Понятие и сущность государственного управления

Содержание

Введение

Актуальность  темы. Для нашей страны проблема государственного управления в настоящее время является одной из самых актуальных. В процессе реформирования государства ставилась задача овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности.

Одним из важных вопросов реформирования государственного управления является оптимизация структуры  органов исполнительной власти. Система и структура органов исполнительной власти на федеральном уровне за период с 1992 по 2005 г. изменялась неоднократно, с периодичностью один раз в 2 - 4 года. Происходит процесс интенсивного изменения системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, их деятельность и взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, разграничение полномочий и предметов ведения между ними.

Последние годы характеризуются  появлением принципиально новых  концепций решения отдельных вопросов реализации исполнительной власти.

С начала реформ был сделан акцент на устранение жестких подходов к организации управления: отказ  от его излишней централизации, от администрирования, приветствовалась самостоятельность  субъектов Российской Федерации и инициативность со стороны исполнительных органов местного управления и самоуправления. Затем последовало признание очевидного факта, что резкий отказ от применения административных методов привел к негативным последствиям - по существу, к разрушению государственного управления. В последнее время речь идет о поиске баланса в использовании принципа централизации и децентрализации, а также в сочетании публичного и частных интересов, то есть признания необходимости как в целом государственного управления в ключевых сферах жизнедеятельности (обеспечения обороны и безопасности, в социальной области и т.д.), так и государственного регулирования в отдельных сферах экономики.

Использование особенных форм и методов государственного управления объясняется необходимостью своевременного реагирования на возникающие угрозы. Применение обычных, повседневных правовых механизмов органами исполнительной власти в рассматриваемых условиях не всегда оказывается достаточным.

В период нахождения государства в кризисных ситуациях различного вида изменяются организация государственного управления, структура и система органов исполнительной власти, активно формируется и реализуется в практической деятельности специальная система законодательства - чрезвычайное законодательство Российской Федерации. Это связано с возможностью возникновения новых общественных отношений на основе введения в действие качественно иных правовых регуляторов, которыми выступают особые правовые режимы.

Обозначенная  проблема обусловлена ее недостаточной  разработанностью в отечественной теории права и теории государственного управления. Вместе с тем отдельные важные аспекты проблемы исследовались достаточно длительное время.

Степень изученности темы. Ряд исследователей, с учетом научных интересов или ведомственной принадлежности, используя другую терминологию, в той или иной степени раскрывали определенные аспекты (теоретико-методологические, управленческие и другие) реализации отдельных структурных элементов методов государственного управления.

В первую очередь к ним необходимо отнести следующих исследователей: Бельский К.С., Баранов В.А., Гончаров И.В., Громов М.А., Грязнов А.В., Гущин В.В., Домрин А.Н., Иойрыш А.И., Майдыков А.Ф., Мартышев Ю.Н., Микеев А.К., Москалец А.П., Попова Н.Ф., Порфирьев Б.Н., Пчелинцев С.В., Рушайло В.Б., Старостин С.А., Степанов А.Г., Федулов Г.В., Шергин А.П., Шпаковский Ю.Г. и др.

Объектом исследования данной курсовой работы являются общественные отношения в области государственного управления.

Предметом исследования являются методы государственного управления.

Целью данной курсовой работы является изучение понятия и содержания методов государственного управления.

Цель работы предопределила перед нами постановку следующих задач:

- дать определение  государственного управления;

- изучить содержание методов государственного управления.

Методология исследования. При написании данной курсовой работы и раскрытии темы были использованы следующие методы исследования: исторический; сравнительно-правовой; логический, формально-юридический, социологический, системного анализа, статистический и другие.

По структуре курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

1 Понятие и сущность  государственного управления

1.1 Сущность  и основные признаки государственного управления

Раскрывая содержание, цели, функции и другие особенности  государственного управления, необходимо, прежде всего, остановиться на самих  понятиях "управление" и "социальное управление".

Термин "управление" стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей¹.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо. В подобном понимании  оно трактуется и в наши дни. Сущностью управления является достижение результата путем целенаправленного воздействия.

С точки зрения общенаучного понимания "управление общественными  процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей"². Один из ведущих исследователей в области государственного управления Г.В. Атаманчук определил управление как "целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)³.

Управление в философском  смысле - это целенаправленное воздействие  субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в соответствии с закономерностями ее существования и развития, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое субъектом управления.

