Понятие и социальные функции парламента

Оглавление: 

Введение……………………………………………………………………..

Глава I.Понятие и социальные функции парламента…………………

Глава II.Общая характеристика компетенции парламента………….

            2.1.Законодательная компетенция парламента……………….

            2.2.Финансовая компетенция парламента…………………….

 2.3.Ратификация и денонсация международных договоров.

            2.4.Делегирование полномочий парламента……………………

Глава III.Структура парламента и организация его палат………..

Глава IV.Специальные парламентские процедуры…………………

            4.1. Процедура формирования государственных органов…

            4.2. Парламентский контроль…………………………………

            4.3.Судебные функции парламента……………………………..

Заключение…………………………………………………………………

Список используемой литературы………………………………………..

Введение

Одной из составных тем курса конституционного права зарубежных стран является законодательная власть в зарубежных странах, которой в соответствии с концепцией разделения властей принадлежит первое место среди ветвей государственной власти. Законодательная власть осуществляется, прежде всего, общегосударственным представительным органом, который может иметь разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис, Верховная Рада и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент».

Термин «парламент» обязан своим рождением французскому глаголу «парле» – говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII-XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограниченна собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).

Цель данной работы – рассмотреть правовой статус парламента в зарубежных странах.

Глава I.Понятие и социальные функции парламента

Парламент (англ. parliament) - родовое название высшего общенационального представительного органа, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти.

Парламент, как собственное наименование для обозначения высшего представительного органа, применяется в Великобритании, Франции, Италии, Канаде, Бельгии, Молдове, Казахстане и др.; в США и большинстве стран Латинской Америки парламент называется конгрессом, в Российской Федерации - Федеральным Собранием - Парламентом Российской Федерации, в Литве и  Латвии - сеймом и т.д.1

Впервые парламент был образован в Англии в XIII в. как орган сословного представительства; реальное значение приобрел после буржуазной революций XVII – XVIII вв. Название парламент устанавливается в Европе в первой половине XIXв. по французскому и английскому примеру. Между тем в дореволюционной Франции парламентом назывались не законодательные, а судебные органы округов. Существовавшие же до революции 1782г. во Франции сословные представительные органы назывались Генеральными Штатами. Но парламенты уже задолго до революции смотрели на себя не только как на судебные учреждения, но и как на органы, призванные контролировать законодательную деятельность королей с точки зрения соответствия королевских указов писаному праву или неписаным обычаям ("кутюмы"). В виду того, что французские короли пользовались парламентами для обнародования своих указов, парламенты считали себя вправе заносить их в книгу указов лишь после разбора публикуемого закона и критики его постановлений. Находя те или иные отступления от действующего права в предложенных для опубликования законах, парламенты давали королям представления об изменениях, соглашаясь на внесение их в книгу указов лишь после принятия этих изменений. Таким образом, парламенты вмешивались в законодательную деятельность королевской власти, присваивая себе функции законодательного контроля. В середине XX в. Парламенты вводили ту точку зрения, что верховные суды Франции составляют в своей совокупности «единый парламент Франции», стоящий на страже основных законов государства и прав подданных2. Поэтому естественно, что парламенты и само их название вытеснили в народном сознании Генеральные Штаты, сословные представительные органы, которые крайне редко собирались и были неспособны фактически бороться с самодержавными притязаниями королей. После эпохи французской революции законодательные органы народного представительства в самой Франции получают именно название парламент, а не Генеральных Штатов. Система, существующая во Франции, получила название «рационализированный парламентаризм».

В США форма общенационального представительного органа называется Конгресс (высший представительный и законодательный орган). Конгресс состоит из двух палат - палаты представителей и сената3. Работа конгресса нового созыва начинается в полдень 3 января на следующий год после проведения выборов. Заседает конгресс в Капитолии, г. Вашингтон, Федеральный округ Колумбия. Его роль в политическом механизме США определяется двумя конституционными факторами: федеративным устройством США и механизмом «разделения властей». Первый из них определяет предметы ведения конгресса. Второй - конкретные формы и объем реализации властных полномочий конгресса.

По вопросу о понятии парламента Германии существуют различные взгляды и в немецкой, и в нашей, отечественной литературе. В ФРГ есть два органа, участвующих в законодательстве: Бундестаг и Бундесрат (Союзный съезд и Союзный совет).

