Понятие и классификация гарантий местного самоуправления. 2

МОСКОВСКИЙ  ПОГРАНИЧНЫЙ ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Муниципальное право Российской Федерации 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Понятие и классификация гарантий местного самоуправления. 
ОГЛАВЛЕНИЕ: 

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3

Глава I. Понятие, классификация гарантий местного самоуправления...5

Глава II. Судебная защита местного самоуправления……………………14

Заключение……………………………………………………………………...18

Список  литературы…………………………………………………………….20 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение 

     Становление и развитие российского муниципального права в его современной интерпретации  неразрывно связано с местным  самоуправлением. Именно возрождение  в нашей стране в начале 90-х  гг. прошлого столетия различных форм и институтов самоуправления потребовало соответствующего изменения законодательства о местных органах власти, а затем обусловило необходимость принятия специальных законов об основах местного самоуправления. Фактически с этого времени и начался отсчет формирования российского муниципального права как самостоятельного правового феномена.

     Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом  своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения: исходя из интересов населения; с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

     Общественные  отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений. Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Система гарантий прав местного самоуправления представляет собой совокупность общих гарантий и специальных. Последние, в свою очередь, можно разделить на гарантии организационной самостоятельности и гарантии финансово-экономической самостоятельности.

       Актуальность темы. Одним из необходимых и наиболее важных условий функционирования местного самоуправления, его становления и развития является гарантированность прав местного самоуправления. Государство признает и гарантирует местное самоуправление. Этому вопросу все субъекты Российской Федерации также уделяют значительное внимание. Таким образом, гарантии организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации согласно законодательству определяются и обеспечиваются государством в лице, как его федеральных органов, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Цель  настоящей работы – рассмотреть понятие, классификацию гарантий местного самоуправления; судебную и правовые формы защиты местного самоуправления.

     Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава I. Понятие, классификация гарантий местного самоуправления. 

     Важнейшим и необходимым условием полного  и эффективного осуществления задач  и функций местного самоуправления является гарантированность его  прав. Под гарантиями местного самоуправления понимается система условий и средств, обеспечивающих осуществление местного самоуправления и соответственно реализацию прав каждого гражданина Российской Федерации на местное самоуправление.

     Гарантии  осуществления местного самоуправления в Российской Федерации определяются и обеспечиваются государством в лице федеральных и региональных органов государственной власти. Они имеют разнообразный характер и могут быть объединены в две основные группы: общие и специальные (юридические) гарантии местного самоуправления.

     Рассмотрим первую группу гарантий, к ним относится:

Экономические гарантии — это сложившиеся в Российской Федерации экономические отношения, обеспечивающие возможность осуществления местного самоуправления. В первую очередь это касается плюрализма форм собственности и рыночной экономики. В условиях

господства  государственной или общенародной собственности отсутствуют предпосылки для осуществления реального самоуправления, поскольку экономическая централизация лишает муниципальные образования ресурсной базы, неизбежно ведет к финансовой централизации и превращению местных органов власти в придаток государственного аппарата.

Политические  гарантии — это сложившийся в Российской Федерации конституционный строй, подразумевающий приоритет прав и свобод человека и гражданина над интересами государства, разделение властей, принцип правового государства. В условиях тоталитарных или авторитарных политических режимов самоуправление попадает под политический и административный контроль государства.

Духовные  гарантии — это имеющаяся в обществе система идей и ценностей, одной из которых является самоуправление. Местное самоуправление не станет эффективным, пока социальная ценность самоуправления не будет в полной мере воспринята населением. Самоуправление предполагает широкое вовлечение населения в решение местных задач, развитие собственных гражданских инициатив в сфере местного самоуправления, в широком смысле — формирование в рамках муниципальных образований реальных институтов гражданского общества. Впрочем, развитие гражданской инициативы неотделимо от финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления и повышения уровня жизни населения.

К социальным гарантиям местного самоуправления относятся развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп с определенными социально-экономическими интересами и потребностями, институты гражданского общества. Иными словами под социальными гарантиями понимаются реально сложившиеся условия существования и развития местного самоуправления.

     Под юридическими гарантиями местного самоуправления понимаются гарантии, закрепленные в законодательстве и нормативно-правовых актах различной юридической силы. Основными из них являются:

     -гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления;

     -гарантии финансово-экономической самостоятельности.

     Кроме юридических гарантий в широком  смысле, в науке муниципального права  выделяют так называемые юридические  гарантии в узком смысле – судебные гарантии и иные формы юридической  защиты местного самоуправления. Данную группу гарантий местного самоуправления мы рассмотрим в отдельной главе, где главное место отведено судебной защите местного самоуправления.

     К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления.

     Рассмотрим  гарантии организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления.

     Во-первых, местное самоуправление как форма народовластия упоминается в статьях 3, 12 Конституции РФ, которые относятся к главе 1 – «Основы конституционного строя»¹. Будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление является неприкосновенным как правовой демократический институт. Это положение более подробно развернуто в последующих статьях Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в статье 3 названного Закона закрепляется, что права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

     Во-вторых, в соответствии со статьей 12 Конституции РФ² органы местного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления. Это означает, что с точки зрения структурно-организационной местное самоуправление отделено от государственной власти³. В статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и в порядке, установленных частями 5 и статьи 37 Федерального закона.

