соответствующих  должностей и т.д. определяются законодательством  аккредитующего государства.

В большинстве государств существуют также дипломатические ранги, то есть служебные звания, присваиваемые  дипломатическим работникам. Они, как  и дипломатические должности, устанавливаются  внутренним законодательством соответствующего государства.

Персонал дипломатического представительства  подразделяется на три категории: дипломатический, административно-технический и обслуживающий.

Численность персонала дипломатического представительства в принципе является компетенцией аккредитующего государства. Венская конвенция 1961 года, правда, допускает возможность предложений  со стороны принимающего государства  относительно сокращения персонала  иностранных представительств. На практике такие случаи известны, но они, как  правило, влекли за собой ухудшение  отношений между соответствующими государствами.

К функциям дипломатического представительства  относятся:

представительская функция (выступление  от имени аккредитующего государства); защита интересов аккредитующего государства  и его граждан; ведение переговоров  с правительством государства пребывания; развитие дружественных отношений  между аккредитующим государством и государством пребывания; консульская  функция; функция информирования своего правительства о стране пребывания.

Перечень функций дипломатического представительства, приведенный в  Венской конвенции, нельзя считать  исчерпывающим.

1.3. Начало  и прекращение дипломатической  миссии

Сразу же по достижении договоренности об обмене дипломатическими представительствами  и об их уровне возникает необходимость  в практическом формировании дипломатического представительства.

Назначение главы дипломатического представительства проходит четыре стадии: а) запрос агремана; б) назначение на должность; в) прибытие в страну назначения; г) официальное вступление в должность  после вручения верительной грамоты.

Обязанность запрашивать агреман, то есть согласие государства принять  конкретное лицо в качестве главы  иностранного дипломатического представительства, — твердо установившееся правило, подтвержденное в Венской конвенции 1961 года. Отказ  в агремане может не сопровождаться объяснением его мотивов.

Без положительного ответа на запрос агремана предполагаемый глава представительства  не назначается на свою должность.

Вступление главы представительства  в должность связано с вручением  им своих полномочий (верительной  грамоты) органу или должностному лицу, при котором он аккредитуется.

Полномочия (верительные грамоты  для послов и посланников, аккредитуемых  при главе государства; верительные  письма для поверенных в делах, аккредитуемых  при главе ведомства иностранных  дел) оформляются в соответствии с правилами, принятыми в стране, их выдавшей, однако они должны иметь  ряд обязательных реквизитов: указание на орган, назначивший главу представительства, страну назначения и т.д.

На остальных членов дипломатического персонала агреман не запрашивается, и они после своего назначения и прибытия в страну считаются  приступившими к исполнению служебных  обязанностей с момента уведомления  компетентных властей (обычно министерства иностранных дел) государства пребывания.

В отношении военных атташе многие государства придерживаются практики, являющейся по существу разновидностью запроса агремана.

Прекращение дипломатической миссии может произойти при прекращении  государствами поддержания официальных  отношений без их разрыва, при  разрыве дипломатических отношений, вооруженном конфликте, исчезновении одной из сторон в качестве субъекта международного права (например, в результате слияния с другим государством), а также иногда при социальной революции в одном из поддерживающих отношения государств или даже просто при неконституционной смене  правительства.

Функции члена дипломатического персонала  могут прекратиться в связи с  его отозванием по тем или иным причинам, объявлением его persona nоn grata (нежелательным лицом), в случае так называемого дисмисла, то есть объявления дипломата частным лицом, или отказа дипломата выполнять свои функции.

1.5. Дипломатический  корпус

В узком смысле дипломатический  корпус — это совокупность глав иностранных дипломатических представительств, аккредитованных в данном государстве. Дипломатический корпус в широком  смысле — совокупность членов дипломатического персонала иностранных дипломатических  представительств в данном государстве  и членов их семей.

Существование понятия дипломатического корпуса в первом значении обусловлено  причинами протокольного характера; дуайеном (старшиной, старейшиной) среди  глав всех иностранных дипломатических  представительств считается, согласно обычаю, старший по классу и по времени пребывания в данной стране (в некоторых странах — папский нунций).