Современный парламент – это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д. Концепция национального (народного) представительства, сложившаяся еще в XVIII-XIX веках, может быть изложена как совокупность следующих принципов:

- национальное (народное) представительство учреждается конституцией;

- нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть;

- с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей – депутатов, сенаторов и т.п.;

- член парламента – представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и 
потому не зависит от избирателей, не может быть отозван ими.

«Демократизация избирательного права, по внутренней логике развития парламентского представительства, вывела политические партии на господствующие позиции в демократическом процессе формирования общественного мнения и выражения воли народа в условиях парламентаризма»,— отмечают немецкие юристы4. И хотя юридическими средствами контроля за деятельностью своих депутатов политические партии обычно не располагают, тем не менее, фактически такой контроль осуществляют, ибо без их поддержки почти невозможно стать депутатом, а, став им - эффективно действовать в палате. Партии, в свою очередь, должны считаться с интересами своего электората и по возможности расширять его.

В силу этих обстоятельств, представительное правление приобретает демократические черты. Но это только фактически, а не по юридической модели.

Народное представительство (выражение и осуществление воли народа) - это основополагающий принцип демократически организованной государственной власти.

Выделяют следующие признаки государственной власти в форме представительной демократии5:

• представительные органы по своему составу и характеру деятельности выражают, с одной стороны, совпадающие интересы всего народа, а с другой - интересы различных слоев населения;
• эти органы занимают решающее место в системе органов государства;
• обсуждают и решают вопросы на началах коллегиальности, равенства прав ее членов как участников этой коллегии;
• избранные представители народа, территориального коллектива пользуются уважением со стороны других органов государства, избравшего их населения, помощью и поддержкой других государственных органов.

Указанный принцип реализуется путем конституционного закрепления представительной функции парламента, которая специально оговаривается конституциями большинства стран мира. Так, в Конституции США Нижняя палата Конгресса прямо названа Палатой представителей (разд.1 ст.1). Основной закон ФРГ устанавливает, что депутаты Бундестага являются представителями всего народа (ч.1 ст.28). Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, различные неформальные связи. Мировой опыт показывает, что парламент тогда выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества.

Глава II.Общая характеристика компетенции парламента

Для того чтобы парламент мог успешно реализовывать свои социальные функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые образуют вместе с функциями его компетенцию. В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида.

Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента, парламенты с абсолютно неограниченной компетенцией существуют в большинстве стран англосаксонского права, где они могут принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива (например, вопросы войны и мира в Великобритании). В странах этой группы, где принято жесткое разделение власти (например, в США), а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям. Концепция неограниченных полномочий высшего представительного органа принята и в странах тоталитарного социализма.6

Парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Они могут издавать законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования (детальную разработку осуществляет исполнительная власть), и «исчерпывающие законы» по вопросам, отнесенным к их компетенции. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти, по ним принимаются нормативные акты президента, правительства, министров.

В парламентах с относительно определенной, ограниченной компетенцией она как бы меняется, подвижная. Она присуща парламентам федеративных государств (Индия. Малайзия, Германия).

По иной классификации парламенты делятся на четыре группы - четыре модели парламентов, которые связаны с устройством высшей государственной власти.

Абсолютно неограниченная компетенция характерна для парламентских республик (Великобритания, Нидерланды, Италия, Германия, Австрия, Болгария, Венгрия и др.). Парламенты в своей работе основываются на принципе парламентского ответственного правления. Главный его признак - институт политической ответственности правительства. Им предоставлено право вотума (выражения недоверия правительству), право отправлять правительство в отставку.

Абсолютно ограниченная компетенция парламента присуща странам с президентской формой правления (США). Это парламенты тех стран, где существует жесткий принцип разделения властей. Парламенты не обладают правом вотума недоверия, а правительство — правом роспуска парламента, исполнительная власть наделена правом вето, законодательная — правом использовать импичмент и т.д.

Относительно определенная компетенция парламента характерна для стран, где существует смешанная форма правления, сочетающая элементы парламентской и президентской систем (Франция, страны СНГ, например Казахстан). Действует институт парламентской ответственности правительства, парламент наделен правом вотума недоверия правительству, президент - правом роспуска парламента.