     В-третьих, на основании статьи 131 Конституции РФ структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно. Ранее в статье 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴ было указание на обязательное наличие только выборных органов местного самоуправления; иные органы местного самоуправления могли образовываться только в соответствии с уставом муниципального образования. Сейчас в статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится более мягкая формулировка, предоставляющая населению право определять в уставе муниципального образования только порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов.

     В-четвертых, органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Перечень вопросов местного значения определяется уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации.

     В-пятых, в соответствии со статьей 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории субъектами права; в случае неисполнения этих решений применяются меры юридической ответственности.

     Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления, а также решений органов местного самоуправления и их должностных лиц регулируется нормами уголовного, административного, гражданского, трудового законодательства.

     В-седьмых, органы местного самоуправления могут обжаловать касающиеся их решения органов государственной власти по мотивам противоречия данных решений законодательству в судебные органы в соответствии с правилами подсудности, установленными законами Российской Федерации.

     В-восьмых, официальные предложения органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, которым эти предложения направлены. О результатах рассмотрения соответствующему органу местного самоуправления должен быть дан мотивированный ответ. Кроме того, представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

     В-девятых, при решении вопросов, связанных с изменением границы муниципального образования, преобразования, упразднения муниципального образования, необходимо учитывать мнение населения соответствующей территории. Об этом более подробно уже говорилось ранее.

     В-десятых, в статье 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется право муниципального образования иметь свою символику - герб, эмблему, флаг и другую символику, отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

     Гарантии  финансово-экономической  самостоятельности

     Важнейшей гарантией местного самоуправления является финансово-экономическая база местного самоуправления. Ранее в соответствии со статьями 4, 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации относилось обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. Действующее законодательство закрепляет следующие гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:

     Во-первых, в соответствии со статьей 8 Конституции РФ в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. На основании статьи 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

     Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

     Во-вторых, в статье 51 названного Закона закрепляется, что органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

     В-третьих, в соответствии со статьей 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с бюджетным законодательством. Это означает, в частности, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют основные направления расходования средств местного бюджета, принимают меры по пополнению бюджета. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

     В-четвертых, в статье 132 Конституции РФ предусматривается, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственно-властными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Ранее в соответствии со статьей 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсировалось органами, принявшими решения. Размер компенсации определялся одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализовывались органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

     В части 5 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенции из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

     На  основании части 7 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

     В-пятых, в статье 57 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается право органов местного самоуправления устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы, установленные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов. Кроме того, муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти. 

      ГЛАВА II. Судебная защита местного самоуправления. 

      Судебная  защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических  гарантий. Конституция Российской Федерации  в ст. 133 закрепляет, что местное  самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Более детально такая защита регламентируется федеральным законодательством, поскольку в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, как судоустройство, так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в ведении Российской Федерации.

      Так, в п. 2 ст. 251 Гражданского процессуального  кодекса Российской Федерации⁵ установлено, что с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться, в том числе, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

      Помимо  судов общей юрисдикции защита прав местного самоуправления осуществляется в арбитражном судопроизводстве. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации⁶ органы местного самоуправления вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных данным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

      Судебная  защита прав местного самоуправления от их нарушения в законах обеспечивается и конституционным правосудием. Конституционный Суд Российской Федерации вынес ряд решений, имеющих принципиальное значение для развития местного самоуправления. Следует отметить, что сами органы местного самоуправления не наделены правом обращения в Конституционный Суд. В то же время Конституционный Суд отметил, что в процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью 1 ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»⁷ - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и региональные), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправлении. Однако, как представляется, это положение нуждается в дополнительном законодательном уточнении.

      Это связано с тем, что органы местного самоуправления (в отличие от федеральных  и региональных органов государственной  власти и граждан) лишены возможности  обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления правом обращения в Конституционный Суд с запросами о конституционности нормативных правовых актов, о толковании Конституции Российской Федерации потребует внесения изменений в текст самой Конституции. Однако в ст. 124 Конституции Российской Федерации предусмотрена также возможность обращения в Конституционный Суд с жалобами на нарушения конституционных прав и свобод граждан.

      Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются субъектом Федерации, в том числе и для рассмотрения вопросов соответствия актов органов местного самоуправления конституции (уставу) региона⁸. Во многих субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления наделены правом обращения в конституционные (уставные) суды. В компетенцию конституционных (уставных) судов может входить и рассмотрение споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

      В Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации⁹ в целях обеспечения местного самоуправления правом на судебную защиту должны быть внесены дополнения, направленные, в частности, на:

      - обеспечение реализации права главы муниципального образования на обращение в суд о назначении местного референдума в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки;

      - обеспечение реализации прав граждан и органов местного самоуправления на обжалование в судебном порядке отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в такой устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений;

      - установление порядка рассмотрения арбитражными судами вопроса о введении временной финансовой администрации на территории муниципального образования;

      - обеспечение реализации права муниципального образования на обжалование в судебном порядке регионального закона о роспуске представительного органа муниципального образования.