Исходя из общетеоретических  позиций, можно выделить следующие основные признаки управления:

- является функцией  любой организованной системы  (технической - управление техникой, машинами, технологическими процессами, биологической - управление процессами  жизнедеятельности живых организмов, социальной - управление общественными процессами, людьми и организациями), обеспечивающей ее целостность и должный режим деятельности в целях достижения определенных задач;

- служит интересам  взаимодействия элементов, составляющих  ту или иную систему и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;

- является внутренним  качеством целостной системы,  основными элементами которой  являются субъект управления (управляющий  элемент) и объект управления (управляемый элемент), постоянно  взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);

- главным связующим  звеном между участниками управления  выступает информация;

- предполагает не только  внутрисистемное, но и межсистемное  взаимодействие, поскольку существует  множество целостных систем различного иерархического уровня; при этом система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;

- реально тогда, когда  налицо подчинение объекта субъекту управления, следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - исключительное право субъекта управления.

Перечисленные основные признаки, характеризующие общее  понятие управления, приемлемы и  для понимания управления в социальной (общественной) сфере. Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

Под социальным управлением  принято понимать управление общественными  процессами, воздействие на все или  отдельные сферы общественной жизни. Оно выражается в обозначенных общих  признаках управления, но отражает и особенности организации общественной жизни, а именно: осуществляется там, где есть совместная деятельность людей; главным назначением является упорядочивающее воздействие на участников этой деятельности, регулирование их поведения для достижения поставленных целей; носит властно-волевой характер; нуждается в особом механизме воздействия, который предполагает наличие следующих элементов: специальных субъектов управления, объектов управления и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информация о выполнении или невыполнении команд) связи⁴.

Социальное управление подразделяется на несколько видов. По мнению некоторых ученых, существует четыре вида социального управления:

- государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти);

- местное управление (муниципальное управление, местное  самоуправление, коммунальное управление);

- общественное управление (управление в общественных объединениях  и некоммерческих организациях);

- коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения  прибыли и распределяющих полученную  прибыль между их участниками)⁵.

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что обусловлено наличием мощной государственной власти, распространяющейся на все общество, устанавливающей правовые нормы и использующей механизмы принуждения для обеспечения соблюдения всеми объектами управления установленных правил поведения.

Государственное управление рассматривается в научной литературе в разных аспектах. Преимущественно  в юридической науке управление характеризуется через термин "деятельность", означающий, что управление состоит  из специфических видов человеческого  труда, фиксируемого в адекватных формах⁶.

Государственное управление - это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации  общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной⁷.

Государственное управление как вид социального управления характеризуется рядом особенностей. Если рассматривать государственное управление в широком смысле слова (буквально как управление делами государства), то его осуществляют все органы государства.

Это управление реализуется  в следующих формах (видах) деятельности:

- законодательная деятельность, осуществляемая представительными органами государственной власти;

- исполнительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной  власти;

- правосудие, осуществляемое  системой судебной власти.

Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства.

В узком смысле слова  государственное управление - это  деятельность государства исполнительно-распорядительного  характера или административная деятельность, осуществляемая главным  образом органами исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.

Такое понимание государственного управления принято в административном праве и основано на ст. ст. 10, 77, 78, 110 - 117 Конституции Российской Федерации  и других законодательных актах.

Из вышесказанного видно, что государственное управление, исполнительная деятельность в узком смысле слова, является одной из форм деятельности государства.

Это управление характеризуется  рядом признаков. Во-первых, государственное  управление характеризуется тем, что  в процессе его осуществления реализуются функции государства в межотраслевых сферах (финансы, статистика, техническое регулирование и др.), в социально-политической сфере (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.), в социально-культурной сфере (образование, наука, здравоохранение, культура и др.) и в сфере хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.); во-вторых, носит государственно-властный характер; в-третьих, государственное управление осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления; в-четвертых, государственное управление является организующей деятельностью.

Как уже было отмечено, управленческая деятельность реализуется  посредством применения различных  организационных форм, совокупность которых и обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма.

В зависимости от того, насколько совершенно государственное  управление, деятельность государственного аппарата, настолько и он соответствует  условиям функционирования государства на том или ином этапе исторического развития.

Государственное управление практически реализуется через  такие формы организационной  деятельности, как прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, подбор и расстановка кадров, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.

Исходя из вышеизложенного, государственное управление (исполнительная деятельность) может быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.

1.2 Цели и  функции государственного управления

Рассмотрев сущность и основные признаки государственного управления, необходимо остановиться на его целях. Цель государственного управления является одним из ключевых понятий. В зависимости от того, какая цель реализуется, будут находиться функции государственного управления, определяться структура государственных органов, их компетенция.

В теории управления, включая  теорию государственного управления, целеполагание принято рассматривать "как важнейший системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управляющего воздействия".

При этом в механизме  государственного управления целеполагание  рассматривается как процесс  обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.

Главная цель государственного управления определяется сущностью, понятием, а именно - совершенствование системы  управления, изменение ее качественных характеристик, которые, в свою очередь, призваны обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководства процессами, происходящими в отношениях субъекта и объекта управления.