Также нельзя не отметить страны, где парламент играет почти декоративную роль. Иногда применяется термин «консультативные парламенты» (Катар). Это законосовещательные органы, предусмотренные конституциями некоторых исламских стран (Кувейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты). К этой же модели можно отнести парламенты в странах социалистической ориентации (КНДР, Куба, Китай, Вьетнам).7

Полномочия Парламента в демократических странах в целом аналогичны. К ним относятся: законодательные полномочия, утверждение государственного бюджета и отчета о его исполнении, ратификация международных договоров, принятие решения об объявлении состояния обороны и некоторые другие вопросы. И все же механизм реализации этих полномочий в некоторых государствах отличается большим своеобразием.

Прежде всего, рассмотрим ограничение сферы применения закона. Статья 34 Конституции Франции содержит конкретный перечень вопросов, по которым могут быть приняты законодательные акты или определены законом основные начала и принципы. Сфера законотворчества может быть расширена путем принятия специального органического закона. Практика Пятой республики не знает такого рода расширения сферы полномочий. Можно даже считать, напротив, что в связи с расширением сферы применения референдума несколько сужается возможность законотворчества Парламента в экономической и социальной сферах8.

Конституция США закрепила строго определенный объем полномочий законодательного органа (разд. 8 и 9 ст. I), т. е. те предметы ведения, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не вправе. Но с годами многие из этих полномочий перестали осуществляться (например, право карать пиратство в открытом море). В то же время компетенция Конгресса была расширена путем толкования за счет так называемых «подразумеваемых полномочий».

Установление в Конституции строго определенного объема полномочий федерального законодательного органа преследовало цель не допустить его вторжения в полномочия легислатур штатов.

Компетенция Конгресса может быть разделена на общую и специальную. Общая компетенция осуществляется двумя палатами и заключается в принятии законов и резолюций по установленным Конституцией предметам ведения. Специальной компетенцией обладает каждая палата в отдельности.

2.1.Законодательная компетенция парламента

Это совокупность полномочий по принятию законов, которая образует главную часть компетенции парламентов.

При этом здесь можно выделить следующие особенности. Прежде всего, они относятся к делегированному законодательству, осуществляемому органами исполнительной власти. Французская Конституция устанавливает в части первой ст. 34, что «законы принимаются Парламентом». Между тем, в ст. 38 наблюдается довольно существенное отклонение от этого принципа:

«Правительство может для выполнения своей программы просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять путем издания ордонансов мероприятия, обычно относимые к сфере закона.

Ордонансы принимаются Советом Министров после рассмотрения их Государственным Советом. Они вступают в силу с момента опубликования, но теряют силу, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, установленного законом, которым разрешено их издание.

По истечении срока, указанного в части первой настоящей статьи, ордонансы по вопросам, входящим в законодательную сферу, могут изменяться только законом».

Отсюда следует, что ордонансы имеют ту же юридическую силу, что и законы, то есть суть законы в материальном смысле, не будучи таковыми в смысле формальном.

В Германии же правительство или министр могут издавать правовые постановления только по прямому уполномочию закона в каждом случае, причем эти постановления носят подзаконный характер, то есть не представляют собой законов даже в материальном смысле9.

Далее обратимся к вопросу законодательной инициативы и порядку рассмотрения и принятия законопроектов.

В Германии законодательная инициатива принадлежит Федеральному правительству, членам Бундестага и Бундесрату. Право законодательной инициативы во Франции практически почти полностью монополизировано Правительством. В США правом законодательной инициативы обладают только депутаты (Президент вносит проекты законов через «своих» депутатов, его законопроекты называют «инициативными биллями», и они пользуются правом приоритетного рассмотрения.

В Германии все законопроекты вносятся на рассмотрение Бундестага, однако правительственные законопроекты предварительно направляются в Бундесрат, который может сделать свои замечания, а законопроекты Бундесрата передаются в Бундестаг через Федеральное правительство, которое должно высказать свои рекомендации. Как показывает практика, свыше 80% всех законопроектов вносится в Бундестаг по инициативе Федерального правительства.

Государственное право ФРГ различает конституционные, «федеративные» (т. е. затрагивающие федеративную структуру государства или полномочия государственных органов земель) и обыкновенные законы. Первые принимаются Бундестагом, квалифицированным большинством, а затем таким же большинством Бундесратом. «Федеративные» законы принимаются простым большинством Бундестага, но требуют обязательного согласия Бундесрата. Обыкновенные законы принимаются только Бундестагом простым большинством голосов. Однако по этим законам Бундесрат имеет право протеста, что влечет повторное голосование в Бундестаге. Если Бундестаг подтвердит прежнее решение, протест считается отклоненным.

Что касается Франции, то каждая палата ее парламента создает шесть постоянных комиссий. Помимо этого, для изучения отдельных вопросов или проектов могут образовываться временные специальные комиссии, а также комиссии по контролю и расследованию. Наибольшую роль играют постоянные комиссии, на рассмотрение которых передаются законопроекты и законопредложения, принятые к рассмотрению палатами.

Согласно Конституции законодательный акт считается принятым Парламентом, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Из этой формулы можно сделать вывод, что в осуществлении законотворческой деятельности обе палаты равноправны. Однако это не совсем так. Если обе палаты не придут к согласию относительно обсуждаемого законодательного акта, Правительство может просить Национальное собрание вынести окончательное решение. Конечно, в данном случае решающая роль принадлежит самому Правительству, а не Парламенту. Тем не менее, при разногласиях между палатами именно Национальному собранию предоставляется возможность сказать последнее слово.

Президент Республики должен промульгировать одобренный палатами закон в течение 15 дней от его получения. Однако в рамках этого срока он может просить Парламент о повторном рассмотрении, в чем ему не может быть отказано, а также направить этот текст на рассмотрение Конституционного совета, что прерывает предусмотренный срок давности.

Законодательный процесс в США выглядит немного иначе. Законопроект подается в каждую из палат, где он проходит три чтения.

После одобрения билля палатой он передается в другую палату, где проходит те же стадии. В случае возникновения разногласий между палатами, создается согласительный комитет, который вырабатывает общую позицию, представляемую палатам. Но если одна из палат не соглашается с проектом, он отклоняется. Билль, одобренный двумя палатами, направляется на подпись Президенту.

Президент вправе подписать законопроект, и тогда он становится законом, но он также вправе в течение 10 дней вернуть его в Конгресс (применить вето). Вето может быть преодолено повторным одобрением в каждой палате двумя третями голосов депутатов каждой палаты. Тогда проект становится законом и без подписи Президента. Если же Президент, получив законопроект, в течение установленного срока (10 дней) не подписывает его, то проект также автоматически становится законом.

2.2.Финансовая компетенция парламента

Это, прежде всего полномочие парламентов утверждать роспись доходов и расходов государства, а также устанавливать налоги. Хотя указанное полномочие реализуется, как правило, в форме закона, оно представляет собой особую часть парламентской компетенции, о чем свидетельствует и то, что соответствующие законы нередко принимаются по специальной процедуре, отличной от процедуры принятия обычных законов. Роспись государственных доходов и расходов — это государственный бюджет, который принимается парламентом ежегодно. В нем указывается смета всех финансовых потребностей государства и всех доходов, необходимых для покрытия этих потребностей. Утверждая бюджет, парламент, с одной стороны, уполномочивает правительство расходовать государственные средства в соответствии с утвержденной сметой, за пределы которой правительство не должно выходить, а с другой стороны, на правительство возлагается обязанность собрать необходимые для обеспечения доходов государства суммы налогов и других поступлений.

Во Франции государственный бюджет имеет форму закона, рассчитанного на один год. В США – это финансовая программа, реализуемая через систему отдельных законов об ассигнованиях и государственных доходах. При этом финансовый год может, как совпадать с календарным, так и отличаться от него (в ряде стран, например, начинается с октября).

Процедура принятия бюджета во Франции сводится к следующему. Проект государственного бюджета вносится Правительством и представляется в бюро Национального собрания. По истечении определенного срока этот проект независимо от вынесенного нижней палатой решения передается на рассмотрение верхней палате. Специфика процедуры заключается в том, что Парламент может прибегать при рассмотрении финансовых законопроектов к помощи счетной палаты. Если палаты не вотируют бюджет в предусмотренный законом срок, Правительство при помощи декрета может ввести в действие временное положение, определяющее порядок взимания налогов и расходования государственных средств на базе закона о государственном бюджете предшествующего года.