Цели - это то, на что  направлена деятельность органов государственного управления.

Цели государственного управления конкретизируются в зависимости  от предлагаемых исследователями критериев  классификации. Выбрав главным критерием общее и специфическое содержание управленческой деятельности, предлагается выделять следующие цели государственного управления:

социально-экономические  цели, т.е. упорядочение общественной жизни  и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;

организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций  государства и решения его  задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

При таком подходе  перечисленные цели государственного управления фактически соответствуют  устоявшейся в теории права и  государства классификации функций государства по отраслевому принципу, что вполне допустимо, поскольку именно в функциях проявляются цели управления.

Возвращаясь непосредственно  к понятию "функции управления", необходимо подчеркнуть, что в науке  управления нет единого понятия функций, т.е. направлений деятельности.

Функция - широко распространенное слово, имеющее множество значений. Функция (лат. functio) - это исполнение, обязанность, круг деятельности, назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Данное понятие используется во всех областях знаний и во всех сферах деятельности⁸.

В социально-экономических  системах понятие "функция" также  широко применяется к системе  в целом, объекту и субъекту управления, отдельным подсистемам и видам  деятельности.

Функции занимают особое место в системе управления и играют ключевую роль в ее формировании.

Функция управления как  возможная область формирования управляющего воздействия предполагает осуществление непрерывных взаимосвязанных  между собой действий по выработке  средств и методов воздействия и их реализации применительно к решению конкретной проблемы.

Поэтому функция рассматривается  как объективно необходимая область  процесса управления, имеющего временную  и пространственную определенность и конечный результат.

Применительно к государственному управлению под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные направления властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным.

В функциях проявляются  сущность, содержание, цели и задачи управления. Некоторые ученые считают, что функции управления вытекают из задач, стоящих перед государственным  органом⁹.

К общим функциям управления, как правило, относят:

1) сбор и обработка  (анализ) социальной информации;

2) прогнозирование, т.е.  научное предвидение изменений  в развитии каких-либо явлений  или процессов на основе объективных  данных и достижений науки;

3) планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;

4) организация, т.е.  формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений  между субъектом и объектом  управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.;

5) регулирование или  распорядительство, т.е. установление  режима деятельности по достижению  целей и задач управления, регулирование  поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;

6) координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения  общих целей управления;

7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует  фактическое состояние объекта  управления заданному состоянию.

2 Методы государственного  управления

2.1 Понятие административно-правовых методов

Наряду с административно-правовыми  формами в процессе практической реализации исполнительной власти важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам управления). В чем их суть?

В общепринятом понимании  метод означает способ, прием практического  осуществления чего-либо. Применительно  к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием  практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде "метод" позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод  управления есть средство практического  осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей¹⁰.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это  относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Наиболее характерно для методов управления следующее.

1. Они органически  связаны с целевым назначением  этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

2. Они выражают управляющее  (упорядочивающее) воздействие субъектов  исполнительной власти на соответствующие  объекты.

3. Они непосредственно  выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления.

4. Они используются  субъектами исполнительной власти  в качестве средств реализации  закрепленной за ними компетенции.

5. Метод управления  всегда имеет своим адресатом  соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

6. С учетом многообразия  приемов и способов реализации  управленческой компетенции метод  управления есть определенная  возможность решения управленческих  задач, стоящих перед субъектом  исполнительной власти.

7. В методах управления  в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

8. Метод управления  всегда непосредственно выражает  принадлежащие государству и  его исполнительному аппарату  полномочия юридически властного  характера.

9. Для методов управления  характерна правовая форма их  непосредственного практического  выражения. Свое наиболее ощутимое  проявление они получают в  правовых актах управления.

10. Выбор конкретных  методов управляющего воздействия  находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Итак, по главным своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них - и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли "носителей" административно-правовых предписаний, запретов и дозволений. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом "инструментарии", используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач.

Методы правового регулирования  распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен быть, во-первых, обязательно юридически оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно.

Методы же управления в наиболее типичном варианте - индивидуализированы. Налицо определенная степень производности  методов государственно-управленческой деятельности от методов административно-правового  регулирования этой деятельности. С  другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие составляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юридически властных волеизъявлений.

Однако не все методы управления правовые, что также следует  учитывать. Тем не менее тесная связь двух вариантов понимания категории "метод" применительно к административно-правовому воздействию на сферу государственного управления налицо.

Главный критерий, необходимый  для разграничения названных  вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования - функция административного права; метод управления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного  органа (должностного лица) на соответствующий  объект, несет в своем содержании определенный "заряд" юридически властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Следует различать:

а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение и  являются собственно методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.

Первые из них - административно-правовые методы. В них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.