В Германии проект бюджета также разрабатывается федеральным правительством. Бундестаг вправе предлагать свои поправки к проекту, но если они предусматривают увеличение расходов или новые расходы, то такие поправки могут приниматься лишь с согласия Правительства.

В США финансовая компетенция Конгресса включает право введения и взимания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообразны на всей территории США, чеканка монеты, займы, регулирование банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом. Финансовые билли вносятся только Палатой представителей, но Сенат имеет право вносить в них любые поправки и дополнения, что практически уравнивает обе палаты.10

2.3.Ратификация и денонсация международных договоров

Ратификация — это окончательное согласие государства на заключение договора, выражаемое в установленной форме. Напротив, денонсация — это в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора. Традиционно полномочие ратифицировать и денонсировать международные договоры принадлежало главе государства. Однако международные договоры с течением времени все чаще стали вторгаться в правопорядок государства. В последние столетия в мировом сообществе прочно утвердился принцип приоритета международных договоров перед внутренними законами. Так, в ст. 25 Основного закона Германии сказано, что международно-правовые нормы рассматриваются как часть федерального права.

Согласно ст. 55 французской Конституции, «договоры или соглашения, должным образом одобренные  или ратифицированные, с момента их опубликования имеют силу, превышающую силу внутренних законов, при условии применения такого договора или соглашения другой стороной». Франция, таким образом, предусмотрела в своей Конституции приоритет международного договора на случай возникновения противоречия между ним и внутренним законом, оговорив это, однако, требованием взаимности. Очевидно, что правоприменитель, прежде чем отдать предпочтение международному договору, должен удостовериться, что другая сторона договора этот договор применяет.

Из всего вышеизложенного вытекает необходимость участия законодательной власти в заключении и расторжении международных договоров, по крайней мере тех из них, которые затрагивают внутреннее право. Для того, чтобы не возникало существенных противоречий между внутренним законодательством страны и ее международными договорами, конституции предусматривают участие парламентов (иногда даже непосредственно народа путем референдума) в решении вопроса о заключении или расторжении международных договоров.

Так, уже Конституция США предусмотрела, что Президент будет иметь полномочие заключать договоры по совету и с согласия Сената при условии поддержки хотя бы 2/3 присутствующих сенаторов.

При этом Конституция США не говорит о денонсации международных договоров. Можно лишь заключить, следуя правовой логике, что денонсация производится в том же порядке, какой установлен для ратификации.

В Конституции Франции установлено, что ратификация наиболее важных международных договоров и соглашений (их перечень приводится в ст. 53 Конституции) осуществляется только на основе парламентского закона.

2.4.Делегирование полномочий парламента

В США Конгресс может делегировать законодательные полномочия исполнительной власти. Он вправе отменять акты делегированного законодательства решениями обеих палат. Отмена решением одной палаты, решением Верховного Суда признаны неконституционными.

Во Франции Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии у последнего программы для их осуществления и на время. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть внесены в Парламент на утверждение.

В Германии же Парламент, а именно Бундестаг, вправе делегировать органам исполнительной власти полномочия по изданию актов, входящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полномочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правительству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требуется согласие Бундесрата. Его согласие требуется также, если правительство издаёт на основе закона постановления, которые должны выполняться землями.

Глава III.Структура парламента и организация его палат

В юридической литературе доминирует классификация парламентов на однопалатные и двухпалатные.

Отметим, что в научных и политических дискуссиях современности можно встретить разные оценки двухпалатности, или бикамерализма, как принципа организации законодательной власти. Имеется достаточно много сторонников этой идеи, считающих, что бикамерализм обеспечивает реальную демократию законодательной власти, так как учитывает сложную политическую конъюнктуру и увязывает интересы различных носителей власти. Немало и противников, утверждающих, что двухпалатные парламенты неэффективны и экономически затратны. С точки зрения представительства интересов народа, по их мнению, именно однопалатный парламент, депутаты которого напрямую избраны гражданами, в большей мере отвечает идеалам демократии.